把握大趨勢　推動我國重點區域經濟一體化發展

王繼源 池劍峰

區域一體化是指地理位置相近的兩個或兩個以上經濟體為獲取經濟集聚效應和互補效應而整合為統一經濟體的過程，是區域協調發展的高級形態，是形成區域統一市場、增強區域發展動力的重要舉措。無論國際區域經濟一體化還是國內區域經濟一體化，其所追求的核心目標都高度一致：消除歧視，降低交易成本，促進商品、資本、勞動力等要素的自由流動，優化資源配置，實現政策協調，全面提升區域競爭力。隨著長三角一體化進入全面實施的新階段，我國區域一體化開始明顯加速，“十四五”期間，國內重點區域一體化探索將邁出更快更大步伐。

一、區域經濟一體化的主要趨勢

經濟一體化通常發生在發展水平較高的地區，以勞動力等生產要素自由流動為重要標志，以打造具有國際競爭力的科技創新和產業集群高地為核心目標，存在多層次、差異化的實施路徑，需要市場主導和政府引導相結合。

（一）中心城市引領的都市圈、城市群成為區域經濟一體化的空間主體形態

從國際上看，人口和經濟聚集在少部分國土空間上的地域分布不均是普遍現象，并且存在生產要素持續向中心城市、都市圈及城市群流動的趨勢。從靜態上看，東京都轄區面積僅2194平方公里，與北京六環內轄區面積（2267平方公里）相當，但人口占日本的10.9%;倫敦、巴黎都市圈轄區面積約1萬平方公里，卻創造了英法30%以上GDP;美國的人口和經濟集中在東西海岸，紐約、芝加哥、洛杉磯大都市區GDP分別占紐約州、伊利諾伊州、加利福尼亞州的81.2%、78.5%和37.9%。從動態上看，美國、日本和西歐，盡管國家層面的人口城市化已經基本穩定，但人口和經濟活動還在繼續向以少數大城市為中心的城市群地區集聚，1986—2018年，東京都和東京圈人口連續22年凈流入;2008—2018年，美國前20個大都市區人口占全國比重從37.3%提高到38%。

國內的長三角地區、粵港澳大灣區、京津冀地區也在促進區域經濟一體化發展。2012—2018年，三大城市群人口占全國比重從23.6%提高到24%，經濟占全國比重從37.1%提高到38%。“十四五”期間，國內經濟活動向城市群集中的趨勢會持續，我國區域經濟一體化的重點是發展水平最高的長三角、珠三角、京津冀三大城市群，同時在廈漳泉、成渝雙城經濟圈、濟青煙等相對成熟地區也可開展一體化探索，要深化區域合作，打破行政藩籬，實現優勢互補，增強中心城市的輻射帶動作用，打造引領我國高質量發展的重要動力源。

（二）以區域分工打造科技創新和產業集群高地成為區域經濟一體化的核心目標

當今世界，國家、區域之間的競爭越來越集中表現為科技創新和產業集群高地的競爭，這種高地的形成高度依賴知識的溢出和產業的分工。區域經濟一體化可以在更大范圍內自由配置資源要素，促進人才技術流動和價值鏈協作，其產生的規模經濟、范圍經濟、集聚經濟效應，能夠明顯提升先進制造業和現代服務業的國際競爭力。例如，2019年10月，美國西雅圖和加拿大溫哥華宣布共同打造經濟共同體，在人工智能、虛擬現實、創意和娛樂產業開展雙城一體化合作，推動創新走廊發展，提高彼此全球經濟影響力。英國中南部城市群則打造了以倫敦—劍橋—牛津“金三角”為主要載體的全球領先的生命科學產業集群，以倫敦、曼徹斯特和利物浦等為主要載體的數字產業集群。

