中國農村金融改革的歷史方位與現實選擇

摘要：作為農村經濟改革的重要組成部分，中國農村金融改革伴隨著新中國的成立一直在不斷向前推進，表現出與宏觀經濟政策變遷相同的歷史方位和發展脈絡，為“三農”發展和經濟社會轉型提供了有力支撐。然而，對標全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務和適應國內外復雜形勢變化對農業農村改革發展提出的新要求，農村金融在頂層設計、調控對象把握、可持續發展能力、市場結構、競爭機制和創新機制等方面依然存在尚未解決的癥結，全面推進鄉村振興戰略這一系統性工程的金融需求與現行的農村金融供給并未得到有效契合，“三農”發展依然受到明顯的金融約束。因此，為強化鄉村振興戰略的資金保障，必須堅持以農村金融市場論和局部知識論作為理論指導，堅持市場化改革導向與政府有效作為相結合，深化農村金融改革創新，加強頂層設計與配套制度的有效供給，加快鄉村金融基礎設施建設，厘清各類金融機構的功能和業務范圍，營造良好的金融市場環境，提供適應鄉土社會的現代金融服務。

關鍵詞：農村金融;鄉村振興;歷史方位;現實選擇

中圖分類號：F8306文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2020）05000310

一、問題的提出

中華人民共和國成立以來，農村金融改革與創新始終堅持以人民為中心，服務農村經濟建設和農業發展大局。尤其是改革開放以來，隨著農村金融改革與創新的不斷深入，農村金融的活力和潛力得到進一步釋放，農村金融和農村經濟發展取得了長足進步，農村金融服務體系建設取得突破性進展，涉農信貸投入和農戶融資覆蓋面穩步提升，適宜農村經濟和農業生產需求的金融組織創新不斷涌現，農村金融的產品開發和服務創新成效顯著，為“三農”發展提供了強有力的支持。特別是黨的十八大以來，農村金融服務體系積極適應中國經濟高質量發展的內在要求，農村金融供給側結構性改革進一步深化，農村金融業的綜合實力不斷提高的同時與農村經濟發展的協調性進一步增強[1]。而且，回顧過去的七十多年，大致可以將我國農村金融改革分為初建與發展、探索、重新確立、改革轉型、現代制度構建和改革創新深化以助力脫貧攻堅6個階段。在農村金融體系初建與發展階段（1949—1955年），農村金融改革的任務主要是扶助落后的農業生產發展和促進分散、落后的小農經濟進行社會主義改造。進入農村金融改革的探索階段（1956—1977年）后，則主要以農業資金全力支持國家工業化，成為吸收農村社會閑散資金和分配農村財政支援的部門。在1978—1992年農村金融制度重新確立階段，中央決定恢復建立中國農業銀行負責管理和經營農業資金，不但農村信用合作社走上了“官辦”道路，而且農村合作基金會也據此得以迅速發展，這為該階段的農業和農村發展給予了極大的金融支持。在1993—2003年的農村金融改革轉型階段，我國力圖構建政策性、商業性和合作性金融“三足鼎立”的農村金融體系，以進一步解決農村金融面臨的突出問題。在2004—2012年的現代農村金融制度構建階段，對農村信用合作社進行商業化改造，新型農村金融機構開始建立和發展，各種金融機構同時并存的新格局逐步形成[1]。在2013年至今的農村金融緊緊圍繞“精準扶貧、精準脫貧”的國家戰略，全面落實金融扶貧的可行性，用一個又一個的中國方案和中國經驗為全球減貧提供了有益借鑒。

中國特色社會主義進入新時代，當前的城鄉發展不平衡是社會中最大的發展不平衡，農村發展不充分是最大的發展不充分[2-3]。從金融角度看，主要表現為城鄉間金融發展的不平衡、“三農”獲得的金融服務不充分[3]。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，標志著中國開始重建鄉村發展和繁榮的支撐力量、重構鄉村發展方式。為此，推進鄉村振興戰略的同時確保如期全面打贏脫貧攻堅戰，無疑將帶來巨大的投資需求，很明顯，金融已經成為這其中最重要、最關鍵的渠道，也只有金融才能撬動巨大的資金投入。據何廣文和劉甜[4]測算，要達到鄉村振興目標，考慮到通貨膨脹因素，如果以2016年底鄉村常住人口589億計算，全國的總體投入將超過2000萬億元之巨，資金缺口將長期存在。不難發現，全面推進鄉村振興戰略這一系統性工程的金融需求與現行的農村金融供給并未得到有效契合，“三農”發展依然受到明顯的金融約束。與此同時，推進鄉村振興戰略的金融需求還呈現出一系列顯著特征：鄉村振興的金融需求來源變遷、規模拓展;農村金融需求主體主要是農村新型經營主體，但這些新農人的“融資難、融資貴”問題尤為突出;農業信貸資金需求額度不斷提高，過去單一的農村金融服務需求逐漸向綜合化、集團化轉變;田園綜合體建設過程中的信貸需求將更加突出等。這說明雖然鄉村振興的主體仍然是農民，但迫切需要從政府層面做好頂層設計，全方位推動和引導資金投入，調動農民積極性。

