論國家機構改革中的協同邏輯及其實施路徑

摘 要：長期以來，政治體制改革存在系統性失調弊病，雖經歷數次國家機構改革，但仍難以根除頑疾。2018年黨和國家機構改革創新提出了優化協同高效的目標，其中，協同以其獨特的方法論視角貫穿于整個改革方案，并為改革方案的實施提供明確指引，具體體現在：黨政關系改革領域基于整體主義立場的協同創新，基于主體間性關系建立的央地協同發展關系，橫向部門間的復合型水平分工與協同關系，以及為彌合行政體制改革與司法體制改革之間斷裂而構建的新型嵌入式關系。通過對協同理論深層次效應的發掘，一方面可改善政治體制中的不協同現象，另一方面有助于提升國家政治系統的統合力。

關鍵詞：協同原則;系統失調;黨政合署;央地關系

中圖分類號：D267 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）06-0008-04

黨的十九屆三中全會作出了深化黨和國家機構改革的決定，同時強調要增強改革的系統性、整體性、協同性，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。黨的十九屆四中全會提出要繼續優化組織結構，使權責更加協同。協同一詞在黨和國家領導人的講話及中央文件中頻頻出現，引起理論界的密切關注。近些年來，我國國家機構改革存在不協同現象，直接或間接地引發政治體制改革的結構性失調，削弱了機構改革過程中國家的主導力。本文以協同理論為切入點，結合十九屆四中全會對國家機構體系協同性要求，系統分析《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《改革方案》）中協同的具體內涵與實踐要求，提出國家機構改革過程中堅持協同原則的具體路徑。

一、機構改革中析出的協同原則 ?協同是社會學和管理學研究的主要概念，由德國物理學家赫爾曼·哈肯創立，是研究遠離平衡態的開放系統在與外界有物質或能量交換的情況下，如何通過自己內部協同作用，自發地出現時間、空間和功能上的有序結構。按照協同理論，一切事物都在不斷演進與變化之中，不同系統具有不同性質致使其子系統的演進過程產生差異，不同系統演進所呈現出“非線性相互作用產生協同現象和相干效應，使系統形成有一定功能的有組織結構，在宏觀上便產生了時間結構、空間結構或時—空結構，出現了新的有序狀態”①。協同理論是一個開放性理論，主要回答事物從低級系統向高級系統演變的根本原因。協同學不僅用于自然科學研究，更廣泛應用于社會科學研究，這在政治體制改革領域體現得尤為明顯。政治體制改革本身就是去除原有體制內不協同現象，促使政治系統向高層級演變。

黨的十八大以前，中央文件中雖然出現協同一詞，但僅僅局限在社會管理、科技創新或基層民主管理等領域。十八大以后，中央文件對協同一詞的使用頻率提升，更是將協同作為國家和社會體制改革的突破口，如2018年國務院政府工作報告中六處提到協同發展，2019年國務院政府工作報告四次提及協同發展，十九屆四中全會公報更是九處論及協同一詞。

協同原則指引下黨和國家機構職能科學配置體現在兩方面，一是加強黨對社會主義各項事業的領導，二是整合、組建黨和國家新的職能部門，實現黨及國家機構部門職能運轉協調。黨的十九屆三中全會通過的《改革方案》體現了黨中央機構與國家機構之間形成的縱橫協同關系。

