復議機關作共同被告制度的困境與出路

孫海濤 王紅利

摘 ? ? ?要：復議機關作共同被告制度的現實困境可以從參與訴訟的三方主體角度進行剖析：對當事人而言，“雙被告制度”客觀上增加了應訴訴累，主觀上降低了優先選擇行政復議的積極性，增加了勝訴的難度;對行政機關而言，行政訴訟案件數量的增長，行政機關應訴成本的增加，復議機關和原行政機關共同承擔舉證責任，使得對原行政機關司法審查的約束力降低;對司法機關而言，審理對象的增加與審判難度的提升，導致司法資源被過度占用。復議機關作共同被告制度的出路應當著眼于提升行政機關解決行政爭議的實效。行政機關應不斷提高工作人員的專業化水平，強化問責機制，嚴格規范行政機關的舉證責任，從而規范與優化行政機關解決爭議的職能，推進政府依法行政，力促行政自治權與司法審查權之間的平衡。

關 ?鍵 ?詞：行政復議;復議機關;復議維持;共同被告;舉證責任

中圖分類號：D925.3 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）07-0120-10

收稿日期：2020-05-10

作者簡介：孫海濤（1981—），男，江蘇泰興人，河海大學法學院副教授，東南大學法學院博士后，法學博士，研究方向為行政法學、民法學;王紅利（1994-），女，江蘇徐州人，河海大學法學院碩士研究生，研究方向為行政法學。

基金項目：本文系國家社科基金重大委托項目“創新發展中國特色社會主義法治理論體系研究”的階段性成果，項目編號：17@ZH014;2018年北京社科基金研究基地一般項目“北京市行政執法方式創新與變革研究”的階段性成果，項目編號：18JDFXB001。

行政復議制度創設的目的之一是為了解決行政爭議。1989年我國在制定《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）之初就對復議機關作被告問題進行了明確規定，其第25條第2款明確規定，復議機關只有在作出復議改變的情形下，復議機關才為被告。但該項制度在后續的實踐中，反而成為復議機關規避事務，逃避責任承擔的“惡法”。復議機關為了避免自己當被告，往往維持原行政行為。[1]長此以往，將導致行政復議制度形同虛設，不能有效發揮解決行政爭議的作用。2014年修訂的《行政訴訟法》第26條第2款對這一制度予以修改，增加了復議機關作被告的類型，復議機關維持原行政行為的，復議機關和原行政機關為共同被告。至此，行政復議機關作為共同被告制度初登歷史舞臺。復議機關作共同被告制度的立法初衷是以倒逼機制解決行政復議案件中出現的維持率高、糾正錯誤率低的問題，旨在督促復議機關積極作為，及時有效地解決行政爭議。“雙被告”制度從立法層面保障公民、法人或其他組織的合法權益，督促行政機關充分發揮自身的監督職能。但該項倒逼機制并不能長久實行，因為行政機關自身的積極作為是法治政府建設的關鍵，而不能僅憑借司法審查的反向推力。行政復議作為行政機關的內部監督機制，解決問題的效率遠遠高于司法機關，因此，應當積極引導當事人首選行政復議解決糾紛，盡量降低司法機關在行政案件中的參與度。

一、復議機關作共同被告制度的功能

（一）指引當事人優先選擇行政復議解決糾紛

法律通過規定當事人法律上的權利和義務以及違反規定所需承擔的法律責任，指引當事人的行為。復議機關作共同被告制度指引當事人在對原行政機關作出的行政行為不服時，可將行政復議作為權利救濟的首選。與行政訴訟程序相比，行政復議作為一種內部救濟方式，其程序更簡便、效率更高，并且可以采取多元化的行政手段來解決爭議，為當事人提供便利、高效的法律救濟途徑。[2]此外，行政復議相較于行政訴訟而言，具有程序簡便、高效快捷、資源配置能力更強等優勢，[3]可指引當事人優先選擇行政復議作為解決糾紛的主渠道。

