淺談廣州留用地管理新政的規劃選址實踐

【摘要】白云區重大項目征地多、留用地兌現難。為解決留用地落地問題，白云區分批次開展重大項目留用地控規調整工作，近年借助政策利好（穗府辦規〔2018〕17號文）解決留用地選址問題。本文在政策解讀、問題概述及探索留用地落地規劃實踐的基礎上，運用對比分析法，闡述如何以復合抵扣留用地指標、消化歷史遺留建設用地的方式落實選址。實踐效果顯著，充分利用留用地指標，提高地塊開發強度。建議探索多種方式兌現留用地，政府做好產業引導。

【關鍵詞】留用地;規劃;選址

1、廣州市留用地管理新政策解讀

留用地是扶持被征地農民發展集體經濟的一項安置措施，是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產的建設用地[1]。為深入推進征地制度改革，切實維護被征地農民合法權益，自上世紀80年代末開始廣州市為被征地農村集體經濟組織安排留用地，留用地管理政策為保障被征地農民長遠生計發揮了重要作用，但隨著經濟快速發展和城市擴張，留用地管理和利用暴露出一系列問題亟需解決。為完善農村集體經濟發展留用地管理，建立留用地管理長效機制，2018年廣州市出臺了《廣州市人民政府辦公廳關于進一步加強征收農村集體土地留用地管理的意見》（穗府辦規〔2018〕17號，以下簡稱為“《意見》”），內容共五大條，二十八點，具體包括拓寬留用地兌現方式、推進留用地集中安置建設、加快推動征地用地報批、促進留用地高效開發利用等內容。

《意見》的亮點之一是復合抵扣留用地指標，第（十三）點提出在控制性詳細規劃允許的前提下，農村集體經濟組織申請在基準容積率基礎上提高留用地開發強度，容積率提高部分按80%的比例復合抵扣留用地指標，20%部分作為獎勵（以2.5容積率為基數計算）。按80%比例而不是全額抵扣，一是考慮強度增加將導致開發成本的提高，二是可以鼓勵農民節約集約用地。

《意見》的亮點之二是消化歷史遺留建設用地，第（十四）點提出被征地農村集體經濟組織范圍內，符合條件的歷史遺留建設用地可以按規定完善規劃、用地等手續，并按用地面積的50%抵扣留用地指標，鼓勵歷史遺留建設用地完善手續，同時消化留用地指標。

2、白云區留用地問題概述

2.1白云區概況

白云區位于廣州市中北部，東鄰增城區、黃埔區、天河區，西界佛山市南海區，北接花都區、從化區，南連荔灣區、越秀區、天河區，土地面積795.79平方公里。2019年末常住人口277.96萬人，戶籍人口108.02萬人。白云區行政管轄有18個街道、4個鎮，281個社區居委會、118個村委會，是廣州市中心城區中面積最大、常住人口最多的一個區。

2.2白云區留用地問題概述

2.2.1歷史欠賬多

據統計，1992-2007年間廣州市9區核定征地面積281萬畝（除蘿崗區外），留用地歷史欠賬13361畝，以花都、番禺、白云3區欠賬最嚴重，占全市總數的86%，而白云區約占50%，留用地欠賬問題在全市較為突出。因所處區位和規劃定位的特殊性，白云區承載了大量省、市重點基礎設施建設項目。1992-2013年，白云區經市、區兩級核定的村留用地指標共計493.69公頃。截止2015年12月底，以貨幣補償、實物留地形式兌現357宗，涉及留用地指標421.24公頃，剩余留用地指標72.45公頃未兌現，約占全區留用地指標總數的15%。

2.2.2土地分布散、利用粗放低效

因白云區征地項目多，涉及的村社多，區內、鎮內統籌集中落地難度大，多以村為單位分散落地。絕大多數留用地項目僅僅限于收益空間極為有限的“出租經濟”，土地利用方式呈現出無序擴張、低效開發等特征，不利于村集體的長遠發展[2]。

2.2.3選址難、規劃協調難、落地難

留用地選址的前提，是政府發布征地預公告、項目主體取得土地勘測定界技術報告后，繼而取得留用地指標核定書。不少省、市重點項目已動工甚至建成，征地勘測定界工作仍未開展，嚴重影響村留用地的選址、兌現。長期以來，城鄉規劃與土地利用總體規劃脫節問題較為突出，符合城鄉規劃、土地利用總體規劃（以下簡稱“兩規”）的地塊少之又少，土地供不應求，留用地選址難度較大。一個項目征地往往涉及多個生產社，各生產社之間眾口難調，為滿足各自的利益需求，指標不足10000平方米的留用地往往要分成幾個地塊選址，不利于集約使用土地，政府協調留用地選址工作的難度可想而知。總之，歷史上征地相關法律法規及政策不健全、征地管理不規范、建設用地指標的限制等諸多因素，最終導致留用地選址難、協調難、落地難。