一是縱向協同方面，在不同層次的權力關系中，黨的領導貫穿改革的各個方面，黨中央機構改革之下形成了上下協同改革關系?？v觀歷次國家機構改革實踐，往往缺乏黨中央機構改革協同推進，改革效果甚微。從本次《改革方案》使用的“重新組建”“組建”“整合”等用語可以看出，此次改革力度很大，改變了以往“微調”式改革路徑。此外，國家機構改革也助力了黨中央機構改革，黨作為社會主義事業引領者，若要推進國家治理體系和治理能力現代化，必須保持自身治理能力現代化水平，在國家機構優化整合的宏觀背景下，黨中央機構改革需優化自身組織結構，強化自身全面領導能力，這也是融入國家機構改革后所產生的協同效應之一。二是國家機構之間形成了新的橫向協同關系。協同理論自組織原理解釋稱：在一定的外部能量流、信息流和物質流輸入的條件下，系統會通過大量子系統之間的協同作用而形成新的時間、空間或功能有序結構。②一方面，國家機構作為行使國家權力的整體，由多個子系統組成，不同子系統承擔著不同功能;另一方面，各個子系統并非獨立存在，而是體現不規則的協同與耦合關系。如有學者指出，我國實行人民代表大會制度，在人民代表大會為核心的國家機構體系下，國家機關不實行分權與制衡，國家機關之間實行職能分工，并且在分工的基礎上合作與制約。③分工合作恰是協同原則的表現形式之一，制約則體現了國家權力之間的耦合狀態，是協同原則的異化表現。通常情況下，中央提出的大政方針須由國務院制定具體實施方案，通過政協參與討論，最后由人大審議并通過后上升為國家意志。國家政治系統是一個協同運行的整體系統，在每個子系統中又存在縱向分列的多個協同系統，黨和國家機構改革以及政治體制改革正是要理順這些不同系統間關系，形成系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。

二、黨和國家機構中存在的失調現象

改革開放以來，我國共進行了七次大型機構改革。然而，迄今為止，黨和國家機構中仍然存在某些失調的地方，主要體現在以下幾個方面。

1.橫向間部門職能運作失調

長期以來，我國行政體制內部門之間存在職責交叉重疊現象，雖然歷經大部制與權力清單制度改革后有所好轉，但是部分經濟社會管理部門仍以傳統的“塊塊為主”，即中央部門統一管理，地方部門以事分包。例如，在環境保護方面，根據《環境保護法》規定，環保部統一監督和管理全國生態環境保護職責，土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門也有權監督管理涉及環境資源事項，這就容易造成環境保護主體過于分散而導致職權運行困難現象。一方面，若過度強調部門間的協作，則可能導致某些部門的職責變相削弱，權力影響力降低;另一方面，若讓環保部門牽頭統一行使環境保護職責，又會因其牽頭能力不足而使其喪失管理權威。類似上述協調配合機制不健全所引發的“政出多門、政策效應互相抵消”的情況，在實踐中大量存在。

2.縱向間央地改革失調

央地關系的法律依據源自《憲法》第3條的規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則?！蔽覈母镩L期遵循“央地互為主導”模式，包括自上而下的改革政策制定推進和自下而上的地方經驗推廣兩種?？v觀近些年來的改革，總體上呈現央地間改革的失調性現象，一些改革在中央層面如火如荼，在地方上卻收效甚微;或者一些改革地方成效顯著，在中央層面卻不容樂觀。其主要原因在于央地間改革未能形成良性互動，這已成為改革的一大體制性頑疾。

3.黨政合署后的黨政關系失調

合署辦公是中央針對黨和國家機構中出現的職能交叉重疊等情況而作出的制度安排，“因為在協調黨政關系、優化治理體系、增強協同合力、提升治理績效上的優勢，合署辦公在當代中國政治生活中有其合理性與現實意義”④。但是，黨政合署辦公只是解決職能相近或相似的黨政部門如何辦公的問題，未能解決黨政合署之后黨政之間職能配置的問題。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。然而，在具體領導方式與處理國家具體事務的方式上，黨與政府有著明顯的不同。黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，側重從宏觀上和方向上加強引領與指導，對具體行政事務的處理，更適合黨領導下的政府各級部門。若讓黨替代政府處理社會事務，那么“執政黨的行政化與國家化，帶來的是行政事務的繁重與對深入群眾實踐的逐漸淡化甚至不作為”⑤。黨政合署辦公后，中央應及時探索黨領導方式的銜接與轉換，即如何保證在堅持黨的領導前提下，最大限度地保持行政的生機與活力，理順政治領導與處理社會繁瑣事務之間的關系，利用黨政合署辦公平衡公權力與公共利益之間的關系。

三、協同原則引導下的改革進路思考

基于協同理論，應在充分尊重我國憲制安排前提下，審視不同主體的關系，強化改革主體與客體間的信任感以形成有效磨合與協同推進，即理解和運用“四種關系”，解決黨和國家機構中的系統性失調問題。