（二）強化對行政復議機關的監督和約束

復議機關作共同被告制度為復議機關評價原行政機關作出的具體行政行為提供了一個客觀、標準的行為準則。該項制度通過司法審查強化了復議機關的責任，倒逼復議機關積極履行復議職責。正如有學者指出的，行政復議機關維持決定，可以認為復議機關與原行政機關對同一事項的同一意思表示。[4]行政復議決定是復議機關對于原行政機關作出決定的評價。[5]行政復議更準確的定位應當是上級行政機關對下級行政機關作出行政決定合法性與合理性的審查，復議機關作共同被告制度進一步明確了復議機關在行政訴訟中的訴訟地位。[6]司法機關審查的對象不僅包括原行政機關作出的行政決定，還包括復議機關作出維持決定時的事實認定、法律的適用、裁決的具體程序等。復議機關除了要解決行政復議案件爭議，還要在訴訟階段承擔與原行政機關相同的舉證責任以及敗訴后的責任，這些都強化了司法機關對于行政復議機關的監督和約束。

（三）有利于司法機關查明案件事實

從復議機關和司法機關審查的范圍而言，復議機關既要審查被申請人作出原行政決定的合理性，又要審查其合法性，而司法機關一般情形下只需審查行政機關作出決定的合法性即可。復議機關補充的案件事實材料可以作為認定原行政決定合法的依據，有利于司法機關查明案件事實，作出公正的裁判。從“雙被告”制度的舉證責任而言，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第135條第2款的規定，原行政機關和復議機關對原行政行為的合法性共同承擔舉證責任，增強了復議機關在訴訟程序中的參與度，強化了復議機關的內部監督職能。從“雙被告”制度的裁判規則而言，根據《適用解釋》第136條的規定，復議機關作出的行政決定成為司法機關裁決的對象，加強了復議機關應訴的壓力，督促復議機關積極有效地進行舉證，促使爭議能夠得到快速高效的解決。從審查范圍、舉證責任以及裁判規則三個方面而言，復議機關在行政訴訟中的參與度增加，有利于司法機關查明案件事實。

二、復議機關作共同被告制度的實施現狀

通過對2010年至2014年與2015年至2018年全國行政復議案件判決情況的數據進行分析，結果顯示，行政復議案件審理的撤銷率和維持率具有明顯的波動（見圖1）。其中2010年至2014年案件撤銷率波動幅度不大，2014年的撤銷率為5.22%，2015年撤銷率增長至7.95%，2016年撤銷率升至最高值為10.58%，2017年和2018年撤銷率相差不大，分別為9.29%和9.91%。2010年至2014年，維持率變化較小，2014年維持率為55.84%，2015年有較小的增長，為54.59%，2016年維持率與2015年相比降低了6.11%，2016年維持率為48.48%，這也是近幾年的最低水平。2017年至2018年維持率漸趨平穩，分別為50.89%和50.80%。兩項指標大幅度的變動反映了行政復議機關通過積極作為的方式，加大了對原行政機關的審查力度，糾正了原行政機關決定中的錯誤，彰顯了行政復議機關作共同被告制度發揮了一定效能。該項制度以相對較小的代價實現了促進復議制度實效提升的目標，起到了倒逼復議機關作為的作用。[7]行政復議案件的維持率過高，復議機關作共同被告制度應運而生，但是，該項倒逼機制是否可以被長久的實施和應用有待進一步評估和思考。

就理論而言，當復議機關的糾錯率提升時，當事人選擇行政復議解決行政爭議的積極性增加，進入訴訟程序的案件量應當減少。但是，2014年至2015年行政訴訟案件增長率為95.80% （見圖2），如此大幅度的增長并不符合理論的預期。盡管2014年后行政復議和訴訟案件數量增長存在許多因素，如立案登記制度的實施;民眾與行政機關之間接觸增多，行政機關對公民權益造成侵害的危險系數增加;民眾法治意識的增強和復議制度的優化，當事人選擇行政復議和行政訴訟的方式維護自己權益的積極性增加等。復議機關作共同被告制度的不完善依然是導致行政復議和行政訴訟案件增多的主要因素之一。復議機關作共同被告制度設立之初，有其存在的合理性，但隨著實踐的檢驗，該項制度的困境日益突出，其發展如何適應社會的進步應當通過系統的分析，找準癥結，進而提出優化方案和完善對策。