2.2.4項目征地難、維穩壓力大

留用地未能及時兌現的后果，一是被征地村不配合交地，重點項目征拆工作受阻，制約城市基礎設施的完善;二是征地涉及留用地問題的信訪事項逐年增多，政府維穩壓力大。解決好留用地落地問題，是緩解征地矛盾、維系民生穩定的重要舉措。

3、白云區破解留用地落地難題的探索與規劃實踐

在充分認識留用地現狀問題的基礎上，白云區以“主動謀劃、積極探索、尊重合理訴求、破解兌現難題”為目標，在明確留用地選址方案的基礎上，針對與法定控規存在沖突的選址地塊，分批次啟動重大項目留用地控規調整工作，通過控規調整、用地保障等手段保障留用地落地。

2014年，白云區針對2013年以前歷史留用地開展了一輪梳理和兌現工作，對與法定控規存在沖突的42個地塊開展控規調整工作，組織編制了《白云區省市重點項目歷史留用地落地專項規劃》，該控規于2017年1月經市政府批準實施。

2018年，為解決東北貨車外繞線、機場第二高速公路、廣佛肇高速公路、新白廣城際軌道等重大交通設施項目征地涉及的留用地落地問題，白云區對與法定控規存在沖突的17個地塊開展控規調整工作，組織編制了《白云區第二批重大項目留用地控制性詳細規劃》，該控規于2019年8月經市政府批準實施。

為打通廣州市北部交通脈絡，近年來白云區大力推進空港大道三期、白云五線、花莞高速公路南北輔道、華南快速干線輔道等多條市政路建設。這些項目征地涉及4鎮4街、50條村，除個別村選擇貨幣補償方式兌現或結合其他項目統籌留地外，區規劃和自然資源部門對與法定控規存在沖突的38個地塊開展控規調整工作，組織編制了《白云區第三批重大項目留用地控制性詳細規劃》，目前控規方案正在完善中。

4、留用地選址案例分析

在組織編制《白云區第三批重大項目留用地控制性詳細規劃》的過程中，政府部門與鎮村溝通協調、明確留用地選址方案，是其中極為關鍵的一步，也是協調難度最大的一步。較前兩次而言，本次控規調整方案的亮點就是借助廣州市留用地管理新政策（穗府辦規〔2018〕17號文）的利好，通過復合抵扣留用地指標、消化歷史遺留建設用地的方式，拓寬了選址思路，豐富了選址實踐，有力推動歷史留用地的落地工作。

4.1案例一：消化歷史遺留建設用地

4.1.1案例說明

石井河整治工程征地返還清湖村留用地指標4423平方米，一直未兌現。擬選址地塊西臨20米規劃路，東臨現狀路，現狀為廠房，第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）確定為建設用地（見圖1），雖現行控規非商業用地，但控規經依法調整后仍適用《意見》第（十四）點的“鼓勵留用地消化歷史遺留建設用地”，可按規定完善規劃審批、農轉用、土地征收和土地供應等手續，按歷史遺留建設用地面積的50%抵扣留用地指標。該地塊總用地面積8846平方米，可抵扣留用地指標4423平方米。

4.1.2適用條件

一是歷史上征地項目少，歷史留用地指標有限;二是村域內確有“二調”確定為建設用地的地塊;三是村有完善歷史遺留建設用地手續的訴求。

4.1.3效果分析

以1倍的留用地指標換2倍的留用地面積，按基準容積率2.5計算，可獲得5倍于留用地指標的計算容積率面積。可以理解為，相對于扣減的留用地指標，收到了相當于容積率5.0的效果，間接地提高地塊開發強度。其優點在于，可充分利用村現有的留用地指標，盤活存量建設用地;如地塊內現狀建筑布局規整、質量尚可的話，有助于歷史違法建設完善后續手續。

4.2案例二：復合抵扣留用地指標

4.2.1案例說明

鴉崗大道項目征地返還鴉崗村留用地指標2.14公頃，該村留用地擬選址于鴉崗大道南側、鴉崗路北側地段，現狀為工廠房及辦公樓，地塊總用地面積8424平方米，凈用地面積7190平方米（見圖2），通過復合抵扣留用地指標的方式，容積率提高至4.0。具體如下：