1.整體主義下的黨政協同關系

整體主義是西方社會科學研究中最基本的范疇之一，其本身是一個模糊的、交界性詞語，既有哲學、政治學、經濟學領域的整體主義，又有組織結構、行動、方法論上的整體主義。整體主義認為，整體不僅是內部個體的簡單相加，而是在這個合并基礎上又獲得了比這個總和更多的屬性。杜爾克姆認為：“社會是獨立存在的客體，盡管社會是由無數個人聯合而成的，但它本身是屬于高于個人的相對獨立的實體，具有超越于個人的獨特性質，這種獨特性質無法在單個個人身上找到?！雹拚w主義的核心觀點在于，整體的功能大于各部門功能疊加。

實踐中，黨政之間職能存在不同步性現象，如黨的紀檢部門與行政監察、刑事檢察職能之間未能協同運行，同一違法違紀案件中常出現紀律審查、行政調查和刑事偵查重復進行，紀檢部門附帶了部分刑事偵查和行政調查內容，但在案件流轉之后，由于審查標準不同，偵查與調查的證明指向必然存在差異，這就造成同案不同審和司法行政資源重復浪費。國家監察委實行黨政合署辦公，一定程度緩解了黨政權能交叉與不協同局面。

黨政合署后客觀上擴大了原有職責范圍，但這不僅僅是幾個部門的簡單合并，而是以協同為核心的系統性權能增強。黨政合署辦公不是“1+1=2”，而是“1+1>2”，即《改革方案》強調形成的“總體效應”，這種效應不僅體現在合署機構本身，還對整個政治系統產生協同影響，正如學者在研究紀委監委合署時指出那樣，“紀委與監察委合署辦公對黨和國家監督體系具有系統性和聯動性的影響既涉及紀檢監察系統內部監察委與紀委之間、不同內設機構的互動關系，也會影響監察委與黨委、紀檢監察機關與其內部與外部監督主體之間的互動關系”⑦。

綜上，整體主義視域下黨政合署的協同效應可分解為：一是規范性超越。在國家治理現代化場域內，黨政關系更為明確和規范，尤其是在黨內法規與國家法律有效銜接的基礎上，之前黨政不分和以黨代政的情形將會逐漸避免。二是聯動性超越。部門之間職能通過優化組合可以提升行政權效能，降低同級部門、上下級部門之間協調成本。三是統合性超越。黨政合署還具有統合效應，這種效應不局限于黨政機關，還將涉及行政機關、黨與社會組織、政府與社會組織之間的合署，這也將黨領導下的政治統合力擴散至社會整體。

整體主義還為黨的領導方式創新提供智力支持。運用整體主義視域下的協同理論有利于探索實現黨的領導科學化具體路徑。黨在統一領導社會主義事業前提下具體領導方式存在差異化。本文提出，協同領導處理的是黨在政治、思想和組織領導下對具體行政事務的領導方式問題，旨在厘清黨政合署辦公后黨與具體行政事務關系，通過協同黨政關系，健全黨的全面領導制度，實現推動黨政之間職能上協調運作，增強“決策—行動”的合力。

2.央地間主體間性關系

主體間性是指一個主體與另一主體的關系性，這種關系性是在主體與主體的交往中形成的聯系或共識?！陡母锓桨浮犯淖兞艘酝幌抻谥醒胍患墮C關改革的局面，創新提出央地協同改革的方案，這可視為央地主體間性關系逐漸確立的原點。

現代社會“地方政府憲政結構的運作所依靠的動力，是在憲法和法律框架下的地方各方‘動能”⑧，中央政府政治結構運作所依靠的動力，源自地方政府對中央政府是政府能力貢獻，央地關系并非簡單的事權、財權和人權劃分問題，而是逐漸演化為利益一致的動態平衡與協調關系，雙方主體應在利益目標一致的前提下互相尊重、恪守央地分權的憲制安排，維護各自權威。⑨無論從哪個角度看，都應將中央與地方作為兩個主體，在此基礎之上討論“關系”問題才合乎邏輯。央地兩端在政治體制中的功用不應當差異化對待，尤其對中央地方而言，需對地方政府“‘人格化的承認”和對其“‘分殊利益的承認”⑩。主體間性關系確立并非要地方脫離中央的領導權，但也并不代表中央可以任意為地方權力劃定界限，二者在維護國家體制良性運轉共同目標下應當是平等的，如有學者提出，在憲政的權力制度安排中，中央與地方的兩種權力體系對于國家的健康存在與穩定發展，具有同等的地位與功用，因此兩種權力應當是平等的權力。

