在國土空間規劃編制和實施中加強耕地保護

白世強

實行最嚴格的耕地保護制度是我國的基本國策，在建立國土空間規劃體系、推進“多規合一”過程中，必須將耕地保護作為底線約束，層層嚴格落實到位。文章分析了現行土地管理制度在加強耕地保護方面的主要做法、成效和存在的問題，提出了在國土空間規劃編制實施中加強耕地保護的對策措施，守住耕地保護紅線，從而將“飯碗牢牢端在自己手里”。

土地管理制度在耕地保護方面取得的成效

耕地保護總體有力有效。《土地管理法》建立了以保護耕地為核心的土地管理制度，將耕地保護作為土地利用總體規劃編制的基本原則，堅持耕地“占一補一、占優補優”，總體實現了耕地占補平衡，有效保護了耕地資源，將飯碗牢牢端在自己手里。依據土地利用總體規劃，將耕地保護目標任務層層分解落實到地塊和坐標，通過規劃數據庫層層備案管理，實現以圖管地、圖數一致;將土地利用年度計劃指標特別是建設占用農用地、耕地指標逐級分解下達，嚴格控制建設占用耕地的規模;通過土地整治復墾項目實施，補充了大量耕地，總體上實現了耕地保護數量不減少、質量不降低。

耕地質量建設取得較大成效。近年來，自然資源、農業農村、水利等部門圍繞改善耕作條件、提高糧食產能，組織實施了農用地整理、耕地提質改造、自然災害損毀土地復墾、石漠化土地綜合治理等大量土地整治項目，積極推進高標準農田建設。截至2019年年底，全國累計建設高標準農田約6.4億畝，顯著提升了耕地質量，為糧食產量連年豐產豐收提供了重要保證。

保護耕地的制度和機制逐步完善。省、市、縣各級政府耕地保護責任目標考核制度不斷完善。2017年，黨中央、國務院印發了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出要嚴格控制建設占用耕地，改進占補平衡管理，推進耕地質量提升。2019年，國家修訂了《土地管理法》，將基本農田升格為永久基本農田。自然資源督察制度及執法方式更加完善，各地依托衛星遙感技術、地理信息系統建立了“天上看、網上管、地上查”的土地資源立體監管網絡，顯著增強了執法能力和耕地保護力度。

當前耕地保護工作存在的不足

耕地保護“重數量輕質量”問題不同程度存在。我國城鎮多數分布于地勢平坦、區位條件好、灌溉便利的區域，城鎮建設不可避免占用周邊的優質耕地。隨著多年來的墾殖，宜耕后備土地資源已開發殆盡。為實現耕地占補平衡，補充耕地只能是“上山下灘”，耕地占補平衡做到了數量上的平衡，但部分是占優補劣，質量有所下降。

部分補充耕地項目實施對生態造成不良影響。多數土地開發項目區選在“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）

上，或荒草地、沼澤地、鹽堿地等未利用地占比大的區域。將這些自然生態功能強的未利用地開墾為耕地，降低了這些土地的生態屬性和生態系統服務價值。新開墾的耕地大多位于人煙稀少的山區，耕種距離遠，灌溉條件不良，如果沒有相應的人力進行深耕細作，不僅糧食產量極低，而且還會面臨撂荒的危險。一些地方通過殘次林整治砍伐樹木補充耕地，減少了林地面積，對生態保護產生了不良影響。

耕地保護的激勵性政策措施不足。與其他行業相比，農業種植效益低下，農用地特別是作為耕地利用的經濟效益低。農業大縣往往也是財政窮縣，經濟社會發展滯后，城鄉居民收入偏低。各項耕地保護舉措中，法律法規、行政管理措施多，經濟和市場手段運用少，對違法占用耕地或破壞耕地的懲罰性措施多，對保護耕地成效好的地方和農民激勵性辦法少，財政轉移支付和耕地保護補償有限，難以調動基層保護耕地的積極性。

在國土空間規劃編制和實施中加強耕地保護的建議

確定并傳導落實耕地保護目標。以國土三調成果為基礎，結合“雙評價”（資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價）成果，在國家層面把耕地保有量和永久基本農田面積作為國土空間規劃的約束性指標下達到各省級行政區。由各省根據市縣的土地利用現狀、主體功能定位、重大基礎設施建設等情況，層層分解下達，在鄉鎮層面落實到地塊和坐標，作為國土空間開發利用不容突破的底線。

統籌優化耕地和永久基本農田布局。落實中央《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》要求，在保持耕地數量總體穩定的前提下，結合國土三調和“雙評價”成果，在國土空間規劃中微調優化耕地和永久基本農田的空間布局。將城鄉建設用地增減掛鉤、高標準農田建設、全域國土綜合整治增加的耕地納入保護范圍，將城鄉建設、重大基礎設施占用的耕地，污染的耕地，以及需要退耕還林還草還濕的耕地逐步調出。全面梳理已劃定永久基本農田中存在的劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題，進行整改補劃，確保數量不減少、質量不降低。

嚴格控制新增建設用地規模和占用耕地規模。落實上位規劃下達的建設用地規模指標，充分考慮市縣主體功能定位、水資源供需、國土開發強度、城鎮化發展、人均建設用地標準、批而未供和閑置城鎮建設用地等因素，框定總量、限定容量，從嚴從緊安排新增建設用地規模，特別是新增建設占用耕地規模。對于用地供需矛盾特別突出地區，要嚴格設定城鄉建設用地總量控制目標。按照避讓優質耕地和生態保護紅線的原則，合理確定城鎮發展的布局形態，劃定城鎮開發邊界，對于預留一定比例留白區涉及的耕地按現狀保護，嚴控轉變用途。以城鎮開發邊界、耕地和永久基本農田、生態綠地阻隔建設開發無序蔓延，促進城鎮集約適度、綠色發展。

加強耕地保護信息化管理。依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，將耕地保護的目標、指標、空間布局落實到

“一張圖”上，實現智慧耕地平臺與規劃信息系統兼容連通。將耕地轉用審批、占補平衡管理等納入自然資源調查、國土空間規劃、建設用地審批和供應、執法監管全鏈條，實現全流程信息化管理。

探索生態友好型國土綜合整治模式。針對補充耕地項目實施引發的不良生態影響，探索以全域全要素的國土綜合整治作為補充耕地的重要途徑，促進補充耕地與生態保護修復統籌融合。落實山水林田湖草系統修復治理的理念，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜草則草”的原則，合理確定整治土地的用途，實行生態護岸、生態溝渠、透水道路、農田“生態島”（即草地或林地）等生態化整治措施，探索生態友好型國土綜合整治新模式，把增加耕地面積、推進造林綠化與改善人居環境結合起來，實現經濟效益、社會效益與生態效益共贏，人與自然和諧共生。

創新國土空間規劃實施管理政策。按照公平保障和有償置換發展權的基本思路，妥善處理不同主體功能定位市縣之間耕地保護目標指標問題。城市化地區耕地保護目標任務不減，但可以通過有償調劑、“占補平衡”指標交易等方式，逐步減少實際耕地面積，由農產品主產區增加相應耕地保護面積，實現耕地數量不減。根據農產品主產區和生態功能區輸出到城市化地區人口所需的建設用地數量，整治復墾相應的建設用地規模，實現“地隨人走”。在耕地保護管理工作中，實行全國或省域耕地占用和補充平行管理、“收支兩條線”，在嚴把補充耕地數量、質量關口的同時，將補充耕地移出用地審批的要件，盡可能降低制度性成本，優化營商環境。（作者單位：河南省自然資源廳）