我國公共衛生及應急管理體系建章建制史

6月2日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平主持召開專家學者座談會時強調，只有構建起強大的公共衛生體系，健全預警響應機制，全面提升防控和救治能力，織密防護網、筑牢筑實隔離墻，才能切實為維護人民健康提供有力保障。本文通過扼要回顧新中國成立以來公共衛生及應急管理體系的發展歷程以及突發公共衛生事件下應急管理體系的建章建制史，以期為進一步推動我國突發公共衛生事件應急管理體系建設和完善提供參考。

新中國成立初期

“三者結合起來，瘟神就只好走路了”

新中國成立之初，國家建設百廢待興，同時也面臨著多種疫病流行和肆虐的嚴峻考驗。據1950年9月政務院第49次政務會議上的報告指出，這一時期“我國全人口的發病數累計每年約一億四千萬人，死亡率在千分之三十以上，其中半數以上是死于可以預防的傳染病上，如鼠疫、霍亂、麻疹、天花、傷寒、痢疾、斑疹傷寒、回歸熱等危害最大的疾病，而黑熱病、血吸蟲病、瘧疾、麻風、性病等，也大大侵害著人民的健康”。

在這個時期，黨和政府積極采取有力措施應對疫病的流行。首先，在“預防為主”衛生工作方針指引下，原衛生部成立中央防疫總隊，在全國共組織了6000余名衛生工作者深入災區、疫區。此外，全國還設立了多個黑熱病防治所及寄生蟲病防治所。1953年，以原衛生部召開第一屆衛生防疫站工作會議為標志，全國各地自上而下地建起了省、市、縣各級衛生防疫站和專業防治所、站，衛生防疫隊伍初步成型。此后，以1959年消滅天花為標志，公共衛生防疫工作取得階段性成效。

其間，為加強對“流行最嚴重，危害最劇烈，流行因素復雜，防治工作艱巨，涉及部門多、地區廣的寄生蟲病和地方病”的防治力度，黨和政府還設立了專門的防疫領導機構——中共中央防治血吸蟲病領導小組和中央防治地方病領導小組。毛澤東在1953年給沈鈞儒關于血吸蟲病防治問題的回信中表示：“血吸蟲病危害甚大，必須著重防治。”1955年7月，衛生部頒布《傳染病管理辦法》，規定對18種傳染病的管理辦法。同年11月，毛澤東又在中共中央杭州工作會議上提出：“要消滅血吸蟲病，‘血防工作要由黨委統一領導。” 同年11月23日至25日，中共中央防治血吸蟲病領導小組在上海召開第一次全國防治血吸蟲病工作會議，提出必須把消滅血吸蟲病當作一項政治任務，實行充分發動群眾和科學技術相結合的原則，并確定了“加強領導，全面規劃，依靠互助合作，組織中西醫力量，積極防治，七年消滅”的血吸蟲病防治工作方針。1958年7月，毛澤東欣聞余江縣消滅血吸蟲病的消息之后，感慨地說：“血吸蟲病被消滅，主要是黨抓起來了，群眾大規模發動起來了。黨組織，科學家，人民群眾，三者結合起來，瘟神就只好走路了。”

改革開放初期

公共衛生治理體系全面恢復發展

1960至1962年三年自然災害時期，受當時經濟、政策環境影響，我國初步建立的公共衛生防疫體系經受了第一次挫折。“文革”時期又使得公共衛生防疫體系受到沖擊。直到1972年，國務院發布《健全衛生防疫工作的通知》，使遭受破壞的公共衛生防疫體系開始恢復，這保證了1976年唐山大地震后無重大疫情發生。

黨的十一屆三中全會以來，中國進入改革開放新時期，全國公共衛生治理體系開始全面恢復。其中，國務院頒布的《中華人民共和國急性傳染病管理條例》明確，各級衛生防疫站對甲類（3種）、乙類（25種）急性傳染病的預防、報告、處理等具有業務指導的責任和監督的權力。此后，衛生部等部委先后出臺《全國衛生防疫站工作條例》 《關于衛生防疫人員實行衛生防疫津貼的通知》 《各級衛生防疫站組織編制規定》 《關于加強縣衛生防疫站工作的幾點意見》。

1989年，全國人大常委會頒布《中華人民共和國傳染病防治法》，隨著公共衛生領域各類法規相繼公布實施，中國傳染病管理和公共衛生監督工作進入一個嶄新時期。中山大學法學院教授劉恒介紹，1989年，世界上許多國家都已將傳染病防治管理法律化，在當時的環境下，我國針對傳染病防治進行立法，既適應保護人民群眾健康的客觀形勢的需要，也符合世界傳染病管理法律化的趨勢。傳染病防治法在1989年通過后進行了不斷地完善。為完善國務院對傳染病病種的調整制度，2013年又對個別條文進行了修正。經過多年發展，尤其是抗擊非典的寶貴實踐經驗，以及各種配套措施的出臺，讓傳染病防治法得到了很大的進步。

應急管理建章建制期

首次設立應急管理部

1997年，中共中央、國務院作出《關于衛生改革與發展的決定》，標志著中國衛生體制改革全面啟動。2001年，衛生部下發《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》，明確了各級疾病預防控制機構的職能與任務。同年，經國務院批準，國家整合中國預防醫學科學院、衛生部工業衛生實驗所、中國健康教育研究所、中國農村改水技術中心，組建成立中國疾病預防控制中心。自此，國家、省、地（市）、縣四級疾病預防控制中心為主體的疾病預防控制體系初步形成。

2003年的“非典”疫情，對我國公共衛生體系是一次前所未有的考驗。同年，以國務院常務會議審議通過《突發公共衛生事件應急條例》為標志，我國在公共衛生領域立法層面首次引入了應急管理的法律概念。2005年7月，國務院召開全國應急管理工作會議，要求各級政府成立應急管理機構;同年12月，國務院應急管理辦公室正式成立。2007年8月，全國人大常委會通過《中華人民共和國突發事件應對法》，該法是我國積極主動地預防、及時有效地處置和最大限度地減少各類突發事件發生的重要立法，在突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面進行了明確的規定。

2013年，國務院辦公廳《關于印發突發事件應急預案管理辦法的通知》，對預案應急響應是否分級、如何分級、如何界定分級響應措施等問題作出了明確規定。2016年，國務院《關于印發“十三五”衛生與健康規劃的通知》指出加強突發公共衛生事件尤其是突發急性傳染病綜合監測、快速檢測、風險評估和及時預警能力建設。2018年兩會期間，國務院出臺改革開放以來第8次政府機構改革方案，首次設立應急管理部。 （綜合）