無論是中央還是地方都必須及時破除二者的二元對立關系認識桎梏，黨和國家機構改革是自上而下的協同性和整體性改革，中央的宏觀事務管理權與地方的自主權并不矛盾，應將央地間的事權劃分作為處理央地關系的基礎前提。只有在這種權力關系區分下，二者才可能產生協同效應，中央和地方的兩個積極性才會得到充分發揮。

3.橫向部門間復合型水平分工與協同關系

國家機構改革析出的協同原則還表現為通過調整不同部門之間功能，使之相互促進形成有序的運行機制。我國政治結構中，除了中央一級以外，地方上有省、市、縣、鄉、村五個行政層級，每一層級所享有的財權與事權有所不同，且同一層級不同地區間享有的財權與事權均有差異。有學者從政府提供公共物品視角提出了“水平分工理論”，該理論認為，在需要由政府提供的公共物品集合中，每一級政府都直接提供應該由這一級政府提供的公共物品。在這樣一個體系中，中央政府、省政府、縣政府，是肩并肩的水平關系，中央政府主要不是作為地方政府的上級而存在，各級政府之間關系主要是提供公共物品的分工者之間的關系。不可否認，水平分工關系僅揭露了央地關系所呈現出的縱向權力分配關系，但缺少對同級政府之間、部門與部門之間在央地關系坐標軸下面臨的分散與隔斷問題的闡釋。

復合型水平分工協同理論在各級政府對公共物品分工基礎之上加入了三個維度，以形塑橫向政府、橫向部門間的戰略協同關系。

首先，績效維度能夠解決政府或部門行為的驅動力問題。隨著目標責任制的施行，同一責任目標往往涉及多方主體，換言之，政府或部門績效考核目標已經使同級政府間或部門間形成了利益上的共同體，在目標一致的前提下和資源重組的需求下，政府間以及部門間的行動才有可能趨于統一。

其次，組織維度旨在解決政府或部門間合作模式問題。政府體系龐大，組織嚴密，通過增加政府機構以實現跨部門合作容易引發政府機構膨脹問題，因此可嘗試突破傳統的網格化橫向行政機制，引入第三方機構承擔橫向政府和職能部門間組織協調職能，這樣一方面可有效避免機構膨脹，另一方面還增強了職能調配與合作的靈活性。

最后，立法維度為橫向間部門協同提供法律保障。立法的目的和出發點是為橫向部門合作營造良好的法治環境，解決各地立法間的相互沖突問題，各地政府可嘗試建立區域性立法協調機制，在維護地方穩定的前提下為跨區域、跨部門協同提供法律保障。當然，橫向間立法除了能夠為政府間、部門間提供利益協調機制以外，還能為中央立法輸送寶貴的立法經驗。

4.行政司法體制改革之間的嵌入型關系

人民代表大會制度下司法與行政之間并非平等的制衡關系，而是時常表現出一種互相“嵌入”關系，“司法權在政府與社會之間起到了良好的緩沖作用，避免了社會矛盾對政府所形成的直面沖突，同時還能夠實現社會矛盾的法律導入和通過法律來保障不同社會群體的利益之目的”。司法權與行政權作為國家權力系統的組成，是政治有機體的重要組成部分，正如學者所言：“一個國家司法權力運行的效果在某種程度上有賴于這個國家的政治制度和社會環境?！币虼?，當前行政體制改革不能忽視司法體制的功能與效用。

