美國貨運物流管理體制及政策研究

近年來，現代供應鏈、智慧物流、多式聯運、無車承運、共同配送、托盤共享、掛車租賃等新模式、新技術和新業態的加快普及，推動中國物流業發生了根本性變革，但總體來看，仍處于發展的初期階段。美國有著世界上最為先進和高效的物流系統，盡管中國物流管理體制與美國不同，但通過對成功跨越物流初期階段的美國貨運物流管理體制及政策的研究，有助于為中國物流主管部門管理決策提供有價值的信息，進而促進中國高效安全的物流系統的建設。

1 美國貨運物流概況

貨運將美國企業與世界各地消費者、供應商和市場相聯系，貨運連接著經濟活動、生產、消費和人口中心，對美國企業、家庭和社區來說，美國國家交通系統的通達性和提供順暢連接服務的能力至關重要。此外，貨運系統的性能和成本也是美國在與世界其他經濟體競爭時占據比較優勢地位的重要因素之一。美國貨運主要依賴公、鐵、水、航四種運輸方式：全美卡車網絡由可供大型卡車運輸的20.9萬英里公路構成，其中包括4.7萬英里的州際公路線路；鐵路主要為私有性質，貨運軌道長度達14萬英里；駁船和船舶航線主要利用1.2萬英里的內河航道以及大約3500個內河和沿海港口碼頭設施；航空公司為5000余個公共機場提供貨運服務，其中包括100余個專業貨運機場。

如圖1所示，2018年，美國貨運結構中，卡車占比超過65%，是美國主要的貨運方式，管道占比為18%，鐵路為10%，水路為4%，多式聯運為3%，其他約忽略不計。如圖2所示，2012-2018年，美國的貨運結構總體較為穩定，運輸結構調整并不明顯。美國貨運結構中呈現的鐵路份額向卡車轉換的現象與美國州際公路的修建和卡車運輸管制的放松密切相關，同時也受卡車運輸更快捷靈活的影響。從美國運輸結構的變化趨勢來看，國民經濟的生產與配送系統與公路網建立了緊密的聯系后，推動貨物進行“公轉鐵”或“公轉水”是比較困難的。

美國擁有較為高效的貨運物流系統，衡量一個國家物流業績效最常用的指標為物流成本占GDP的百分比。如圖3和圖4所示，2008-2018年，美國物流成本占GDP的比重保持在7%-8%之間，2018年為8%，與此同時，2018年，中國物流成本占GDP的比重為14.8%。美國高效的貨運物流系統與美國注重對國家貨運系統進行評估有關，《在二十一世紀中前進（MAP-21）交通法案》和《修復美國地面運輸（FAST）法案》要求美國交通部在若干領域內制定績效評估指標，包括評估州際公路系統的貨運量等。美國聯邦公路管理局（FHWA）貨運管理和運營處負責制定貨運績效評估要求。自2002年以來，聯邦公路管理局一直與美國交通運輸研究所（ATRI）密切合作，指導貨運績效評估（FPM）計劃實施。

2 美國貨運物流管理體制及政策

2.1 美國貨運物流管理機構

美國貨運物流政策制定及管理主要涉及四個機構或組織：

2.1.1 美國交通部

美國交通部是美國聯邦政府的交通管理部門，其多個部門參與交通法規政策的制定和執行。

聯邦機動車運輸安全管理局：負責制定和執行相關法規，平衡機動車運輸（卡車和公共汽車公司）的安全和效率。聯邦機動車運輸安全管理局主要借助安全信息系統，著重監管高風險運輸。此外，它還向承運人、商用車駕駛員和公眾提供教育信息，與聯邦、州和地方執法機構、安全團體和工會等合作，減少機動車相關交通事故。

圖1 2018年美國貨運結構

圖2 2012-2018年美國貨運結構變化

聯邦公路管理局：負責支持州和地方政府設計、建設和維護國家公路系統（聯邦政府助建公路計劃）以及各種聯邦所有的土地（聯邦土地公路計劃）。

聯邦海事委員會：負責審查和監測提供對外海運貿易服務的海運企業和海運碼頭運營商之間的協議，以及無船承運人的服務安排，確保不會導致運輸成本大幅增加或運輸服務的減少。聯邦海事委員會的使命是“確保一個有競爭力且可靠的國際海洋運輸供應系統，以支持美國經濟，保護公眾免受不公平和欺騙性行為的影響。”

聯邦鐵路管理局：通過立法性規則、非立法性規則（解釋性規則和政策聲明）以及管理和程序規則行使其管制國家鐵路系統安全和城際客運鐵路發展的職責。聯邦鐵路管理局的使命是“確保人員和貨物的安全、可靠和高效運轉。”

海事管理局：負責處理水路運輸事務的機構，通過發展水路運輸，強化與其他運輸方式的無縫銜接，提升美國商船的生存能力。海事管理局業務涉及許多領域，包括船舶和航運、造船、港口作業、船舶作業、國家安全、環境和安全等。