復合抵扣留用地指標=7190*（4.0-2.5）*80%/2.5=3451（平方米）

該地塊共抵扣留用地指標8424+3451=11875平方米。當容積率2.5，計算容積率建筑面積17975平方米，需抵扣指標8424平方米;當容積率4.0，計算容積率建筑面積28760平方米，需抵扣指標11875平方米。故利用該項優惠政策，地塊建設量提高了10785平方米，可顯著提升留用地利用效率。截止目前，白云區僅有1例，即鐘落潭鎮大綱嶺村利用復合抵扣留用地指標的方式辦理了留用地的選址意見書。

4.2.2適用條件

一是村域內用地緊張，符合“兩規”、可供選址的土地有限;二是村有歷史留用地指標未兌現;三是村有利用復合抵扣留用地指標的訴求;四是涉及的專項規劃對建筑的體量、密度、高度的控制不影響地塊開發強度的提高;五是如遇選址地塊面積較小或形狀不規整的情形，應結合《廣州市城鄉規劃技術規定》要求預先編制地塊建筑強排方案，確保控規給出的規劃指標合理可行。

4.2.3效果分析

根據《意見》，實物留地面積包含道路、綠化等公共配套設施用地面積，公共配套設施用地的比例不超過20%，超出部分可與留用地一并實施，但不計入留用地指標的抵扣面積。換言之，以選址地塊的總用地面積抵扣留用地指標，總用地面積不超過凈用地面積的1.25倍。下面通過假設的A、B、C三種選址情形，以對比分析法說明本案例的實施效果。

A情形：選址地塊總用地面積12500平方米，其中，代征公共配套設施用地面積2500平方米（上限），凈用地面積10000平方米。當基準容積率2.5時，計算容積率建筑面積25000平方米，扣減留用地指標12500平方米。當容積率提高至4.0時，復合抵扣的留用地指標=10000*（4.0-2.5）*80%/2.5=4800（平方米），計算容積率建筑面積40000平方米，扣減留用地指標12500+4800=17300（平方米）。

B情形：為獲得與A情形相同的建設量，計算容積率建筑面積40000平方米，按基準容積率2.5，選址地塊凈用地面積16000平方米，扣減留用地指標20000平方米。

C情形：為兌現與A情形相同的留用地指標17300平方米，選址地塊凈用地面積13840平方米，按基準容積率2.5，計算容積率容建筑面積34600平方米。

通過以上對比分析（見表1）發現，（1）A情形與B情形相比，為獲得同樣多的建設量，A情形使用復合抵扣留用地指標，可節省留用地指標2700平方米的留用地指標。（2）A情形與C情形相比，兌現同樣多的留用地指標17300平方米，A情形使用復合抵扣留用地指標，可額外獲得5300平方米的建設量。綜上，使用復合抵扣留用地指標的本質是“以量換地”，用盡可能少的留用地指標換盡可能多的建設量，有效地提高了地塊開發強度、土地利用效率，真正實現節約集約用地，有利于村集體經濟的可持續發展。

結語：

村留用地政策關系到農村集體經濟長遠發展，是推進我國城鎮化進程的重要保障，是實現城鄉統籌協調發展的重要途徑。目前，以實物留地的方式兌現留用地，被村社普遍認可而成為首選，留用地兌現方式單一，土地需求量大。實物留地，需要符合城鄉規劃、土地利用總體規劃的建設用地，城市化程度高的地區土地資源有限，客觀上影響留用地的兌現率。建議政府出臺更加完善的征地政策，鼓勵多種方式兌現留用地，一定程度地緩解土地需求尤其是新增建設用地需求的壓力。希望政府相關部門給予鎮村產業規劃、產業引入等方面的指引，在產業發展導向、招商引資、開發模式及后期經營等方面為村提供有益的參考，以推動村集體經濟持續、健康發展。

參考文獻：

[1]鄧毛穎、張迪瀚、劉志剛、韓偉、何愛、姚華松.大城市外圍地區留用地開發模式探析——以廣州市增城區為例[J].華南理工大學學報（社會科學版），2015，（1）：94-100.

[2]謝滌湘、牛通、范建紅.新型城鎮化背景下留用地制度的創新——以典型地區留用地政策為例[J].城市問題，2017，（9）：19-25.

作者簡介：

劉峻（1968-），女，籍貫廣東省揭陽市，工學學士，工程碩士，大學畢業后從事建筑設計工作11年，2001年起從事城鄉規劃管理工作。