目前京津冀、粵港澳大灣區、長三角等地區發展呈現出許多新特點，創新要素快速集聚，北京的原始創新、深圳的應用創新、上海的開放式創新在創新鏈、產業鏈的“空間共址”效應下正在催生出一批具有國際影響力的戰略性新興產業，珠三角的電子信息，長三角的大飛機、集成電路、生物醫藥，京津冀的人工智能、新能源汽車等新的主導產業快速發展，規模經濟效應開始顯現。“十四五”期間，要堅持有所為、有所不為，重點通過一體化拉長科創長板，瞄準戰略性新興產業和先進制造業，在重點區域加速先進理念、先進模式和先進技術擴散，形成具有全球競爭力的產業集群，實現錯位發展、融合發展、一體化發展。

（三）生產要素特別是勞動力的自由流動是區域經濟一體化的重要標志

區域經濟一體化程度從低到高包括貿易一體化、要素流動一體化、政策一體化、完全一體化四個階段。從發達國家來看，歐盟已經實現要素流動一體化，2014年歐盟所有成員國基本實現相互完全開放勞動力市場、建立跨國養老保險轉移接續制度，對勞動力資源在歐盟新老成員國間的優化配置起到了積極作用。英國、荷蘭等國，將全體國民納入到統一的養老保險制度框架下， 不區分城鄉、產業、行業、就業性質的差別， 給予全體國民平等的養老保障地位和相同的待遇，進而做到區域統一。

當前，我國區域間的商品自由流動已經實現，區域經濟一體化的主要障礙是要素自由流動受限，特別是勞動力自由流動仍然受到背后地方配套制度不統一的制約。主要表現在共建共享的人才服務體系尚未形成，人才落戶、居住、就醫、子女入學等標準不統一，缺乏互認互通機制，人才培養和引進制度滯后于一體化進程等。“十四五”期間，我國區域經濟一體化的重點是加快要素市場的一體化，加強制度體系的銜接和統一，消除行政壁壘，促進勞動力自由合理流動。

（四）區域經濟一體化不是一樣化，在推進過程中需要多層次、差異化的實施路徑

一個國家內部、區域之間存在差距是常態，即使發達國家也難以做到各地完全均衡發展，一體化既帶來區域整體實力的增強，也可能帶來內部差距的拉大。英國、意大利南北發展差距問題已存在了相當長的時期，期間也有緩解的階段，但差距延續至今，且在近些年還有擴大的態勢，而德國東西部之間在收入、就業和經濟強勁程度上依然存在差距。歐盟一體化堪稱區域經濟一體化的標桿，即便如此，因為成員國的客觀差異，也存在歐元區、申根國、歐盟等不同層次的圈層，一些國家快速增長的（首都）地區與其他地區的差距也在擴大，導致一體化的進度和力度不盡相同。2017年，歐盟官方提出“多速歐洲”的設想，其實質是差異性一體化的安排，不再追求各地一體化的速度完全同步，一些有能力并且愿意向前推進的歐盟國家繼續追求共同目標，其他國家再隨后跟進。

我國的長三角、珠三角、京津冀地區是國內一體化較早較快的區域，但也存在內部不平衡，河北與北京、天津，安徽與滬蘇浙，珠江東西兩岸均存在明顯發展差距。一體化不可能完成于一夜之間，而是由疏遠到緊密、由淺層到深層、由內圈向外緣逐漸擴展和輻射帶動的動態過程。“十四五”期間，應按照先易后難的原則和由內向外的圈層，優先選擇經濟聯系緊密、合作基礎較好、差距又不是太大的區域，例如相對成熟的都市圈、毗鄰城市的同城化、發展水平較高的省際交接地區，發揮各地優勢互補潛能，形成多中心、多網絡、多動能的區域經濟一體化發展新格局。

（五）區域經濟一體化是市場力量驅動和政府高效有為的新型一體化

區域經濟一體化是區域經濟發展到一定階段后的產物，其驅動力來自于市場條件下生產要素按照經濟規律在區際之間的自由流動，形成區域利益最大化。市場主體特別是跨國公司、民營企業的跨區域生產力布局及企業家的自由選擇對促進一體化有重要推動作用。同時，一體化需要頂層的制度和政策設計，對一體化的方向和目標進行合理規劃，例如歐盟借助結構和投資基金制訂并實施了一系列區域政策。此外，一體化是各行政區域主體的相互競相開放，重點是地方政府之間主動拆除各種顯性隱性行政壁壘，這就需要政府刀刃向內的自我革命。“十四五”期間，應堅持市場主導和政府引導相結合，做好一體化的制度安排，打破行政分割，下大力氣營造一流營商環境。