因此，堅決打贏脫貧攻堅戰，全面落實鄉村振興戰略，這其中農村金融是農村經濟發展和社會轉型的關鍵領域，必然需要進一步推進和深化農村金融改革，更需要進一步深化農村金融的制度創新和轉型發展，并不斷完善金融服務鄉村振興的輔助機制和配套措施[5]。所以，梳理中華人民共和國成立七十多年來農村金融改革的歷史方位和制度邏輯、總結農村金融改革的現實格局和發展成效、了解農村金融改革面臨的現實障礙、明確并深化農村金融改革創新的路徑選擇具有至關重要的現實意義和研究價值。

二、農村金融改革的歷史方位與制度邏輯

中國農村金融的改革與發展，可以說在任何歷史時期都未脫離當時的制度印記，明顯依賴于歷史路徑，中華人民共和國成立以來的農村金融改革目標和戰略定位明顯帶著漸進式特征。鑒于此，本文將中華人民共和國成立以來的農村金融改革與發展具體劃分為以下六個時期。

（一）農村金融服從國民經濟恢復階段（1949—1955年）

中華人民共和國成立初期，經濟凋零、財力短缺、物價飛漲、失業嚴重、百業頹廢、物質奇缺[6]，面對百廢待興的局面，新中國金融業籌集全社會的資金全力支持國民經濟恢復重建[7]，這一時期，擺在首位的任務便是提高糧食供給以解決人口大國的吃飯問題。因此，該階段農村經濟制度安排的主要目的是促進農業生產的復蘇，保障全國上下農產品供給，最終為整個國民經濟的恢復和重工業傾斜發展戰略的實施開辟道路。農村金融的歷史定位自然是確保農村擴大再生產的資金需求，快速適應和促進國民經濟重建。

1950年3月和12月，中國人民銀行分別召開第一屆和第二屆全國金融工作會議，著手重建中國金融組織體系， 第一屆確立了“集中統一、城鄉兼顧、減少層次、提高效率、力求精簡”的基本方針。并根據土地改革后農村經濟的中心任務是幫助農民和手工業者組織起來發展生產的要求，討論通過了《籌設農業合作銀行的提案》，明確提出農村信用社是組織農民自助的基層信用組織。1951年5月，中國人民銀行召開第一屆農村金融工作會議，提出要建立農村金融體系，決定大力發展農村信用社，同年也成立了農業合作銀行（即中國農業銀行的前身）。自此，農村信用社經歷了1951—1953年的重點試辦、1954—1955年的大發展，基本成為基層社隊的金融工具，到1955年底，全國農村信用社發展到15萬個，有8800%的鄉建立了信用社[8]。然而，此階段的農村金融對農業生產的支持效果并不顯著，主要是為整個國民經濟的恢復和重工業傾斜發展戰略的實施開辟道路。在這種經濟發展戰略下，“三農”問題的解決自然不可能成為中國經濟發展的主要標志和金融發展的主要目標，導致農村金融的業務發展最多只可能局限在為農戶生活短缺等實際問題服務。從這一意義上講，金融是服從于國家經濟發展戰略的。為了在短期內更為有效地動員“三農”的經濟資源和經濟剩余，這種服從于經濟發展戰略的國家金融必然延伸到農村[9]，強制性地使農村金融服從于經濟發展戰略，成為國家強制向工業和城市輸送農村經濟資源的管道[10]，導致金融資本內生性和競爭性不足，金融抑制現象長期、普遍存在[11]。

（二）農村金融服務城市和偏向工業發展階段（1956—1977年）

社會主義制度建立以來，中國社會生產力發展仍然相對滯后。于是，為了更快更好地緩解階段性矛盾，開啟了以實現工業化為核心的現代化進程，并選擇了重工業優先發展戰略[12]，由于重工業的資本密集型特征，國家不得不人為壓低重工業發展的各項成本，降低重工業資本形成的門檻[13]。國家工業化時期的農業發展主要依靠不斷提高集體土地上農民勞動的“過密化”投入，以及20世紀60年代以后農業技術進步和現代要素的投入，以維持農業為國民消費和國家工業化提供剩余的能力[12]。毫無疑問，該時期的農村金融體系和制度安排也具有很強的計劃經濟烙印，農村金融發展處于以農業和農村剩余資金全力支持國家工業化發展的歷史階段，成為吸收農村社會閑散資金和分配農村財政的部門。據統計，1952—1977年，中國的GDP增長了兩倍，工業總產值年均增長1150%，工業總產值占國內生產總值的比重由1800%提高到4400%[14]。但是，資金的缺乏導致農業部門的表現大相徑庭。從1952年到1977年年底，農業勞動力占總勞動力的比重僅下降了1000%左右，到1977年年底，這一比例仍在7000%以上。從1957年到1977年年底，農業勞動生產率以每年020%的負增長率增長，全要素生產率（TFP）也呈現下降趨勢[15]。

