耕地流轉之后拋荒的成因與治理策略

羅擁華

摘要 ? ?耕地流轉原本被認為可以緩解耕地拋荒問題，但是近年來通過新聞媒體報道、網絡咨詢與投訴以及實地走訪發現，不少地方出現耕地流轉之后拋荒的現象，必須引起重視?？陀^上，耕地承租者受低糧價與高投入成本的雙重擠壓，盈利空間萎縮;主觀上，對農業經營預判不足、管理不善，或者流轉耕地以套取國家補貼為主要目的，是導致耕地流轉之后拋荒現象的主要原因。為此，要從農業補貼政策著手，保障承租者盈利的可持續性，并設法提升承租者經營管理的穩健性，完善項目監督與補貼資金管理，暢通流轉耕地拋荒之后的退租與回收渠道，使拋荒得到有效治理。

關鍵詞 ? ?耕地流轉;拋荒;成因;治理策略

中圖分類號 ? ?F323.4 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）13-0253-03 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

人們普遍認為，耕地流轉是防止耕地拋荒、優化農戶村土地使用權配置、促進農業規模化經營、建立高效農業的必然選擇與最佳途徑。然而，近年來隨著耕地流轉的加速，全國各地也出現了較多耕地流轉之后被拋荒的現象，使人不免心生疑惑：原本被寄予厚望的耕地流轉反而成為了耕地拋荒的“通道口”。雖然目前缺乏有力的統計數據和實證分析表明耕地流轉之后的拋荒是系統化現象，也沒有引起社會的密切關注，但是這種耕地流轉的“異象”不容小覷。如若任其蔓延，在很大程度上會降低耕地流轉的效率，影響其功能發揮，最終將打擊廣大農戶參與耕地流轉的信心。因此，剖析耕地流轉之后拋荒的成因，并找到有效的治理策略，對推動耕地集約利用、完善我國耕地流轉市場有著十分重要的實踐意義。

1 ? ?耕地流轉之后的拋荒現象

在耕地拋荒問題的研究上，統計數據可能是一大障礙。到目前為止，即使是一般性的耕地拋荒現象，全國也沒有完整的統計數據全面反映耕地拋荒的面積、分布與程度。因此，要從統計的角度描述耕地流轉后的拋荒現象就變得相當困難。在這種情況下，實地調研應是最佳的證據來源。2019年8月筆者到邵陽地區某鄉鎮走訪發現，有成片良田雜草叢生，當地村民反映這些良田是村民出租給某些經營組織后被拋荒的。遺憾的是，進一步向村委會證實情況的行動遭到了委婉拒絕。如今能夠正面反映耕地流轉后拋荒現象的例證還有來自于新聞媒體的報道。例如，2017年7月據安徽日報報道，有記者當時連續接到亳州市譙城區和潁上縣等地的農民反映稱，他們流轉出去的逾40 hm2耕地處于無人管理狀態，流轉方也不知所蹤，而且欠付了大部分流轉費[1]。2018年7月四川南通廣播電視臺報道，當地通州區有農戶在2016年時將自家耕地租給同村種糧大戶后，簽訂了為期5年的土地流轉合同，但是到2018年合同還未到期時，承租者就把租用該農戶的耕地全部拋荒了，而且也可能拋荒了來自其他農戶的租地[2]。2019年有記者在湖南、福建等省部分全國產糧大縣了解到，這些地方均有一些種糧大戶縮減種植面積甚至直接棄耕拋荒的現象[3]。在網絡上可以搜索到有人在論壇、律師網、領導留言板等網絡平臺上就耕地租出去之后被承租者拋荒問題進行的咨詢和投訴，也從側面反映出耕地流轉之后的拋荒現象。例如，2019年5月有人在某律師網咨詢把土地流轉給村委會種植2年后拋荒了幾年，而后又把農田變成工業待用地是否合法的問題。2019年10月有人在某論壇上咨詢所在的村2011年把土地流轉至村經濟合作社已經被拋荒8年，村民該如何收回土地。有一個值得注意的問題是，耕地流轉之后拋荒現象的曝光一般依賴于出租農戶的反映和投訴，但是只要承租者在拋荒之后繼續支付農戶租金，出租農戶一般也就聽之任之。只有在承租者租金斷供，或者出租農戶有濃厚的鄉土情結，不忍良田荒蕪的情況下，耕地流轉之后拋荒現象才有可能曝光。因此，目前在媒體網絡上能夠間接了解到的耕地流轉之后拋荒的現象還比較有限，而上述所援引的例證有可能僅僅只是“冰山一角”。