通過對行政復議機關作共同被告制度案件量的數據分析可知，自2014年行政復議機關作共同被告制度確立之后，復議機關作共同被告的案件數量呈持續增長，2015年增長34.36%，2016年增長6.37%，2017年增長7.04%，2018年增長30.12%（見圖3）。“雙被告”案件數量持續增長的態勢，一方面反應了在民眾意識逐步增強和復議制度日益優化的前提下，民眾更傾向于優先選擇行政復議解決糾紛;另一方面則反應了該制度并沒有起到理想或應有的作用。“雙被告制度”沒有從根本上解決復議機關的消極作為，亦未強化復議機關的履職能力。對于該項制度如何發揮作用，我們可以從參與訴訟的三方主體進行分析，找到切入點，抓住主脈絡，順勢而為。[8]

三、復議機關作共同被告制度的現實困境

參與行政訴訟的三方主體為當事人、原行政機關和復議機關、司法審判機關，三者在復議機關作共同被告制度中擔任著不同的角色，具有不可替代性。復議機關作共同被告制度的現實困境可從三方主體的角度分別切入并進行分析。

（一）當事人角度

⒈應訴訴累增加。從當事人的角度來看，行政復議首先是行政機關的內部糾錯機制，但復議機關與原行政機關通常具有隸屬關系，容易產生“官官相護”的問題。其次，“民告官”本身對于當事人而言就存在無形的壓力，更何況復議維持的行政訴訟案件中將當事人對應的被告由原來的一個原行政機關增加為兩個即原行政行為機關和復議機關。當事人在參與行政訴訟的過程中，從準備材料進行起訴、證據的整理匯總，到庭審的準備以及法庭辯論等環節都需要做好雙倍的準備，無疑增加了當事人應訴的訴累，亦增加了當事人的勝訴難度。更為重要的是，根據《適用解釋》第135條第2款“雙被告”舉證責任的規定，兩被告聯系更為緊密，共同為原行政機關作出的具體行政行為的合法性承擔舉證責任。當事人有充足的理由相信如果行政復議結果是維持原行政行為，那么其將陷入一種更為艱難的境地。

⒉優先選擇行政復議進行救濟的積極性降低。對于當事人而言，為減少自身的應訴訴累、避免自身陷入“一對二”的尷尬局面，優先選擇行政復議進行救濟的積極性降低。有學者指出，當下我國的司法機關還很難完全依照《憲法》第131條的規定完全獨立行使審判權。[9]復議機關作共同被告制度中，法院的級別管轄并不存在優勢，只能依據《適用解釋》第134條第3款的規定，按照原行政機關的級別確定管轄法院的級別。這就不可避免地出現低級別的司法機關審理高級別的行政機關的現象。對司法機關而言，這加大了其審理和裁決時的壓力，同時也易使當事人產生司法機關很難不受到行政機關的影響，難以做到獨立居中裁判的心里。當事人為避免該種情況的出現，當對原行政機關作出的行政決定不服時，不優先選擇申請行政復議，而是直接向法院起訴，從而避免出現“雙被告”的情形增加自身的訴累。一旦當事人認為通過行政復議不利于自身合法權益的救濟，自然就會降低優先選擇行政復議的積極性，亦將使得行政復議機關內部監督糾錯機制的設立喪失了其存在的意義，那么復議機關作共同被告制度將演變成行政復議機關合理存在的最大阻礙。

