我國既有房屋使用安全管理制度對比分析

潘志勇，趙廣輝，史春樂，張歡

（1.昆山市住房和城鄉建設局，江蘇 昆山 215337；2.昆山市建設工程質量檢測中心，江蘇 昆山 215337；3.昆山市房屋安全鑒定管理站，江蘇 昆山 215337）

1 引言

隨著我國經濟的快速發展以及住房制度的深刻變革，我國既有房屋的規模越來越大，既有房屋使用安全管理工作越來越受到廣泛重視。目前我國房屋安全管理方面的法律法規文件較多，如《城市危險房屋管理規定》《住宅室內裝飾裝修管理辦法》《物業管理條例》等，法規體系相對比較完善。但是，這些管理內容只有部分涉及房屋使用的安全管理工作，缺乏系統性，因此在既有房屋使用安全管理方面難以發揮全面的統領作用。有鑒于此，我國發達城市，如北京、杭州、成都、廣州、蘇州等，前后相繼出臺了房屋使用安全方面的管理規定、辦法、條例等規章制度，對國內規范房屋安全使用、裝修改造、檢測、鑒定、危險房屋治理等方面發揮了重要作用，提高了既有房屋使用管理水平，降低了房屋安全事故發生率[1]。但在條例的實施過程中，也存在著責任主體不夠明確，日常檢查與定期檢測實施不理想，裝修拆改隱患突出等多個方面的問題。為此，本文對國內主要發達城市的房屋使用安全管理相關制度進行對比分析，研究各城市既有房屋在使用責任、日常檢查、安全檢測以及信息管理等方面的思路與做法，為我國房屋使用安全管理工作提供一些參考建議。

2 我國各城市既有房屋安全管理制度對比

本文主要調研了蘇州、浙江、北京、上海等8個省市的房屋使用安全管理條例（辦法）[2-9]，具體見下表。研究重點主要集中在房屋使用過程中出現的安全管理突出問題，包括房屋責任人區分和管理部門職責、裝修管理、建筑幕墻或者外墻外保溫系統、安全檢查和檢測、信息管理系統以及房屋保險制度方法的一些做法。

2.1 責任人與管理部門

目前，所調研的省市對房屋安全責任人的規定都十分明確，為房屋所有權人，在某些情況下可以為管理單位或者使用人。一是產權為國家或集體所有的，那么房屋使用安全責任人為相應的管理單位。如果房屋所有權人與房屋使用人不一致的，使用人也要按照約定承擔房屋使用安全管理責任；如果房屋所有權不明確的，則房屋使用人和管理單位為房屋使用安全責任人。

對于管理部門的規定，一般認為市級的住建管理部門負責本轄區房屋使用安全的指導和監督管理，其所屬的房屋安全管理機構負責具體的日常管理工作。

2.2 裝修管理

目前基本上所有城市在裝修管理這塊都有很明確的規定：①住宅房屋裝修不得拆改房屋主體或者承重構件，不得超載；非住宅房屋裝修涉及拆改房屋主體或者承重構件，或者超載的，需要申請辦理建筑工程施工許可證，由具有相應資質單位設計施工。②實施房屋裝修登記制度。

相對來說浙江省的房屋裝修管理更加明確具體，在房屋使用安全管理條例中，有專門的章節對裝修管理進行了規定，另外寧波還有專門的裝修管理辦法對裝修管理做進一步具體的規定。蘇州在此基礎上更明確規定，房屋結構改造涉及在樓面結構層開鑿、擴大洞口，拆除或者部分拆除房屋中抗震、防火措施以外的非承重墻體的，不需要申領建筑工程施工許可證，但應當申請房屋結構改造安全行政許可。

2.3 建筑幕墻和外墻外保溫系統

在建筑幕墻和外墻外保溫系統方面，浙江、杭州和寧波在管理條例中均有相關條款：①對于人員安全影響較大的房屋，如未成年人活動場所（中小學、幼兒園、托兒所、青少年宮）和養老服務用房，不允許在二層以上部位使用石材建筑幕墻或者玻璃建筑幕墻。②均對建筑幕墻和外墻外保溫系統要求按使用說明書檢測時限進行安全性檢測，有相應的檢測資質要求。

對于無設計說明的，檢測時限有所差別，浙江要求無設計說明的，建筑幕墻每十年進行一次安全性檢測，首次檢測后應當每五年進行一次建筑幕墻檢測。無外墻檢測要求。寧波有專門的建筑幕墻安全管理辦法，鼓勵安全責任人3～5年進行一次安全鑒定。蘇州要求建筑幕墻和外墻外保溫系統每十年或者出現規定的問題時（如異常變形、開裂等）進行一次鑒定。

北京、上海、廣州和成都在房屋使用安全條例中對建筑幕墻和外墻外保溫系統的規定基本沒有，只有上海條例中有一條要求檢查和保障房屋的外窗 (含玻璃)、空調外機架及遮罩、雨蓬、晾曬架、花架等外墻附加物的安全。