（三）農村金融服務農村經濟改革階段（1978—1992年）

改革開放初期，農業生產逐漸恢復，農業要素投入不足是該時期農業和農村領域最為核心的矛盾，特別是短期資金的匱乏。隨著家庭聯產承包責任制的推行和農村商品經濟的恢復性發展，農村金融逐步向適應農村領域改革需要轉變，為農業生產、農村經濟和農民增收提供實際支持。由于農民收入水平在改革開放前基本維持不變，農民基本沒有經濟剩余的積累，導致農村自身資本積累嚴重不足，又難以吸引城市資本進入，不能支撐農業生產和滿足農民生活水平提高的需要。同時，由于農業生產的特殊性、季節性等因素，在風險不可控和缺乏外力主導的情況下，市場化的商業金融機構完全沒有十足的動力向農村注入資金，導致農村資金短缺進一步加劇。因此，通過建立非營利性的農村金融機構向農村注入政策性資金，進一步增加農村的資金供給，是該階段改革的首要任務。這一階段的具體改革思路是以農業信貸補貼論為理論指導，以頂層設計為主，依靠政府行政力量來推動，主要集中于設立新的農村金融機構和調整原有金融機構的職能范圍等方面。十一屆三中全會之后，農村信用合作社走上了官辦道路，自此農村地區形成以中國農業銀行和農村信用合作社共存的局面。該時期以貧困階層為目標的專項貸款興盛一時，農戶、農村企業、農村開發性項目貸款利率一般要比普通工商業貸款利率低050—200個百分點，且農業貸款利率的上調一般要滯后于工商業貸款利率半年至一年時間[16]。值得肯定的是，這一典型的農業信貸補貼范式具有明顯的時代背景和特殊含義，其改革思路在中國改革開放初期推動“三農”發展發揮了積極作用，明確了農村金融的實施主體和主要任務，對農村金融體系的初步建立有一定貢獻。但是，補貼論的思維方式更像是計劃經濟體系的一種延續，對市場化的認識不足，政府主導往往導致事與愿違的結果[17]，造成信貸補貼政策代價高昂但收益甚微，同時也影響農村金融市場可持續發展能力，導致信貸機構活力不足、資源配置失衡，加重農民對政府的依賴，形成歷史遺留問題。

（四）農村金融順應市場經濟改革轉型階段（1993—2003年）

1992年鄧小平南方談話和黨的十四大召開，明確提出了建設社會主義市場經濟體制的目標，經濟開始進入計劃向市場轉型的混合經濟體制時期，農業和農村沿市場經濟方向深化的速度加快，農村金融也順勢加快了市場經濟改革的步伐。這一時期農村金融改革的基本思路由農村金融市場論取代了農業信貸補貼論，市場論極力反對政策性金融這只“看得見的手”對市場形成的扭曲，堅信只有利率的自由化才能實現資金的優化配置。同時，非正規金融機構是市場演化的必然結果，具有存在的合理性。在該時期，農村政策性、商業性和合作性金融“三足鼎立”，并在實踐過程中提供指導。值得肯定的是，“三位一體”金融體系構建的初衷是積極的，但是市場論所倡導的利率自由化這一關鍵問題并沒有實現，因而與經濟轉型時期的體制政策環境差距較大，導致農村金融改革難以實施。如20世紀90年代中期以后，盡管逐漸取消了農村優惠利率貸款政策，但仍然要求商業銀行對貧困農戶和貧困地區的農村企業發放低息貸款，財政對商業銀行給予補貼。郭連強和祝國平[18]認為，即便利率在這一階段實現了自由化，農村資金價格的提升也會造成新的金融抑制，困擾農業信貸的成本、風險、收益等問題也仍然存在。更何況在工業化和城市化偏向發展戰略背景下，農村金融機構在承擔發展“三農”的重任時，實際上也承擔了部分財政職能，尤其是在1994年分稅制改革以后，政府干預農村金融信貸的動力更大。受到亞洲金融危機沖擊的影響，2001年中國加入世界貿易組織后，金融逐漸開放，金融機構受到的監管變得更加嚴厲，隨之而來的是商業性金融機構大批撤出農村市場，全國范圍內撤銷農村合作基金會。與此形成對比的是，農村信用合作社對農村金融市場的壟斷客觀上得到強化。顯然，這種干預或壓抑金融體系的措施并不能有效動員和分配儲蓄，最終會導致金融資源的使用效率低下[11-19]。在尚未真正具備市場化條件的情況下，這一時期的農村金融體系根本無法擺脫歷史改革路徑的包袱和制約，改革形勢自然更加復雜。