二、推動區域經濟一體化發展的對策

要在一體化地區加快形成統一開放、競爭有序的要素市場，建立規則統一的制度體系，創新區域利益協調機制，完善多領域多層次合作機制，促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集中，提高資源配置效率。

（一）促進人力資源、資本、土地等要素市場一體化，更好實現要素有序自由流動

在人力資源方面，針對一體化地區人才需求量大、流動性強的特點，要加強人力資源區域合作，整合就業渠道信息，推動人才資源互認共享，探索建立戶口不遷、關系不轉、身份不變、雙向選擇、能進能出的人才柔性流動機制，加快取消除北京、上海以外所有大城市落戶限制，加大“人地錢掛鉤”配套政策激勵力度，中央財政按照各省份常住人口規模匹配財政轉移支付力度，各省新增建設用地計劃指標規模與吸納落戶數量進行緊密掛鉤。

在資本方面，針對一體化地區資本市場發達、服務實體經濟能力強的優勢，要建立統一的抵押質押制度，鼓勵地方政府聯合設立投資專項資金，支持上交所、深交所、北交所在相應區域設立服務基地，搭建企業上市平臺。

在土地方面，針對一體化地區土地資源相對稀缺、土地經濟密度仍待提升的現狀，要以提高土地配置效能和節約集約利用水平為目標，推動土地要素市場化配置，深化在城鎮國有土地有償使用、城鎮低效用地再開發和存量建設用地退出、宅基地三權分置、集體經營性建設用地入市等方面的改革，在永久基本農田轉為建設用地等審批事項上開展首批省級試點，賦予地方更大用地自主權。

（二）建立規則統一的制度體系，這是實現區域經濟一體化發展的必然要求

要健全政策制定協同機制。在企業登記、土地管理、財稅分享、公共服務等政策領域建立政府間協商機制，根據達成一致的意見形成協同方案，由各級政府制定相關政策措施。同時，要建立標準統一的管理制度。按照全國統一大市場的要求，在市場準入、基本公共服務、生態環保等方面推動標準統一、結果互認，探索區域經濟一體化標準體系，實現區域內重點標準目錄、具體標準制定、標準實施監管三協同，破處制約不同地區發展的標準障礙。

（三）創新區域利益協調機制，這是實現區域經濟一體化的根本保障

在區域經濟一體化中，利益問題永遠是一個主導因素。利益協調機制的成敗與否決定了一體化的進展。要建立區域間成本共擔利益共享機制，通過“飛地經濟”、對口合作、對口支援等多種模式加強在跨區域產業轉移、重大基礎設施、園區合作的成本分擔和利益共享上的合作，完善重大經濟指標協調劃分的政府內部考核制度，探索建立區域互利共贏的稅收利益分享機制和征管協調機制，更好調動政府和市場主體的積極性。

（四）完善多領域多層次合作機制，這是實現區域經濟一體化的制度安排

合作機制方面，推廣完善長三角三級運作、統分結合的區域合作機制，將地方合作上升到法律層面，建立地方立法和執法工作協同常態化機制，為一體化發展提供法規支撐和政策保障。在各類市場主體協同聯動機制方面，要定期修訂全國統一的市場準入負面清單，堅決破除地方保護主義，營造有利于創新、創業、創造的良好發展環境，積極吸引外商投資，發揮好民營經濟發達的優勢，解決各類市場主體特別是民營企業跨區域政策協同問題，使不同市場經濟主體更好、更深參與一體化發展。

（王繼源，中國宏觀經濟研究院國地所副研究員、中國人民大學與中國宏觀經濟研究院聯合培養博士后工作站博士后。池劍峰，中國城市和小城鎮改革發展中心助理研究員）