生態型電子政務建設的管理機制探究

劉暢 袁飈 官淑琪

摘要：相對于傳統的分布模式電子政務，生態型電子政務具有共享、協同、動態、追求整體效益等特性，其建設工作對系統性和整體性提出了更高的要求。設定合理的管理機制是生態型電子政務建設工作的關鍵環節。本文通過蘇州工業園區信息化建設實踐，建立了電子政務系統建設理論與實踐的對應關系，即體制與機制的設計是系統在組織和管理維度上的映射;從電子政務在整個信息化工作中的定位入手，運用系統工程方法論深入分析信息化本質，描述其生態環境和組織的構成，并從組織角色的角度提出電子政務建設工作管理機制建立的必要性及屬性。

Abstract： Compared with the traditional decentralized mode of e-government， ecological e-government has the properties of sharing， collaboration， dynamics and the pursuit of overall benefits. Its construction work has higher requests for the systematization and integrity， so that a rational design of the management mechanism is the key. Based on the empirical researches of the informatization construction in Suzhou Industrial Park， we established the correspondence between the theory and practice of e-government system construction， that is， the design of system and mechanism is the mapping of system in the dimensions of organization and management. Starting from conceptualizing E-government in the informatization framework， we used system engineering methodology to analyze the nature of informatization， described its ecological environment and organizational composition， and proposed the necessity and attributes of establishing an e-government construction management mechanism from the perspective of organizational role.

關鍵詞：生態型電子政務;系統性;機制體制;組織管理制度

Key words： ecological e-government;systematization;mechanism and system;organization and management system

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）21-0183-03

0? 引言

①建設中的困境。

經過二十多年的發展歷程，我國的電子政務建設，尤其是基礎設施方面取得了巨大成就。然而重建設輕應用的問題仍廣泛存在。政府在信息化方面投入力度之大，令所有相關單位和部門承受著同等巨大的壓力。盡管知名供應商云集，但結果往往不盡人意。輕者，資金撥付到位卻目標模糊、無從下手;重者，造而不用，資源嚴重浪費;甚者，信息化投入嚴重失衡，引起法律糾紛。筆者以為，建設難以達到要求的問題實質上是對建設工作缺乏系統工程意識的問題：將政府信息化同本體業務割裂開來，僅從技術上尋求解決方案，期冀通過購買成熟產品或照搬現成成果來達到目標，而并未將信息化和業務緊密結合為一個整體，將建設工作當作一個系統工程來對待。

從理論上看，電子政務實質屬于信息系統范疇[1]，其組織、管理、技術三維度缺一不可，且不允許存在明顯的短板。王延章教授在2006年的專訪中表示，電子政務要用一種系統化、全局化的系統科學思想來指導，并明確指出組織管理的必要性和重要性[2]。然而在現實工作中，組織和管理往往只反映在“強調重要性”與“敦促監督”方面，而并無實質性參與。如何在建設工作中找到電子政務在組織和管理維度上的映射，成為建設工作能否達到預期效果的關鍵。

②從理論到實踐。

相關文獻表明，電子政務的生態學觀點于本世紀初被提出，它具有共享、開放、動態、資源整合等特征，并且生態模型不僅僅是戰略而且是一種創新的管理理念[3]。而隨后10年間，盡管電子政務建設一直在進行，但真正能結合信息生態理論進行實證性研究，并指導電子政務開展實踐建設的研究相對較少[4]。文獻[5-7]均揭示了電子政務建設產生的主要問題并歸納了根本原因。其中，文獻[5]指出需要設計一個資源共享、政府各部門達到協同工作、以整體效益為目標的整體體系架構[5]。文獻[6]指出系統性是電子政務實踐過程中蘊涵的信息生態核心特性[6]。文獻[7]介紹了從生態系統建設角度出發的“政企空間”建設實踐，描述了“政企空間”生態系統涉及的角色，并指出整個空間生命周期需要多方共同參與，在不同層面上共同建設，共建共享[7]。各項研究表明，電子政務的建設需要以系統工程為指導思想來進行。

③基于實踐的分析。

“十三五”時期是政務系統整合共享發展最快的時期，尤其是自《“十三五”國家信息化規劃》、《政務信息系統整合共享實施方案》等相繼發布以來，電子政務生態模式的實現有了理論和實踐依據，被賦予了時代內涵。作為生態型電子政務建設的先行陣列，蘇州工業園區（后稱“園區”）從其解決方案—— “政企空間”的提出至今，已歷經近十年。鑒于近十年的實踐歷程，本文回顧了電子政務在大環境中的定位，重新對信息化本質進行思考和描述;通過對組織環境與角色的梳理，及蘇州工業園區信息化工作組織管理制度的設計，完善和落實了建設工作系統性這一指導思想。