（五）現代農村金融制度構建階段（2004—2012年）

2004年以來，各地區對于農村金融改革實踐的重視程度不斷加大，改革總體上取得了顯著成效。但是，受世界貿易組織規則、農業市場化和國際化加劇的影響，農村金融在支持社會主義新農村建設目標的同時，要更多地采用綠箱政策，不完全競爭市場理論逐漸成為這一輪農村金融改革的主要理論依據。這一理論認為，由于農村金融市場的借貸雙方存在嚴重的信息不對稱，降低交易成本就有必要采用一些諸如政府適當介入金融市場以及提高借款人的組織化水平等非市場要素的方式[20-21]。因此，在市場發育完備之前暫緩利率市場化是必要的，只要不損害商業性金融機構可持續發展能力，外部資金和政策性金融的介入可以起到有效彌補市場失靈的作用。從制度變遷范式上看，這一輪改革實踐在不完全競爭市場論引導的基礎上，開始重視市場自發的內生制度與機制創新，輔之以誘致性制度變遷。農村利率市場化的超前實施、政策性金融的投入、鼓勵社會資本和外資支持“三農”、放寬農村金融機構準入門檻、設立新型農村金融機構、 2004年，中央一號文件規定：“鼓勵、支持社會資本和外資開辦直接為‘三農提供服務的金融機構”。2006年，中國銀行業監督管理委員會公布《關于調整農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》《村鎮銀行管理暫行規定》。農村貨幣的定向寬松、設立小額貸款公司試點并不斷擴大試點范圍、 2005年年底，在中國人民銀行等部門的支持下，由地方政府牽頭設立小額貸款公司;2008年，中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會出臺《關于小額貸款公司試點的指導意見》，自此小額貸款公司試點范圍不斷擴大。 中國農業銀行實施三農事業部改革試點、創新三權抵押貸款試點等都體現了市場主體與政府適度干預的結合。為了進一步加強農村風險管理，政府還更加注重從市場微觀層面對農村金融提供支撐，如引導涉農保險與農業信貸展開合作、運用農產品期貨套期保值。

（六）農村金融助力脫貧攻堅階段（2013年至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。為此，農村金融創新、強化農村普惠金融發展以及金融精準扶貧在這期間發揮了積極的減貧作用，中國的減貧對全球貧困減緩的貢獻率超過了7000%[1]。按現行農村貧困標準，2013—2018年，中國農村累計減貧達8 239萬人，年均減貧1 373萬人，農村貧困發生率也從2012年末的1020%下降到了2018年末的170%，其中，10個省份的農村貧困發生率已降至100%以下[22]。

基于脫貧攻堅的農村金融實踐，自然需要農村金融理論發展與時俱進。雖然不完全競爭市場理論承認政府仍有自己的位置，但其仍面臨一個核心的問題，即政府如何找準自己的位置。長期以來，中國政府對農村金融實行高度介入和控制，農村金融改革容易陷入“一抓就死，一放就亂”的困境[23]。基于此，哈耶克的局部知識范式認為，相對于市場而言，政府可能更注重也更善于運用為眾人所共知的全局知識，而不精于運用分散在不同時間和地點的局部知識[24]。該范式的意蘊是：金融服務的供給者應該融入到更為廣泛的存在局部知識的地方去，下沉（Downscale）其業務或者分支機構，更好地滿足各類金融服務需求。從具體實踐上看，這一時期中國的農村金融改革遵循農村金融市場論與局部知識論相結合，在深化農村金融改革、強化農村普惠金融發展的同時，為了更好地克服信息不對稱和信息不完全問題，通過大量局部知識的利用來拓展市場過程和市場機制，力求更全面地滿足現階段農村脫貧攻堅的金融服務需求。近年來，在中國農村廣為出現的新興數字金融企業和傳統金融機構積極探索利用互聯網、智能手機等現代科技手段向農村地區提供更為廣泛和便捷的金融服務，就是一種下沉或更為貼近用戶的行為。中國農村金融改革本著自下而上的開放試錯方式，積極開展農村金融改革試點工作， 2011年原農業部會同農村改革試驗區工作聯席會議20家成員單位首批安排了24個試驗區，開展改革試驗，2014年又設立了34個農村改革試驗區，部署了5個方面19項改革試驗任務。此后幾年，農村改革試驗區根據新的改革形勢要求不斷拓展試驗任務。以期發現、總結利用微觀層面的局部知識來有效地推進農村金融改革。

根據農村金融改革的歷史方位與制度邏輯分析不難發現，雖然中國在推進農村金融改革時將市場論和局部知識論視為主導范式，然而，現實的情況是，政府部門一直沒有真正放棄農業信貸補貼論，尤其在農村扶貧領域。雖然目前銀行存貸款利率已經放開，但農村信用社、農村商業銀行等農村金融機構的貸款利率不能完全自主浮動[25]。并且根據中國普惠金融研究院2016年《農村小額信貸利率研究報告》，國內小額信貸利率低于國際平均水平，國內小額貸款機構中，銀行機構的利率又明顯低于其他機構。目前各地在農村金融領域以補貼為主的政策性金融與普惠金融相結合的方式本質上仍是農業信貸補貼論的延續，值得肯定的是，不管是農村經濟發展還是脫貧攻堅戰的打響至2020年全面脫貧目標實現期間，所取得的成效與農業信貸補貼論是完全分不開的。只不過，同樣也應該看到，在農業信貸補貼論的長期指導下，地方金融機構目標多元化，機構的可持續效果不盡人意，對鄉村振興戰略的實施和城鄉融合發展目標的實現構成了一定的約束。