聯邦航空管理局：管制職權范圍包括機場的建設和運營、空中交通管理、人員和飛機的認證，以及商用航天器發射等方面。

2.1.2 都市規劃組織

都市規劃組織是美國聯邦政府授權和資助的交通決策組織，由當地政府和政府交通部門的代表組成，為確保交通規劃的區域合作而創建。都市規劃組織由1962年的《聯邦政府助建公路法案》提出，該法案要求任何人口超過5萬的都市區都要成立都市規劃組織。1991年的《聯運地面交通效率法案》極大地擴大了都市規劃組織在運輸規劃中的作用。根據交通統計局的數據，美國現有408家都市規劃組織，其所服務的地理區域差異較大，最小的34 平方英里，最大的38，649平方英里，所服務的人口規模也千差萬別，最小的有數萬人，最大的有1800多萬人。都市規劃組織中有貨運咨詢組參與制定短期改進項目列表、進行/協助大規模走廊研究、開展特定項目研究以及收集數據或協助建模等工作。

2.1.3 支持政府和行業決策的研究機構

研究和技術辦公室：是交通部部長辦公室的一部分，負責推進交通技術部署，以改善美國的交通系統。

圖3 2008-2018年美國物流成本占GDP的比例

圖4 2009-2018年中國物流成本占GDP的比例

交通統計局：隸屬于交通部，是商業航空、多式聯運和交通經濟等統計數據的主要發布單位，為決策者和公眾了解交通統計數據提供支撐。交通統計局通過嚴格的分析、透明的數據質量和不受政治影響的獨立性來確保其產品和服務的可信度。交通統計局的國家交通圖書館是交通行業研究出版物對外公開的平臺，也是獲取交通部數據的重要門戶。

國家交通系統中心：代表交通部運營管理部門、部長辦公室和外事部門提供世界知名的、多學科的多式聯運專業知識。重點關注四個方面：空中交通系統和運營、基礎設施系統技術、政策、規劃和環境以及安全管理和人為因素。

智能交通系統聯合項目辦公室：代表交通部開展研究，通過將創新技術整合到國家交通系統中，推動國家交通安全、通達性和效率。智能交通系統聯合項目辦公室引領國家智能交通系統的協作和創新研究、開發和實施。

交通研究委員會：隸屬于國家研究委員會，其使命是通過激勵和開展研究，推動交通創新和進步，促進信息傳播和推動研究成果實施。交通研究委員會每年的活動會吸引約4000余名來自公共、私營部門和學術界的工程師、科學家以及其他交通研究人員和從業人員，為公共利益貢獻個人的專業知識。

交通安全研究所：成立于1971年，其使命是通過培訓聯邦、州、地方和國際政府以及私營行業的交通安全專業人員，來改善全球交通系統的安全性。

2.1.4 政產學研合作機構

美國政府鼓勵政產學研合作進行研究和培訓，如成立德州交通研究院，密歇根大學開展的“MCity”公私合作研發項目，以及能源部開展的“SuperTruck”計劃，該計劃的合作單位包括6家卡車制造商，其市場份額占據牽引車市場的99%，“SuperTruck”計劃旨在降低8類牽引車的油耗。

此外，在美國運輸與物流行業中，仍有大量非盈利性的國家級、州級或私立的行業協會協助政府制定政策，如運輸中介協會，要求成員必須遵守道德準則，及時支付賬單，誠實對待客戶，保持一定的信用等級等。該協會擁有一個基金會，為成員公司的管理層及員工提供廣泛的教育計劃。

2.2 美國貨運物流法規政策

自20世紀70年代中期，美國逐漸對交通運輸業放松了管制，恢復了運輸業的競爭狀態，使行業發展擺脫了低效的監管。隨著監管的放松，運輸行業生產率顯著提高，企業經營更加有效，運輸價格有所下降。20世紀90年代開始，美國頒布了多項交通法規政策，推進國家交通系統的發展。

《推動美國進步：新方向、新機遇》：于1990年3月8日發布，旨在將政策重點由國家交通系統的基本建設轉向推動交通設施和服務的現代化，通過提升交通服務水平，支持國家經濟增長，應對國際市場需求競爭，保障國家安全，提高美國人民的生活質量。該項政策主要聚焦六大方面：維護和擴大美國國家交通系統、建立良好的交通金融基礎、保持運輸業的強大競爭力、確保交通系統公共安全、保護環境以及美國先進的交通技術和專業知識。針對貨運，該項政策鼓勵利益相關方建立“新型伙伴關系”，大力發展多式聯運，確保國家擁有一個安全、可靠、高效的貨運系統。