2 ? ?耕地流轉之后拋荒的成因

耕地流轉之后拋荒發生在租地合同未到期，承租者尚未退租或者出租方沒有收回耕地之前。其間，有承租者繼續支付租金的情況，也有欠付租金的情況;有的經1～2年短期拋荒之后承租者便退租，有的拋荒時間較長，達到3～8年。不管如何，耕地流轉之后拋荒的原因基本上都來自于承租者，大體包括如下3個方面。

2.1 ? ?受低糧價與高投入成本的雙重擠壓，盈利空間萎縮

近年來，我國糧價和投入成本整體上呈現出不利于農業經營的趨勢。一方面，我國啟動收儲制度改革，于2014年和2016年分別取消了大豆和玉米的收儲制度，2類糧食作物受國際進口糧食價格的影響而整體走低;與此同時，小麥和水稻雖然保留了收儲制度，但2類糧食作物的托市收購價格標準也逐漸降低。另一方面，種糧投入成本不斷增加。在種糧投入成本中，農資成本、人工成本和地租成本是3類核心成本。首先，受環境保護督查的影響，很多農資廠商被迫關停倒閉而導致農資行業供給趨緊，農藥、化肥、良種、農機等農資產品價格上漲。其次，城市務工工資水平不斷上漲，不僅加劇了農村青壯年勞動力遷移，造成農業用工緊張，而且抬升了農業生產勞動的機會成本，直接導致農業用工成本上升。最后，我國農村地租逐年攀升，某些地區農村地租非理性上漲異常明顯，在生產成本中占比顯著提高[4]。由此可見，在糧價與投入成本的雙重擠壓之下，以種糧大戶為主的承租者的經營利潤空間日益萎縮，有些種植規模不夠大的甚至已經逼近盈虧線。一旦種植收益彌補不了平均可變成本，出現“越種越虧”的情況，承租者就只能棄耕止損，在流轉合同未到期之前拋荒耕地。對此，網絡上可以查閱到許多有關種糧大戶虧損的報道。值得強調的是，經營形勢向不利方向發展是流轉之后承租者不愿意繼續種地甚至違約也要拋荒流轉耕地最根本的經濟原因，也是一個客觀原因。

2.2 ? ?對農業經營預判不足或者管理不善

有些承租者在耕地流轉趨熱情況下有盲目跟風的傾向，對農業經營往往預判不足，這是導致流轉后續經營中斷而拋荒耕地的一大主觀原因。一是對農業生產的風險預判不足。眾所周知，農業生產時間跨度大，期間對極端氣候、病蟲災害等因素高度敏感，因而具有天然的風險。如果對此預判不足，風險防控缺失，一旦出現不可避免的災害，盈利下降或者虧損就在所難免。二是對市場的變數預判不足。經濟學中的蛛網模型表明，當期農業生產決策依賴前期價格而導致價格波動，因而要強化決策的前瞻性。然而，現實中很多承租戶對市場不夠了解，缺少計劃，當期市場供求與價格波動一旦發生沒有預判到的變化，經營便難以為繼。三是對當地經營環境預判不足。種子供應、農技支持、用工介紹、金融保險服務與農產品的包裝、運輸、加工、貯藏、銷售等社會化服務以及農業基礎設施是最主要的2類經營環境變量。有些承租戶對此缺乏深入調查與了解，未對項目與經營環境的匹配性進行考察，導致租入耕地后的經營因缺乏社會化服務和基礎設施支持而困難重重。

此外，一些種植大戶、專業戶等承租者剛由一般農戶升級而來，他們有創業熱情，但在經營管理方面的經驗與能力還不能完全滿足規?；r業生產的要求。實際上，從事家庭分散經營（0.67 hm2以下）與規模經營（6.67 hm2以上）情況完全不同，后者需要技術認知、資金融通、資源整合、溝通協調、調度安排、成本控制、市場開拓等多方面的能力。這些承租者尚未具備足夠的能力大規模租入耕地，并且簡單延續原來的家庭式生產方式，從而導致管理不善而虧損。當虧損在合同未到期之前就積累到無法承受的程度，就只能放棄經營而拋荒流轉的耕地。