所以，新時代鄉村振興道路上，農業農村改革的主線和重點是繼續推進賦權和市場化[26]，農村金融體系改革一方面要堅持長期性、漸進性和市場化原則，另一方面要加快推進政府職能轉變、完善農村金融組織體系以及健全農村金融體系相關法律法規[27]。發揮市場在配置資金資源中的決定性作用仍是農村金融改革的大方向、主基調，助力農業現代化建設是農村金融新一輪改革的主要目標，以農戶為服務對象的普惠金融體系仍是農村金融改革的基礎領域[18]。全面實施鄉村振興戰略過程中的金融支持應逐步依托市場，特別是符合農村金融市場論的小額信貸應該強調解決農村金融市場上的信息不對稱和高交易成本的問題[16]，而不是強調通過低成本的資金扶持農業、支持農村和幫助農戶。并且市場化、產業化、數字化策略和分層提供農村金融服務的思路也為解決農村金融困境提供了有效途徑[25]，當前流行的農村金融理論范式中，只有市場過程范式與農村金融市場范式相輔相成，才能夠改善金融生態系統，讓眾多的金融機構更好地發揮其金融功能，為實施鄉村振興戰略提供有力的資金支持[28]。

三、農村金融改革的現實格局與發展成效

近年來，中國積極推進現代農村金融服務體系建設與制度體系建設，農村金融改革在服務體系建設、信貸投入和融資覆蓋面、組織創新、產品開發等方面卓有成效。

（一）農村金融服務體系建設取得突破性進展

經過改革開放四十多年的發展，農村金融服務體系建設取得了突破性進展。截至2018 年末，農村金融市場的主力軍包括：中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行兩家商業銀行;中國農業發展銀行1家政策性金融機構;農村信用合作社812家、農村商業銀行1 427家、農村合作銀行30家;村鎮銀行1 616家、小額貸款公司8 133家、農村資金互助社45家[29];國家信貸擔保聯盟有限責任公司有效發揮職能，建立省級農擔公司33家、市（縣）分支機構376家、952家業務網點[30]。其中，在中國農業銀行的“‘三農金融事業部”改革試點已推廣到全國的同時，中國郵政儲蓄銀行也成立了“‘三農金融事業部”，并逐步開展改革試點;此外，多家保險公司進入農村市場推動農業保險、農產品目標價格保險、農產品收入保險等試點工作快速推進。

（二）涉農信貸投入和農戶融資覆蓋面穩步提升

通過各方面努力，農村信貸狀況得到了改善，農戶融資覆蓋面穩步提升。在農業信貸投入方面，截至2018 年末，本外幣涉農貸款余額 3268 萬億元，比2017年增加 223 萬億元;農村（縣及縣以下）貸款余額 2664 萬億元，比2017年增加 154 萬億元;農戶貸款余額從1978年末的1120億元增長到2018年末的923 萬億元，占貸款總額比重從059%提高到了677%;農業貸款余額 394 萬億元，比2017年增加 40000億元（如表1所示）;在總資產規模上，農村金融機構已經從2016年5月起開始超越城市商業銀行，僅次于大型商業銀行和股份制銀行，同時農村金融機構是2016年4月以來總資產同比增速最快的銀行類金融機構[31]。

在提升農戶融資覆蓋面方面，各類農村金融機構加大農村地區的網點投入，農村地區銀行網點數量達到1266萬個，每萬人擁有銀行網點數為131個，縣均銀行網點5641個，鄉均銀行網點395個，鄉鎮覆蓋率9600%，村均銀行網點024個，基礎金融服務村級覆蓋率9700%;全國貧困地區設立助農取款服務點4218萬個，村均160個，從全球范圍來看，中國的銀行網點密度等基礎金融服務指標已經達到了國際中上游水平[32]。除此之外，農村地區各類個人銀行結算賬戶人均444戶，銀行卡人均持卡量為331張;全國農村信用體系和支付體系不斷完善，農村金融的基礎設施建設進一步得到夯實，8 000萬農戶獲得信貸，建檔評級農戶占比6000%，授信農戶占比3800%[32]。

（三）適宜農村需求的金融組織創新不斷涌現

村級金融服務室、村級扶貧互助協會、產業信用協會互助擔保、農民合作社內部信用合作等多種組織創新形式在農村金融市場出現，得到了農民的認可和擁護。例如，湖南沅陵縣王家嶺合作社以養雞產業為基礎，按照社員制、封閉性以及民主管理原則，開創基于產業鏈融資的“互助資金直貸+銀行授信+保險兜底”合作金融模式。該組織的創新體現在以下五個方面：一是以交易信息數據對社員評級授信，通過合作社信息數據庫關于農資采購、產品銷售、現金往來等各項經營數據指標，并結合所在社區群眾根據借款社員聲譽信息對社員的信用水平進行綜合評級。二是嚴格“以產定貸”支持模式，以借款社員的產業發展情況、經營能力、風險水平作為授信額度的確定依據。三是嚴格貸款用途，合作社不直接為借款社員提供現金支持，而是為借貸社員墊付雞苗、飼料等農業生產資料的采購資金，從而形成一種面向供應鏈所有成員社員的系統性融資安排。四是合作社負責農產品的統一銷售，從借款社員貨款中直接抵扣，減小了資金使用的監督成本。五是在內源性金融組織框架外，合作社金融互助組織還憑借“銀行授信”方式加大了信貸投放能力，通過投保農業保險進一步控制風險水平，對其可持續經營形成了更為有效的風險保障。