《多式聯運地面運輸效率法》（ISTEA）：于1991年12月18日發布，旨在推動建立一個經濟有效、環境友好的國家多式聯運系統，為美國在全球經濟競爭中奠定基礎，以更加高效的方式促進貨物流動。交通部設立多式聯運辦公室，維護和傳播多式聯運數據，協助開展多式聯運研究。該法還設立國家多式聯運委員會，主要研究多式聯運標準化、多式聯運對公共基礎設施的影響、多式聯運的法律障礙、財務問題以及多式聯運的新技術等。多式聯運應確保貨物從一種運輸方式向另一種運輸方式轉換時不存在物流和體制的障礙，該法律鼓勵地方政府和行業采取必要行動，減少對聯運的法定障礙，尋求提高貨運效率的途徑。

《在二十一世紀中前進運輸法案》（MAP-21）：于2012年7月6日發布，該法案創建了一個基于流程和性能的多式聯運計劃，以應對美國運輸系統面臨的改善安全、維持基礎設施狀況、減少交通擁擠、提高系統和貨物運輸效率、保護環境等諸多挑戰。本法案擴張了美國國家公路系統（NHS），確立了聯邦公路項目的七項國家績效目標，制定了績效衡量標準，并每年授權4億美元用于公路研發、技術創新、培訓教育、智能交通、大學交通研究、交通統計等。此外，該法案還出臺了一些加強貨物運輸的規定，如制定國家貨運政策（NFP），研究卡車尺寸和重量，鼓勵發展國家貨運咨詢委員會和制定國家貨運計劃等。

《國家貨運戰略計劃》：于2015年10月發布，該計劃梳理了美國主要的交通走廊，提出了美國貨運面臨的六大挑戰，并提出相應的解決方案和發展戰略。如促進多式聯運銜接，交通部鼓勵利用現有融資計劃支持多式聯運解決方案，支持改善多式聯運連通性的項目。交通部提出多式聯運貨運網絡（MFN）地圖，明確國家主要貨運流向，對國家多式聯運網絡/走廊進行了監測和分析。交通部還建議制定《全美多式聯運合作貨運研究計劃》（NCFRP），為投資和運營決策者提供信息，提高國家貨運系統的性能。

《國家貨運戰略框架》（NFSF）：于2017年發布，總結了過去8年貨運政策方面應吸取的教訓，以及政府認為未來貨運政策的發展方向和建議。主要要點包括：到2040年，美國貨運量預計將增長約42%，美國貨運基礎設施仍存在大量的定向投資的空間，未來建設、維護和運營貨運系統所需的勞動力可能存在缺口。提升貨運效率是未來最重要的事情，需要讓行業代表參與決策，從專業知識和視角，提供決策支持，同時，要擴大數據共享范圍。電子商務的增長提升了解決“最先一公里”和“最后一公里”問題的重要性。安全、高效、可靠和可持續的運輸方式對國家、區域，乃至美國經濟持續增長至關重要。整合多式聯運基礎設施，消除多式聯運銜接瓶頸仍是國家交通系統發展的重中之重。

3 對中國的啟示

運輸系統的完善、放松管制和多式聯運這三個相互關聯的因素，重塑了美國過去30年的交通企業和交通系統，使美國運輸業保持了較高的生產率和技術創新。它也為中國貨運物流的發展提供了許多值得借鑒的經驗。

3.1 放松管制有助于行業創新和效率提升

蓋爾曼（1986）指出，聯邦政府對鐵路行業的監管是鐵路創新活動的重要障礙。眾多證據表明，放松管制大幅提高了美國鐵路和航空行業的運行效率。另外，放松管制也促進了美國物流外包的發展，刺激了美國第三方物流的崛起。《麥肯錫季刊》報告估計，未來十年，第三方物流市場的增長速度將是傳統貨代市場的5-10倍。我國物流業的發展也應該維持適度的監管，推進鐵路等重點行業市場化改革，降低條塊分割、多頭管理所帶來的效率損失。

3.2 嚴格界定政府在貨運物流管理中的職能范圍

實踐表明，發展現代物流離不開政府的推動和促進。政府的作用主要體現在：制定全國以及區域物流總體規劃和中長期以及年度計劃；制定和實施促進現代物流業發展的政策和措施；為物流業發展提供公共基礎設施，如交通設施、公共信息服務平臺等；培育現代物流市場，規范市場主體行為；協調解決現代物流發展中的有關問題等。具體到我國來講，市場經濟下我國政府對物流業的管理職能也應集中在產業政策制定、物流市場運行環境維護上。這要求我國政府在物流業管理上既不能缺位，也不能越位，在彌補市場失靈的同時，還必須加強政府自身建設，警惕政府失靈。

3.3 建立有中國特色的、科學的物流管理體制

物流業是一個復合型產業，很多國家都沒有設立專門機構來對物流業進行統一管理，但諸如美國，仍然存在一個整體性的物流管理模式來協調全國的物流管理活動。國外物流管理中，貨運是管理的核心，因此，就我國而言，建立一個全國性的由交通主管部門牽頭的貨運物流協調機構是必要的，該機構主要承擔全國貨運物流產業發展的規劃、指導、組織、協調、推動，為物流業發展建立開放、有序、公平的市場競爭環境。從根本上改變當前多頭領導、各自為戰、缺乏整體協調的條塊分割局面。