⒊勝訴難度增加。無論是復議維持還是復議改變，復議機關都得作被告，在一定程度上規范和制約了復議機關作出的復議決定。但是，如果當事人不選擇行政復議，那么復議機關作共同被告制度的存在將沒有意義，反而造成了行政資源的閑置。首先，在“民告官”的行政訴訟案件中，行政機關為被告具有一定的特殊性，給司法機關獨立行使審判權帶來了一定的壓力。《適用解釋》第135條第3款規定復議機關承擔補充舉證責任，更是進一步在客觀上增加了當事人的勝訴難度。其次，行政機關的層級越高，對司法機關可能形成的影響力越大。當事人面對的被告主體由一個行政機關增加到原行政機關和復議機關兩個，增加的復議機關層級更高，對司法機關審判結果存在潛在的影響就越大。最后，“雙被告制度”雖然可以使審判機關避免多次審理的負擔，但是，當原行政機關、復議機關以及當事人對于裁判結果不服時，三方主體都可以提出上訴。多方的介入，增加了案件處理的變數，反而不利于各方達成一致意見。[10]因此，該制度相對增加了當事人勝訴的難度。

（二）行政機關角度

在全面依法治國的背景下，我國的法治環境對于行政機關提出了更為嚴格、系統的要求，要求行政機關依法行政，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。行政復議是有效解決行政爭議的內部途徑，但是，現階段行政案件數量的增加、行政機關應訴成本增加以及司法審查原行政機關的約束降低等問題，無不制約著復議機關作共同被告制度得以穩定有序的執行和適用。

⒈應訴成本增加。行政案件的快速增多，大大增加了行政機關應訴的成本。首先是時間成本的增加，行政機關在應對相關行政訴訟案件時必須要出庭應訴，出具答辯意見，這些都需要工作人員花費大量的時間準備。其次是交通成本的增加，根據《行政訴訟法》第18條的規定，原告可以向原機關所在地法院提起訴訟，也可以向復議機關所在地法院提起訴訟。在復議維持中，復議機關和原行政機關都必須出庭應訴，當二者相隔太遠時將會增加交通出行的成本。最重要的是應訴成本增加對行政機關內部產生的影響在于行政復議工作人員數量不足，對行政復議案件審查不嚴格，造成案件質量的下降。據統計，我國行政訴訟案件數量自2014年至2018年呈持續增長的態勢，一方面使得復議機關陷入“既當裁判又當運動員的訴訟包圍圈”，對于復議案件的質量不能保證，降低了行政復議的實效;[11]另一方面則降低了復議機關工作人員的積極性，部分工作人員消極應付使得“雙被告”制度不能充分發揮實效。

⒉司法審查原行政機關的約束力降低。司法審查是指法院或司法性質的機構對政府行為的審查。[12]復議機關提供的證據可以作為認定原行政決定合法的證據，導致原行政機關為了減少自身的工作量而懈怠舉證。根據《適用解釋》第135條的規定，原行政行為的合法性的證明責任由原行政機關和復議機關共同承擔，這就意味著復議機關在訴訟過程中提交的證據可以直接作為原行政行為合法的證據。但在實踐中，復議維持主要包括兩種情形：第一，復議機關認可原行政機關作出原行政決定時的事實依據，證據采納以及法律法規的適用，從而作出復議維持的決定。該種情形復議機關提交的證據可以作為原行政行為合法的依據。第二，復議機關雖然同樣作出復議維持的結果，但是補充了對應的事實認定，改變了原決定適用法律的錯誤。此種情況下仍將復議機關提供的證據作為認定原行政行為合法的依據則顯得有失偏頗。對于原行政機關作出行政決定的合法性，應當由該機關本身承擔舉證責任，規定復議機關承擔補充責任將會使原行政機關工作人員怠于履行相應的舉證責任。當案件到了訴訟階段，司法審查對原行政機關的約束力降低，將不利于司法機關對原行政行為和復議決定作出公正的審理與判決。

（三）司法機關角度

⒈案件復雜度增加。當前，我國正處于社會轉型時期，行政糾紛日益增多，案件涉及的利益關系日益復雜，復議機關作共同被告制度在訴訟階段會導致司法機關審判案件的復雜度增加。主要表現在兩個方面：第一，審查對象數量增加。訴訟中司法機關審查被告主體由原來的一個行政機關增加到原行政機關和復議機關兩個行政機關。根據《適用解釋》第135條第2款和第3款規定的“雙被告”舉證責任，司法機關對于證據的審查變得更加繁雜。第二，審查范圍增加。《適用解釋》第135條第1款明確了復議機關作共同被告時的裁判規則，人民法院審查原行政機關合法性的同時一并審查復議決定的合法性。復議制度沒有發揮實效，行政復議機關的不作為，導致復議機關作共同被告的案件數量增加。行政復議制度未發揮具體的實際效能，使得“雙被告”案件在訴訟階段的程序復雜度增加，給司法機關的審判工作增加了難度。