（四）農村金融的產品開發和服務創新成效顯著

兩權抵押貸款、農村產權反擔保貸款、活體抵押貸款、預期現金流為依據的貸款、產權抵押+保證保險質押、農產品收入和價格保險等多種產品和服務有效適應了農村金融市場需求的變化。例如，多種小額信貸創新提升了金融精準扶貧功能。“小額信貸+補貼”模式突出的是貧困戶的自我發展能力;“互助資金+合作社服務”模式則發揮了合作社的服務功能，降低貧困戶發展生產的風險;而“小額信貸入股”模式、“農村產權入股”模式以及“農村土地信托”模式所針對的則是缺乏發展生產能力的貧困戶，通過“入股分紅+勞務收入”或“財產性收入+勞務收入”的形式實現金融扶貧。目前，扶貧小額信貸余額2 50000億元，支持建檔立卡貧困戶640萬戶，覆蓋約3000%的建檔立卡貧困戶。

四、農村金融改革面臨的現實障礙

通過對重慶、四川、湖南、安徽、廣西和湖北等省份的實地調查發現，對標全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務和適應國內外復雜形勢變化對農村改革發展提出的新要求，中國農村金融在頂層設計、調控對象把握、可持續發展能力、市場結構、競爭機制和創新機制等層面仍存在一系列問題。

（一）在頂層設計層面，農村金融改革創新的法律基礎有待進一步夯實

一是農村產權抵押的法律保障機制和執行配套缺位。雖然新修改的《中華人民共和國農村土地承包法》新增了土地承包經營權和土地經營權均可以向金融機構融資抵押擔保融資，基本消除了農地抵押貸款的法律障礙，但金融機構直接收回的土地幾乎無法變現，而轉讓土地又受農地流轉市場發育程度較低和農地流轉配套設施不夠完備的制約，金融機構對土地抵押物變現比較困難，且成本較高，農地經營權抵押貸款的法律保障機制和執行配套仍需加強。目前開展的農村產權抵押貸款大多在試點政策下進行，但在法律上存在一定障礙，如果產生借貸風險，幾乎很難借助法律程序解決。此外，部分農村產權尚未明確農民擁有該產權的具體期限;對于農村開荒地產權的處置問題也尚未出臺相關指導性意見。二是開展信用合作的法律及監管缺位。當前的《中華人民共和國農民專業合作社法》并未對農民專業合作社實施信用合作提供法律層面的指導意見，導致基層認識不夠統一，工作實施的推進存在困難。從監管層面來看，監管職責尚未明晰，實施監管的過程中也沒有統一的規定辦法作參考，導致缺位、越位現象頻發。三是金融扶貧法律制度缺位。扶貧金融缺乏有效的界定、協調及監管，各類金融機構職責不明確，出現功能和服務的錯位，協同效率不足。

（二）“政策+暫行規定”的運作模式缺乏對調控對象的全面深入把握

一是農村金融市場供給方出現“使命漂移”現象。農村信用合作社、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行、小額貸款公司等農村中小金融機構是金融支農的主力軍，但在其發展過程中，很難既滿足財務效率，又達到社會服務效率，通常情況下都會為了保證其財務的可持續性而犧牲社會服務效率，進而出現“使命漂移”現象，最終降低了金融的普惠性。筆者通過調研發現，中國的農村小微金融機構正步入財務導向的發展模式，例如，資產規模、人均貸款規模、自主經營效率等因素可以顯著提升金融機構的金融效率，相反，對其多維度的社會服務效率提高卻呈現出了不同程度的抑制作用。二是農村金融市場需求方出現了“精英俘獲”現象。當金融資源進入“三農”領域時，需要找到節約交易成本的內部主體并與之相對接，這通常是地方政府和金融機構選擇的鄉村精英。隨著城鄉一體化進程的推進，大量的金融資源開始反哺農業和農村，鄉村精英群體率先求償、優先受益的利益要求必然侵蝕大量公共利益空間，分散兼業的小農難以真正受益。調研結果表明，“一頭一尾”的大戶（精英農戶）和貧困戶（政策扶持對象）的融資問題一定程度上得到緩解，而廣大小農貸款難的問題依然沒有得到有效緩解。

（三）自身可持續發展能力不足，制約了農村金融服務功能的有效發揮

一是被監管層寄予厚望的新型農村金融機構不僅資金匱乏、服務方向偏移，而且自身經營狀況欠佳、風險較大。2015年6月，全國共有8 951家小額貸款公司，而截至2016年底，小額貸款公司減少278家、人民幣貸款減少13100億元，2017年，進一步減少122家，截至2018年12月，中國農村市場上的小額貸款公司減少到8 133家。村鎮銀行、農村資金互助社數量和功能均未達到中國銀行保險監督管理委員會的要求。二是農村商業銀行風險不斷積累。根據調研數據表明，117家農村商業銀行中47家2017年末的不良貸款比率同比增高，不良率高于300%的15家，貴陽農村商業銀行、山西廣饒農村商業銀行甚至分別達到了1954%、1390%[33]。2018年，不良貸款率是城市銀行金融機構的兩倍。三是非銀行類金融機構對農村金融市場把握不足，業務開展的可持續性面臨挑戰。例如，成都生豬保險“絕對價格”模式中，錦泰公司設計了不理賠期保本的保險產品，該產品雖然提高了農戶參保的積極性，但導致錦泰公司目前仍處于虧損階段，嚴重影響了保險公司的財務可持續性;山西祁縣酥梨目標價格保險中的保險合同開發設計不合理，不僅難以真正代表當地農投保農戶的相關利益，也嚴重影響保險公司業務可持續性。