2.4 安全檢查和檢測

各地房屋安全使用管理條例（辦法）

對于房屋安全檢查與檢測方面，各個城市均有相應規定，但在具體規定方面還是有所差別的。

蘇州市要求管理單位對其公共場所的房屋要定期進行安全檢查。浙江省及其所屬的杭州市、寧波市要求下級政府、街道辦事處等要建立健全常態化、網格化的房屋使用安全管理制度，及時監督檢查本轄區內房屋安全狀況，房產主管部門應當定期組織房屋安全調查，每五年開展一次安全隱患排查。北京要求人員密集的公共建筑（如學校、幼兒園、圖書館、體育場館、商場、賓館、飯店、醫院、車站機場候車廳以及公共娛樂場所等），應當每5年進行一次安全評估，達到設計使用年限之后還需要繼續使用的，應當每2年進行一次安全評估。

上海要求（安全檢查）房屋使用安全責任人應當對房屋進行安全檢查，房屋安全檢查包括房屋日常完損狀況檢查和季節性專項檢查，重點檢查房屋外墻飾面、外窗、懸掛構件以及外墻附屬物等。房屋使用安全責任人除了可以自行檢查外，也可以委托物業或專業單位進行安全檢查。另外對房屋有規定情形的（如存在外飾面異常、結構安全隱患等），房屋使用安全責任人應當委托房屋安全檢測單位按照規定進行房屋安全檢測。

廣州要求市房屋行政主管部門應當定期組織全市的房屋使用安全普查，鎮人民政府、街道辦事處應當協助上級人民政府和有關部門開展房屋使用安全普查。

成都條例規定實行房屋使用安全檢查制度。房管部門和政府應當組織對突發緊急事件和自然災害（房屋爆炸、沉降、垮塌、地震、洪水、地質災害等）后的房屋進行應急檢查。其它文、教、衛、體、旅等行政主管部門應當組織專業力量對場館、學校、醫院、商場等公共建筑進行定期檢查，了解房屋使用安全狀況，同時要建立自建房屋使用安全管理協管制度。

2.5 信息管理系統

所有調研的省市管理條例中均要求房屋行政管理部門應當建立全市房屋使用安全信息管理系統，其他相關部門應當配合做好信息共享、數據支撐等工作。成都的規定更加具體，要求建立《房屋使用安全信息說明書》，對具體信息內容有明確規定。

2.6 房屋保險

在房屋保險制度方面，浙江省沒有明確規定，但其所屬的杭州市和寧波市鼓勵采用創新的保險機制管理房屋使用安全。建設單位、房屋使用安全責任人和其他組織可以探索建立商業保險、風險基金等多種形式相結合的房屋使用安全風險管理機制。上海也鼓勵結合采用商業保險、風險基金等多種形式來進行房屋使用安全風險管理。其它城市無明確要求。

3 問題及建議

①組織機構方面，讓房產主管部門負責全市房屋使用安全監督管理工作。房產主管部門對于其他職能部門機關而言，沒有領導權，很難協調其他部門配合房屋安全管理工作；對于房屋業主或其他違反房屋安全管理規定的主體而言，沒有執法權，很難督促其履行房屋安全管理責任或者責令其整改。因此，應強化房產主管部門對房屋安全監督管理的權力，或者應讓政府主要領導來主導，將監督和管理責任與政府的主要領導聯系起來。

②安全責任方面的界定較為細致合理，但對于如何履行安全責任，并沒有規定相應的具體措施，也沒有人或者機構去督促安全責任人履行安全責任，靠業主自發去履行安全管理責任很難，只能事后追責，容易造成損失。另外在進行責任追查和懲處時，容易出現不易懲處的現象。

③安全檢查制度方面，各個城市的檢查時限不盡相同，有些單位并沒有規定什么時候或者多長間隔開展排查，因此這個制度可能無法達到預期效果。因此需要建立檢查細則來完善排查開始的具體時機或者間隔、檢查內容、以及由誰牽頭，由誰監督完成情況等等。

④公共建筑的裝修拆改相對來說好管理，但住宅建筑裝修有不少涉及私自拆改主體結構，在具體監督和懲處方面還有待進一步完善，建議可以與個人征信系統掛鉤，需要其它部分的密切配合。

⑤建筑幕墻與外墻外保溫系統需要注意日常維護與檢查，有很多在多年一次的檢測鑒定來臨之前已經出現問題，因此日常檢查的具體內容與做法需要有具體的細則來完善。

4 結語

從目前我國各城市的房屋使用安全管理條例來看，各發達城市在房屋管理方面做了許多工作，與先進國家的管理制度相比也毫不落后，然而在具體執行過程中還有不少問題有待解決，有不少細則需要完善。