⒉司法資源過度占用。根據我國1989年《行政訴訟法》的規定，法院對經過復議的行政訴訟只需審查原行政行為或改變原行政行為的復議決定中的兩者之一，并不會對上述兩個行為都進行審查。但根據我國現行的《行政訴訟法》，法院在對原行政決定作出判決時，對于作為共同被告復議機關的決定一并作出判決。德國和我國的行政復議機關在復議程序中的職能相同，都可以對原行政機關的實體和程序上的瑕疵進行補正，補正的正當性來源于復議機關有權全面審查原行政行為的合法性和合理性。[13]復議機關作共同被告的訴訟案件中，司法機關審查“雙被告”提交的舉證材料需要花費大量的人力和物力進行核實查證，加大了法院審查的工作量，占用了有限的司法資源。當前，行政訴訟案件數量不斷增多，復議機關作共同被告制度不能真正發揮行政機關自身的糾錯機制和監督功能，導致當事人選擇行政復議的積極性降低，同時，行政糾紛越來越依賴司法機關的解決與司法資源配置不足之間的矛盾與沖突亦日益加深。

四、復議機關作共同被告制度的出路

法律制度的目標抑或基本功能是法律制度的靈魂。[14]復議機關作共同被告制度旨在倒逼行政復議機關積極作為，降低行政復議的維持率。但該項機制僅僅具有臨時性、應急性，并不能真正成為長久有效的解決行政爭議的歸宿。現有實務部門和學術界呈現復議與訴訟自由選擇模式轉換成行政復議先行模式的聲音。[15]無論是訴訟自由選擇還是行政復議先行都要注重行政復議能夠發揮實效，為解決“雙被告”制度的困境，筆者從各方主體的角度出發，提出應對策略。

（一）提高行政復議機關工作人員的專業化水平

從行政法的立法目的和基本原則可以看出，行政法主要在于控制行政機關的行政權，使行政機關依法履行職責，運用合法、合理的手段保障公民、法人和其他組織的合法權益。復議機關工作人員是法律、行政法規最直接的實施者，普通民眾通過工作人員辦理事務的依據、程序甚至態度來了解相應的法律、法規以及規章等。因此，工作人員作為民眾初步了解法律的窗口，加強其專業化水平顯得尤為重要。行政復議機關的工作人員在解決行政糾紛中承擔重要的角色，依法行政的執法者應當具有專業的理論知識和良好的法律素養。欲建立專業化的復議機關，就要求工作人員必須具備豐富的法律知識、專業化的法律素養以及與時俱進的思想觀念。筆者建議通過建立相應的職業資格培訓、考核以及獎懲等制度提升工作人員的專業知識與技能、職業信念和道德理念。[16]行政機關應當定期組織系統的專業培訓、增加工作人員的理論學習機會，制定規范統一的審查標準及完整的復議審查流程。對工作人員應當進行定期考核，根據個人考核結果進行獎懲，利用獎勵機制調動工作人員學習的熱情，利用懲罰機制強化工作人員的責任心。同時應注重建立專業化的行政應訴隊伍，培養應訴人員的專業素養，增加辦案人員的數量，從而形成復議和應訴的有序流動。