（四）呈現銀行類機構一股獨大格局，直接融資以及其他類型金融發展滯后

一是農村金融市場形成了以間接融資為主的現實格局，其低風險偏好難以支持農業轉型升級和現代化發展。在支持創新、動員金融資源方面，資本市場比銀行體系更富有效率。但是，農村金融市場長期重信貸輕其他業務種類，導致農村資本市場薄弱、融資功能未能有效發揮。二是新型農村金融機構的異軍突起和改革中成型的農村商業銀行備受監管部門和地方政府的青睞，而內生于民間帶有農民自身特點的互助合作金融卻被忽略，處于弱勢和邊緣化狀態。三是保險、擔保、期貨期權試點工作雖然不斷推開，但尚未有效分擔農村金融風險和降低金融服務成本，而且信托、租賃雖有成功個案，但總體發展嚴重滯后。

（五）市場競爭和創新動力不足，導致農村金融機構同質化發展

一是農村銀行類金融機構戰略定位同質，未能充分發揮各自優勢，形成差異化發展戰略。二是目標客戶同質，未能立足于市場需求，形成分類分層服務體系。三是業務種類同質，未能通過精細分工加強服務創新能力。四是農村銀行類金融機構內部以及銀行類金融機構與其他類別金融機構之間均缺乏有效協調，各類金融機構在業務上未能形成互補合作機制。五是由于整體經營理念和管理模式落后，金融服務創新動力嚴重不足，現有的農村金融產品和服務已不能滿足鄉村振興的需要，抵御風險能力不強。

五、深化農村金融改革的路徑選擇

農村金融是與農村經濟發展和社會轉型緊密相聯的關鍵領域，深化農村金融供給側結構性改革，堅決打贏脫貧攻堅戰，全面推進鄉村振興戰略，落實未來農業農村發展規劃，有待于進一步深化農村金融改革。

（一）通過頂層設計與配套制度的有效供給，為農村金融市場有序運行保駕護航

一是加快農村金融法律法規體系建設。農村金融發展的實踐經驗表明，農村金融市場有序運行且高效發揮其服務功能，需要科學立法予以保障。目前，農村產權抵押、農民合作社內部信用合作、金融扶貧、風險控制的法律及監管缺位需要通過立法予以盡快調整。二是推動農村金融相關配套制度建設。改革創新需要突破農村金融市場上銀行類機構一股獨大的格局，加快在保險、擔保、證券、租賃、期貨期權等領域形成全面配套和協同服務機制。三是加強農村金融內部治理與外部監管機制建設。一方面，要引導農村金融機構建立現代風險管理模式，提高風險免疫能力;另一方面，要針對風險監測識別、評估預警和化解處置三個金融風險防控的重要環節，從機構、客戶、資金、市場、區域和重點領域六個維度，健全和優化全面監管的工作機制。

（二）加快鄉村地區金融基礎設施建設，實現城鄉金融互聯互通，建立健全普惠金融體系

一是加快建設鄉村支付體系。完善的支付體系，不僅提高清算效率，而且方便、安全，為農業農村提供優質的現代金融服務。二是加快建設鄉村征信體系。良好的征信體系可以有效地減少金融服務過程中借款人與貸款人之間的信息不對稱，避免道德風險和逆向選擇，從而降低交易成本和信用風險，優化金融資產質量。三是加快建設鄉村網絡體系。充分發揮國家開發銀行作為開發性金融機構的平臺功能，推動鄉村網絡體系以及移動手機終端建設，實現城鄉金融的互聯互通，并由此建立健全普惠金融體系，為貧困地區農戶破除地理障礙、獲取高效的數字金融、智慧金融服務提供現實可能。四是加快推進農村金融知識普及和宣傳力度，建設好底層金融權益保護體系。普及基本金融知識，盡快實現農村地區的基本金融知識宣傳和金融教育全覆蓋，增強農村金融消費者的風險意識，提升農民對違法違規金融活動的識別能力，暢通消費者投訴的處理渠道，構建農村地區良好的金融生態環境，保障金融扶貧資源分配的精準性和金融市場成長的普惠性。