1? 對信息化和信息化工作的理解

“信息化”近年來成了一個熱門詞，特別是“信息化”作為“四化”之一，在黨的十九大報告里明確被提出，更加催生了信息化工作的熱度。那么究竟什么是信息化？

自上世紀末電子數字計算機及數字通訊技術飛速發展以來，電子信息技術大規模地改變了原有的信息處理與通訊方法，過程中也形成了一些方法論體系，以至于現在很多人會把信息化與計算機與通信技術緊密聯結起來，把信息化狹義理解為電子信息及通信技術的使用及發展，這是有失偏頗的。從某個角度來看，“信息化”這個詞表達的既是一個狀態，也是一個過程，既表達了應用現代信息技術對個人及組織的生產能力和協同效率的一個當前狀態度量，也表達了信息技術的使用及完善對個人及組織能力效率提升的過程度量。

既然是狀態或過程就不是目的，現實中信息技術只是一種工具和方法，其根本目的還是通過信息技術的廣泛使用，有效提升個人、組織及社會的能力和效率，促進人類的進步和社會的發展。因此，信息化工作就是通過現代信息技術的廣泛使用，把個人從復雜重復繁重的一般性勞動解放出來，同時促進個人、組織和社會的協同工作效率，有效促進個人、組織與社會的共同發展。

從總體上說，信息化工作是一項非常復雜而廣泛的系統工程，現代信息技術只是其中的有效工具支撐，更重要的工作是如何在現有信息技術工具的支撐下改進和提升工作方式與協作效率，從而達到個人與組織的全面提升。因此信息化工作具有全面性、復雜性、長期性、漸進性等特性，需要有效組織、高效協同、長期推進、迭代進化。

2? 信息化建設工作的類型

從政府的視角來說，信息化工作范圍比較寬泛，從其工作內容來說主要分為三種類別兩種類型，第一類是信息化的行業管理，比如網信辦系統的互聯網內容安全和管理、工信部的通管局等;第二類是產業發展和社會及企業信息化能力推進，比如工信部的兩化融合，發改委和科技部的相關產業推進計劃等;第三類是政府及公共服務類組織的自身信息化應用建設及推進，比如國辦的“互聯網+政務服務”、國辦和發改委的政務信息系統共享整合推進等。以上三個類別的信息化工作中，第一、二類別是屬于政府業務范疇的工作，特點是對外管理和推進，自己并不直接進行工程建設和使用，第三類別則主要是政府及相關公共服務部門的內部信息化應用的實際建設、使用和維護支撐，一般我們將其定義為廣義的電子政務（以下簡稱“電子政務”）工作，如圖1所示。

對于上述政府業務范疇的信息化工作，一般體制機制上還是與原有的對上條線部門對應，這樣無論從硬對應還是軟聯結上效率都比較高;而對于電子政務類型的信息化工作，由于我們國家政府的縱橫制分責管理體制，在本級政府塊面內需要形成符合地域特點的有效體制機制才能真正做好這項工作。以下主要對電子政務范疇的體制機制問題進行分析。

3? 生態型電子政務建設工作體制與機制設計

3.1 信息化工作的體制與機制問題

信息化工作作為一項全面而復雜的系統工程，必須按照系統工程的方法和規律來進行。園區信息化工作經過了20多年的發展，取得了很多不錯的成績，也有很多彎路和教訓，在新的形勢下如何優化信息化工作體制與機制，是保障信息化工作能夠取得更好成績的必要性條件。

體制與機制實際上是個泛化性問題，一般規律上講，體制是剛性的，主要是指組織、編制、權責和其他工作所需資源的配置;機制是柔性的，主要是指計劃、決策、實施、評價的規范標準、工作流程、權責邊界及協作方法等一系列的軟性規程和方法，兩者必須有效配合、互補長短，才能形成真正的有效運行機制。

前文敘述過信息化工作是一項非常復雜而廣泛的系統工程，具有全面性、復雜性、長期性、漸進性，需要有效組織、高效協同、長期推進、迭代進化。電子政務工作也不例外，從參與對象角度，實際上涵蓋了所有政府單位及相關公共服務組織。從目前電子政務應用情況看，原有的以單位為邊界的封閉性系統已經不適應業務發展需求，將來的電子政務應用必須向有效共享、高效協作、開放柔性、安全可控、智能友好等方向發展，因此建立合理的電子政務工作體制機制，有效推進工作也是目前亟需解決的問題。