（二）強化行政機關問責機制

為避免出現工作人員不作為或者亂作為的情形，應當完善行政機關內部的監督機制和問責機制，對于復議過程中的違法行為或怠于履行職責的行為進行懲戒。有學者認為，對于共同被告制度中敗訴的主要責任的承擔主體為作出原行政行為的行政機關。[17]原行政行為在復議之前對于相對人的權利義務已經產生了實質的影響，復議維持決定并未對相對人增加侵害的力度和范圍，復議機關作出的維持決定相當于對原行政機關行為的認可。復議機關對于原行政行為的合法性和合理性審查上具有過錯，也應當承擔一部分因復議決定被撤銷等性質認定的接受型責任。在執行過程中，因具體行政行為的實施給相對人造成損害的，需具體分析原行政機關和復議機關在進行決定的過程中是否存在過錯以及過錯的大小，然后按照過錯責任原則進行追究。對于工作中存在過錯的工作人員，在行政機關承擔責任之后，可依法對其進行追責。通過建立公平公正公開的評議考核制、錯案追究制、績效評估制等懲罰措施，加強執法責任的追究。

（三）嚴格規范行政機關的舉證責任

“雙被告”可以對原行政行為的合法性和合理性同時承擔舉證責任。對于訴訟過程中的當事人而言，行政機關作為被告的特殊性已經無形中增加了當事人應訴的壓力，在訴訟中“雙被告”的舉證責任更加重了當事人的訴訟壓力和勝訴難度。對于行政機關而言，復議機關可以為原行政機關決定的合法性和合理性承擔補充責任，當原行政機關怠于履行舉證責任時，復議機關將會承擔較重的舉證責任。但是，對于司法機關而言，復議機關不是原行政行為的直接實施者，復議機關提出證據證明原行政行為合法性的證明力降低，并不利于司法機關對案件事實的全面審查。因此，對于“雙被告”舉證責任的劃分應當有更加明確、具體的規定，而不應籠統的限定。原行政機關和復議機關應當分別為自己作出的行政決定承擔舉證責任。原行政機關應當為原行政決定的合法性、合理性承擔舉證責任，行政復議機關同樣也應當為其作出的復議維持決定的合法性和合理性承擔舉證責任，而不是賦予雙方互為對方舉證的權利。考慮到對自身行為認識的全面性、舉證的便利性以及“先取證，后裁決”的行政法基本原則，應當由兩個行政機關分別對自己作出的行政決定承擔相應的舉證責任。[18]為避免法院在審理過程中出現原行政機關和復議機關對原行政行為認定的矛盾焦點和證據存在不一致的情形，法院可以組織原行政機關、復議機關和原告進行庭前質證。這樣，既方便司法機關明析案件爭議的焦點，又可以明確“雙被告”作出決定的依據以及原告方具體的訴求，將有助于司法機關作出更加公正、合理的判決或裁定。

（四）平衡行政自治權與司法審查權之間的關系

行政訴訟屬于一種外部行政救濟機制，行政復議則是一種內部行政救濟機制。[19]行政復議是具有嚴格程序和時效限制的經常性救濟機制。復議機關作共同被告制度設立的初衷對于處理行政爭議具有一定的規范作用，但在具體的實踐中該制度實施的手段和方式需要進一步強化和改進。行政案件不同于一般的民事案件，行政機關為一方利害關系主體，如何充分發揮行政機關的內部糾錯機制，掌握平衡行政自治權和司法審查權的方法顯得尤為重要。司法審查和行政自治最大的困難來自行政自治中的公共事務，往往會抑制訴訟階段的證據調查。[20]把握好該平衡機制應當遵循行政優先、司法兜底原則。行政訴訟是司法權對行政權行使的一種事后監督，能夠保證行政權力正常行使并實現有效的監督制約。[21]具體可以采取的主要措施有：第一，加大行政機關自我解決行政糾紛的能力，實現行政機關內部的自我監督，自我糾錯;第二，設立提起行政訴訟的“門檻”，按照案件類型逐步將行政復議作為行政訴訟的前置程序，通過擴大行政機關內部監督職權的范圍，促使行政爭議在行政機關內部高效解決;第三，建立良好的行政應訴隊伍，培養具有專業素養的行政工作人員。充分把握行政自治權與司法審判權之間的平衡，形成行政自治權優先、司法審查權為保障的和諧機制。