2.3 ? ?流轉耕地以套取國家補貼為主要目的

多年以來，我國為推動農業規?；洜I，在種糧補貼、土地整治補貼、農機補貼等方面給予了種糧大戶、合作社等有關經營主體特殊照顧，同時還出臺了多種項目補貼辦法。某些承租者通過大量攬租耕地來把自己偽裝成符合補貼申報的經營主體，趁機套取國家補貼。有的一心套取補貼的計劃落空之后就直接“跑路”而拋荒耕地;有的領取完國家補貼之后便將耕地拋荒;有些一邊經營，一邊虛報耕種面積以套取更多國家補貼，但是等到幾年后國家補貼的項目資金逐漸耗竭而難以為繼，便放棄經營而拋荒耕地。面對這些情況的拋荒，出租農戶即使識破承租者的真正目的而想收回租地，也因合同未到期而申訴困難，只好聽之任之。針對以套取國家補貼為主要目的而導致流轉耕地拋荒的情況，相關管理部門出于提升土地流轉政績的考慮而疏于監管，也是值得關注的問題。

3 ? ?耕地流轉之后拋荒的治理策略

雖然目前耕地流轉之后拋荒問題尚未對國家的糧食安全構成實質性的威脅，但如果置之不理，將會導致越來越多的耕地資源被浪費、得不到有效合理利用，并激化流轉雙方糾紛，從而損害耕地流轉市場的資源配置功能。因此，應當積極采取有效的治理策略，防止耕地流轉之后的拋荒現象進一步蔓延。

3.1 ? ?保障承租者盈利的可持續性

承租者盈利空間受到低糧食價格和高投入成本雙重擠壓而日益萎縮是耕地流轉之后拋荒產生的經濟根源。因此，要治理此類現象，主要是考慮如何為承租者盈利空間提供支撐，保障其盈利的可持續性。從經濟學的角度看，目前的糧食價格總體上是糧食市場供求均衡的結果，投入成本也是農業要素市場供求均衡的結果。因此，政府不可能實施直接的人為干預，通過抬升糧食價格和壓低要素價格的方式，增強承租者經營的盈利性，關鍵的著力點只能落在“農業支持保護補貼”政策之上。

有研究表明，種糧大戶生產積極性受農業支持保護補貼政策影響較大，但目前對糧食補貼標準認可度較低，希望補貼再進一步提高[5]。因此，在市場調節不足以支撐承租者盈利空間的情況下，一是進一步擴大財政支持農業經營的規模，整體上提高對種植大戶、家庭農場、農村合作社等新型農業經營主體的農業補貼標準;二是要突破“黃箱”政策的局限，充分利用世貿組織規定允許的 12 類“綠箱”政策，逐步擴大我國農業“綠箱”支持政策的實施規模和覆蓋范圍，強化農業補貼政策效能;三是充分發揮財政杠桿作用，轉換財政支農方式，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施，帶動更多的金融和社會資本投向農業農村[6]，為耕地承租者提供經營托底服務;四是要嚴格執行相關農業補貼法規與政策，建立規范透明的管理機制，杜絕任何形式的擠占挪用與層層截留、著力減少政策漏損，切實保障承租者的農業補貼資金全額到位。