3.2 體制機制設計

一切體制機制的設計，都是圍繞著組織目標和高效實現組織的業務目標來進行的。因此在體制層面，電子政務工作一般包含四方面的參與角色，一是決策者，負責目標、規劃、計劃、實施和考評等重大問題的決策;二是電子政務推進管理者，負責目標、規劃、計劃、實施及相關工作規范及考評標準的建議、制定、協調、督導和考評;三是業務應用者，負責符合自身業務目標的計劃制定、任務目標及具體任務牽頭實施;四是技術管理及服務支撐者，負責符合信息技術方向的技術框架規范及技術實施標準制定和執行，配合業務應用單位具體承擔工程技術實施管理和服務支撐工作。

四個角色是相輔相成，共生協作的關系，角色的邊界并不明顯，比如決策者角色不僅僅指高層領導，各參與主體都有在其權責范疇的工作決策權，而且所有合理的決策都是不同角色相互協調共識后的結果。在實際工作過程中，不同角色通過基于業務的目標導向和環境、技術等因素構成發展循環，形成電子政務發展生態體系。

從目前國內電子政務具體的體制設計上，對應到以上四種角色，決策者一般是以信息化或電子政務領導小組的形式，負責重大問題的決策和協調;電子政務推進管理者和技術管理及服務支撐者是電子政務工作的常態化工作單位，一般設立大數據管理局及事業型的信息中心來承擔相關工作，前者是從工作推進管理角度，后者是從技術管理保障角度進行的全體系支撐，這兩個角色作為全局性日常工作單位應該在體制上有很高的工作耦合度，根據各自工作職能制定、細化并完善出相關的全局性整體工作機制，保證整體電子政務工作的推進有力，執行順暢;業務應用者泛指各類型的業務應用單位，業務覆蓋面區分既可以是全局性也可以是局部的;在體制設計上，需要明確其具體工作執行的主體責任;從具體的業務發展視角上來看，其既是目標的確定者，也是實際的執行者。

工作機制建立的目的一定是解決操作性的問題，既是給全局也是給自身定規矩、立方法，一定要做到有計劃、可實施、可量化、可考評，工作流程中權責無死角，工作過程可追溯可管理，工作機制設計如圖2所示。

從推進和管理的機制建立上，需建立常態化的規劃、計劃及考評機制，建立并完善各業務應用的信息化成熟度評價標準，從業務耦合度、協作效率、共享貢獻、使用便宜、公眾服務、智能程度、使用體驗、資金績效等多角度建立客觀評價指標，通過不同層次和不同單位考評分析，反饋計劃修訂和工作推進，形成良性發展循環。推進和管理機制運行的好壞，會反向影響決策機制的效率。因此做好推進和管理工作，上層決策協調工作才能得到充分的保障。

從技術管理保障的機制建立上，要建立符合自身特點的基礎設施、技術架構及技術標準規范化體系，建立高效可控的工程實施和服務支撐管理規范體系，有效支撐合理可控的應用發展保障。從目前國內外的情況來看，對比已經非常成熟的規劃建設領域的規范和標準化體系，信息化領域的技術標準規范還不構成熟，且技術發展速度快，標準難固化，因此建立以云化服務為代表的基礎設施及技術標準，并由技術部門統一扎口基礎設施及工程技術實施管理和服務保障，是現實必然的選擇。

對具體的業務建設及應用部門，要解決好業務目標和信息化能力之間的關系問題，從本質上說，業務目標是根本，信息化能力是工具手段，要處理好這里面的關系，必須在業務和技術手段兩個方面找到最佳結合點，這里需要業務部門和技術支撐部門建立良好的協作關系，提倡建立跨部門學習型組織，鼓勵信息化應用嘗試，采用精益管理方法，不斷提高業務部門的信息化應用能力，形成整體良性進化。

以蘇州工業園區為例，信息化組織管理制度的建立（擬）采取以下推進措施：

①具體到園區，對原信息化領導小組增掛電子政務（政務大數據）領導小組牌子，決策體系總體保持延續;

②拆分兩種類型的信息化工作職責，管理及產業發展類的由相關對口局（辦）負責，電子政務推進管理設專門處室，在主管局（辦）層級應設置專職副職分管;

③明確園區大數據管理中心的技術管理保障等職能，明確其與電子政務推進管理處室的職責邊界，并歸屬于主管局（辦）領導;

④由主管局（辦）統籌制定并逐步完善全區電子政務工作機制;

⑤鑒于電子政務工作的全局性特點，主管局（辦）設在具有綜合協調能力的單位，統籌協調各類具體事務，并負責對上下各層級及條線直管單位聯絡協作。

4? 結語

本文對信息化工作的理解，對建設環境和參與角色的分析，以及以政企空間建設為例提出的組織管理制度框架設計，都具普適性。同時，本文提出的管理體制機制建設思路對地方生態型電子政務的建設規劃具有參考價值;從科學性、可操作性及風險防范的角度，為推進建設信息共享、整合系統資源的綜合電子政務體系提供借鑒作用。

參考文獻：

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