（五）提升行政復議實效與推進政府依法行政

法治政府建設應當把政府依法行政放在首位。對于復議機關作共同被告參與訴訟的三方主體而言，勝訴難度的增加使得當事人主觀上不愿優先選擇行政復議，行政機關應訴成本的增加以及司法機關審理案件復雜度的增加等方面都是因行政復議的實際效能不足導致的。提升行政復議實效建設與推進政府依法行政，應從四個方面入手：第一，建立專門的復議機構，有效解決行政爭議。現階段復議機構屬于政府法制工作的內設機構，其承擔了大量辦理復議案件以外的其他政府法制事務。將復議機構同政府法制機構相分離，無疑是最佳的選擇。[22]設立專門的復議機構可以為復議工作人員隊伍的專業化建設提供良好的環境條件。第二，細化行政復議的程序，使之準司法化。我國現階段復議審理主要是書面審理，建議引入言詞審理，給予當事人充分的話語權，使復議機關明確案件的實質爭議焦點，進而作出實質高效的復議結果。第三，公開復議決定文書，加大復議機關的外部監督。行政復議的定位是行政機關內部監督糾錯機制，缺少外部監督會使得復議機關缺乏提升案件質量的動力。第四，提高行政訴訟案件管轄法院的審級。復議機關作共同被告制度的管轄法院的級別是依原行政機關確定的，不可避免地會出現低級別的法院審理高級別的行政機關，無論是對于當事人而言還是管轄法院而言都會產生一定的不利影響。為消除這種影響，可以提高復議機關作共同被告的法院審理等級或者對行政訴訟的案件設立專門的法院進行審理。行政復議實效的提升必將能夠推動政府依法行政，促進我國法治政府、法治國家和法治社會的建設。

綜上所述，從理論的角度而言，充當“裁判者”的復議機關與作為行政訴訟案件中的“被審查”主體的復議機關相沖突;從實踐的可行性角度而言，復議機關作共同被告制度的改變既可以降低行政成本，又可以提升行政機關解決爭議的效率。取消復議機關作共同被告制度，將復議機關僅僅定位于解決糾紛的中間機構，無需成為行政訴訟中的被告，亦可避免其與裁判結果產生利害關系。兩種制度設計均存在利弊。復議機關公正審查申請人提起的行政復議案件，積極履行復議職責，嚴格遵循規范的行政復議程序，及時有效地解決行政機關內部的行政糾紛。為營造公正文明的執法環境，行政機關應不斷強化對自身權力的制約和監督、健全行政機關出庭應訴機制、支持法院受理行政案件、完善懲戒制度、完善行政訴訟體制、調整行政訴訟案件管轄制度等。在新的形勢下，有必要重新定義復議機關作共同被告制度，以便實現建設法治政府，推動依法行政的目標。

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（責任編輯：趙婧姝）

Abstract：The system of the reconsideration organ acting as the joint defendant is regarded as a forced mechanism，which aims to strengthen the internal supervision function of the administrative organ and urge the reconsideration organ to act actively.The practical dilemma of the system of administrative reconsideration organs as joint defendants can be analyzed from the perspective of the three parties involved in the litigation：for the parties concerned，the “double Defendant System” objectively increases the burden of responding to lawsuits，subjectively reduces the enthusiasm of giving priority to administrative reconsideration，and increases the difficulty of winning the lawsuit;for the administrative organs，the increase in the number of administrative litigation cases，the cost of responding to the lawsuit of administrative organs In addition，the reconsideration organ and the original administrative organ share the burden of proof，which reduces the binding force on the judicial review of the original administrative organ;for the judicial organ，the increase of the trial object and the improvement of the trial difficulty lead to the excessive occupation of judicial resources.The way out of the system of administrative organs as co defendants should focus on improving the effectiveness of administrative organs in solving administrative disputes. Administrative organs should constantly improve the professional level of staff，strengthen the implementation of accountability mechanism，and strictly regulate the burden of proof of administrative organs，so as to standardize and optimize the function of administrative organs to solve disputes，promote the government's administration according to law，and promote the balance between administrative autonomy and judicial review.

Key words：administrative reconsideration;reconsideration organ;reconsideration maintenance;CO defendant;burden of proof