只有不斷完善“農業支持保護補貼”政策效能，讓耕地承租者“有利可圖”，盈利的可持續性才能得到保障，耕地流轉之后被承租者拋荒的概率才能得到系統性降低。

3.2 ? ?提升承租者經營管理的穩健性

由于氣候、市場與經營環境的不確定性和信息不完備，承租戶對農業經營預判不足有時是難以避免的。政府需要考慮的是在不利情況發生時，如何保持承租者經營的穩健性?，F在以種糧大戶為主的新型農業經營主體是承接流轉耕地的主力軍，提升承租者經營管理的穩健性能有效降低流轉之后耕地拋荒的概率。為此，一是要積極應對新型農業經營主體保險需求變化，加強賠付力度，優化險種結構，擴大產品覆蓋面;同時針對其經營特性，出臺專項農業保險制度，開發產量保險、質量保險、價格指數保險、天氣指數保險等新型個性化農業險種，有效降低經營風險。二是要進一步拓寬財政支農資金的渠道，不斷增加農業基礎設施建設、農業綜合開發投入，加快旱澇保收高標準農田的建設，同時完善技術推廣、農機維修、病蟲害防治、市場信息、產品營銷等社會化服務體系，為新型農業經營主體塑造良好的經營環境。三是建立針對新型農業經營主體的智力支持制度，圍繞農業技術、融資投資、產品營銷、生產管理、財務會計等農業規?；洜I主題，提供多樣化、多層次、寬覆蓋與常態性的教育培訓，開拓其經營眼界，有效提升市場判斷和組織管理水準;同時積極引導新型農業經營主體以市場為導向，合理調整種植結構，改進管理模式，提升經營績效。

3.3 ? ?完善項目監督與補貼資金管理

對于承租方以套取國家補貼為主要目的的耕地流轉行為進行嚴厲打擊和查處，完善項目監督與補貼資金管理，以杜絕“假流轉”所導致的耕地拋荒現象。我國雖然已于2016年6月出臺了《農業支持保護補貼資金管理辦法》，其中注明用于糧食適度規模經營的資金重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體和新型服務主體傾斜，但是對于他們套取國家補貼的行為未給出具體詳細的處罰措施。為此，首先應當以文本審核為基礎，強化承租者經營的實地審核，并將審核責任落實到具體人員，也可以采取第三方審核機制，對補貼申請開展獨立、客觀和專業的審核，確保補貼申請的真實性。其次，要聯合財政、農業、金融、審計、紀檢與監察等多部門力量，加強對承租者經營項目的動態監控，一旦發現有承租者大范圍拋荒流轉耕地的行為，立即停發補貼資金，甚至追回之前已經發放的補貼資金，追究相關違法責任。最后，要建立農業補貼信息檔案管理機制，健全社會監督機制，全面落實補貼對象、補貼面積、補貼標準、補貼金額、補貼方式等公示制度，以防止承租者借耕地流轉之機虛報冒領、騙取套取國家補貼。

3.4 ? ?暢通流轉耕地拋荒之后的退租與回收渠道

如果上述治理措施不能完全奏效，承租者仍然拋荒流轉耕地，就必須考慮如何暢通退租與回收渠道。如果承租者確實是因為經營虧短而無法維持經營，提出退租，但是出租者因耕地租金而拒絕退租，耕地就會在承租者與出租者的僵持中閑置拋荒。對于這種情況，必須完善雙方耕地流轉合同，在其中載明因經營虧損而退租的容錯條款，在承租者能出示經營虧損證據的情況下，給他們預留退租渠道。如果是以套取國家補貼為目的，占用流轉的耕地而又不耕種的，必須及時停發甚至追回補貼資金，切斷租金來源，使其無法向出租者支付租金。出租者得不到租金，便有動力回收拋荒的耕地。此時要暢通回收渠道，嚴格執行農村土地承包法中禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地的規定。其中對于連續連續撂荒2年以上的流轉耕地，可以賦予出租戶依法解除合同，回收流轉耕地的權利;若出租戶回收受阻，還可以由鄉鎮、村級組織實施強制性回收之后再進行流轉。

4 ? ?參考文獻

[1] 陸楊.土地流轉后被拋荒，農民是否有權收回拋荒地[N].安徽日報（農村版），2017-07-15（005）.

[2] 江海明珠網.通州劉橋：流轉合同還沒到期，租賃戶卻拋荒了耕地[EB/OL].（2018-07-14）[2020-03-02].http：//www.ntjoy.com/html/jinwanzaixian/2018/0714/80083.shtml.

[3] 林超，周勉.警惕豐產背后的隱憂[J].瞭望，2019（27）：49-51.

[4] 宮斌斌，郭慶海.現階段農村地租：水平、影響因素及其效應[J].農村經濟，2019（3）：23-32.

[5] 許榮.農民對農業支持保護補貼政策的效果評價與期望：基于山東省試點縣的農戶問卷調查分析[J].糧食經濟研究，2018（2）：55-63.

[6] 程國強.創新方式，加大對農業支持保護力度[N].農民日報，2015-11-18（001）.