（三）根據各類金融功能定位和業務范圍，分類為鄉村從業主體提供全方位便捷式金融服務

一是根據市場需求調查明確各類金融機構的功能定位。明確政策性、商業性、合作性金融與普惠性金融的功能特色和功能界限，明確業務重點，形成多層次、多維度、多類別的服務體系;將新興數字金融技術融入傳統金融機構，在各層次發揮不同金融機構的獨特優勢，進一步拓展金融服務范圍，提升農村金融服務深度。二是多元合力完善金融分工合作機制。加快農村資本市場建設，支持符合條件的企業上市融資、吸引風險投資、發行企業債券和私募債券;積極探索發展大宗農產品期貨市場，鼓勵農業經營主體利用期貨市場實現套期保值;積極探索建立涉農保險與涉農信貸的聯動機制，提升金融服務供給能力;充分利用人工智能、大數據分析、信息化手段創新反擔保方式，不斷推進擔保服務創新，全面盤活農村長期沉睡資產，幫助農民、農企提升信用等級。三是科學構建風險分攤機制和成本控制模式。金融支持鄉村振興需要進一步加強銀行類金融機構與金融同業的合作與風險共擔，降低從業主體金融服務獲取成本。

（四）以內嵌于農村社會的角色提供適應鄉土社會經濟、文化和歷史的現代金融服務

一是未來農村金融的發展需要審視農村金融生態、環境和倫理，提供適應鄉土社會經濟、文化和歷史的現代金融服務。有效把握熟人社會、村莊共同體及農戶的知識信息能力特點，以內嵌于農村社會的角色提供金融服務;激勵與引導大型金融機構在業務拓展和風險控制方面實現服務鄉村振興與自身運行并重。二是農村金融未來發展需要重塑鄉村伙伴式產融關系，通過精細分工加強金融產品與服務創新能力。通過面向鄉土社會的金融創新促進供需雙方協同成長，通過金融創新拓展金融產品和服務手段，提高防范、抵御和化解金融風險的能力，促進農村金融的適度有序競爭，從而使農村金融更好地適應鄉村振興的現實需要，最終實現支農與營利的雙贏。

（五）以農村金融市場論和局部知識論作為理論指導，引領農村金融改革深化

一是進一步深入細化農村金融發展的理論，建立符合中國國情的農村金融理論體系，針對不同的農村金融發展問題對癥下藥。四十多年來的農村金融改革既具有與農村金融理論演進相同的歷史邏輯和發展脈絡，又呈現出一定的獨有特征。既表現為一定的理論范式共性，又同時表現出一些獨特的實踐范式個性。這就要求我們必須把握中國農村經濟發展的階段性特征，立足當下的同時展望未來，處理好農業與非農業發展、宏觀目標與微觀主體行為、有效市場與有為政府之間的復雜關系，深化對現有農村金融理論的認識，實現農村金融理論與實踐的知行合一。二是更注重農村金融市場論和局部知識論，將這兩者視為未來推行農村金融改革的主導范式。從農村金融改革的歷史邏輯來看，由于中國農村金融市場的特殊性，單一的農村金融理論并不能成為解決中國農村金融問題的靈丹妙藥，而金融市場論和局部知識論的聯結則是一種有效整合局部知識和分散信息的有效模式，對鼓勵金融工具創新、提高金融機構公平競爭、降低市場信息不對稱、改善農村金融生態、有效提供農村金融供給等方面具有積極作用，從而為實施鄉村振興戰略和確保如期全面打贏脫貧攻堅戰提供及時、準確、有力的金融支持。

（六）堅持市場化改革導向與政府有效作為相結合，形成金融支持合力

中國農村金融四十多年的歷史發展證明，純粹的市場邏輯并不能有效解決農村金融難題，要劃定好政府與市場在農村金融改革中的作用邊界，形成有利于金融支持作用充分發揮的合力。一是要強化各級政府對金融機構的引導和鼓勵。創新財政貨幣政策工具，提高鄉村振興金融支持的供給水平，進一步解決好利率市場化進程中的“融資貴”問題;引導金融機構主動作為，拓展服務局限。二是推進政府協同各金融機構聯合創新，破解農村金融服務鄉村振興的制度和技術瓶頸。通過合理設置貸款門檻、優化金融服務程序、完善金融監管制度，特別應發揮現代信息技術優勢，設計操作簡單、交易便捷的數字金融產品，實現金融產品生產數字化、消費網絡化、交易信息化，提高農村金融服務效率，降低交易成本。

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（責任編輯：巴紅靜）

收稿日期：20200322

基金項目：國家自然科學基金面上項目“農村金融市場‘精英俘獲困境破解與包容性成長研究”（71773099）;中宣部文化名家暨“四個一批”人才項目“中國特色金融扶貧理論及機制創新研究”（中宣辦發[2017]年47號）;國家社會科學基金青年項目“基于社會責任視角的農村金融服務鄉村振興戰略研究”（19CJY031）

作者簡介：溫濤（1975-），男，重慶人，教授，博士生導師，主要從事農村金融研究。Email：wtwyy@163com

何茜（1995-），女，重慶人，博士研究生，主要從事農村金融、金融理論與金融政策研究。Email：hexi951007@163com

[DOI]1019654/jcnkicjwtyj202005001

[引用格式]溫濤，何茜中國農村金融改革的歷史方位與現實選擇[J]財經問題研究，2020，（5）：3-12