就此次國家機構改革而言，方案的實施過程中必須調適與司法體制改革之間關系，盡可能避免改革之間的矛盾與沖突。根據我國政體特殊性以及人大的特殊地位，筆者認為可從以下幾個方面做出努力。一是在權力性質方面，明確行政權與審判權、檢察權之間聯系。審判權與檢察權的獨立性與行政權的能動性之間不僅僅是簡單的對立，實踐中兩種屬性的權力通常體現為“協作”關系，如“兩法銜接”過程中行政執法權與刑事司法權的有效對接，使兩種類型權力在保障社會主義事業順利進行目標下形成合力。因此，在改革過程中需繼續探索兩種權力性質之間的聯系，優化人大制度下權力配置結構。二是在改革推進方面，應使司法改革與行政體制改革同步推進。除了從員額制、責任終身追究制等內部視角保證審判權和檢察權的獨立性，行政體制改革中行政職能的重新配置、行政執法行為規范化同樣會影響到司法機關行使職權的獨立性。三是在主導改革方面，必須有個權威主體主導“嵌入型”關系形成。中共中央印發了《中國共產黨政法工作條例》，重申了黨對政法的領導地位，但是由于政法機關與行政機關職能定位不同，黨對政法機關的領導方式與對行政機關領導方式必然有所差異。我國《憲法》規定了人民代表大會作為最高國家權力機關，人大對由它產生的具體國家機關權力生成、調整和改變均具有憲法上明確依據，因此，由人大主導二者“嵌入型”關系兼具正當性與權威性。

注釋

①劉迅：《“新三論”介紹——二、協同理論及其意義》，《經濟理論與經濟管理》1986年第4期。②白列湖：《協同論與管理協同理論》，《甘肅社會科學》2007年第5期。③朱?；荩骸丁拔逅膽椃ā迸c國家機構體系的形成與創新》，《中國法學》2014年第4期。④徐理響：《現代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀檢監察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期。⑤張振：《社會治理視域下黨的角色定位研究》，《理論探討》2016年第3期。⑥賈春增：《外國社會學史》（修訂本），中國人民大學出版社，2000年，第128頁。⑦呂永祥、王立峰：《“紀委”與“監察委”合署辦公的現實問題與解決路徑——以政治系統論為分析視角》，《中南大學學報》（社會科學版）2018年第5期。⑧沈榮華、金海龍：《地方政府治理》，社會科學出版社，2006年，第124—125頁。⑨關于央地利益協調關系可參見朱成燕：《央地關系的協調性與當代中國縱向政治制度變遷》，《學術月刊》2019年第4期。關于央地互動性關系可參見蘇利陽、王毅：《中國“央地互動型”決策過程研究》，《公共管理學報》2016年第3期。⑩苗連營教授以現代公司結構為例，提出中央與地方關系如同母公司與子公司之間關系，子公司必須有獨立的財政保障才能充分發揮行為能力和承擔責任，央地政府需在財政分權的基礎上發揮各自的積極性，承擔各自的政府責任。本質上講，這種承認個體的獨立性也是主體間性理論的基本前提。苗連營：《地方“人格化”、財政分權與央地關系》，《河南社會科學》2009年第2期。任劍濤：《憲政分權視野中的央地關系》，《學海》2007年第1期。張文魁：《中央與地方關系選擇：水平性分工與當地化委托代理》，《改革》2015年第6期。王孟嘉：《通過司法理性的社會治理——基于社會內部秩序規則引導下的思考》，《社會科學輯刊》2019年第3期。李擁軍：《司法改革中的體制性沖突及其解決路徑》，《法商研究》2017年第2期。

責任編輯：浩 淼 ? 文 武

Abstract：For a long time， there have been systematic maladjustments in the reform of the political system. Although it has gone through several state institutional reforms， it is still difficult to eradicate persistent diseases. The reform and innovation of the Party and state institutions in 2018 proposed the goal of optimizing synergy and efficiency. Among them， synergy runs through the entire reform program with its unique methodological perspective and provides clear guidance for the implementation of the reform plan. The synergy principles and theories analyzed in the reform plan have important theoretical value and practical effects in dealing with Party-government relations， central-regional relations， horizontal government and inter-department relations， and relations between administrative and judicial reforms. By exploring the deep-seated effect of synergy theory， not only can the uncoordinated phenomenon in the political system be improved， but also the unity of the national political system can be enhanced.

Key words：principle of coordination; system imbalance; Party-government cooperation; central-local governments relations