武定縣國家儲備林等生態建設項目研究：進展、問題和對策

摘要： ?分析武定縣國家儲備林等生態建設項目的建設進展和存在問題，針對整體難度大、推進速度慢、管理力量不足、項目運營風險高等問題，提出了8項問題對策，用以指導武定縣國家儲備林等生態建設項目工作。

關鍵詞： ?國家儲備林; ?生態建設; ?對策措施; ?武定縣

中圖分類號： ? S 718. 5 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼： ? A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1001 - 9499（2020）04 - 0054 - 04

國家儲備林是指為滿足經濟社會發展和人民美好生活對優質木材的需要，在自然條件適宜地區，通過人工林集約栽培、現有林改培、撫育及補植補造等措施，營造和培育的工業原料林、鄉土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林[ 1 - 3 ]。國家儲備林建設是對“綠水青山就是金山銀山”科學理念的生動詮釋，是推進林業供給側結構性改革的重要抓手，是精準提升森林質量的重要工程，對推進林業現代化建設、建設生態文明具有重要意義[ 4 - 6 ]。2016年，國家林業局批準云南省楚雄州實施國家儲備林項目，允許當地將木材基地建設、通道綠化建設、森林城市和濕地公園、林業產業和林業扶貧、林木種苗基地建設納入國家儲備林建設，武定縣是受益的縣市之一。武定縣創新林業投融資體制，實施國家儲備林等林業生態建設項目，有利于保護和發展好森林資源，增加國家木材資源的戰略儲備，增強市場供應，促進社會就業，提高經營管理水平，提升生態經濟效能，促進森林綜合效益。深入研究該項目的進展、問題和對策，可為楚雄州、云南省實施國家儲備林等生態建設項目提供示范經驗，具有十分突出的現實意義。

1 研究區概況

武定縣地處云南省中北部、楚雄州東北部，是國家級深度貧困縣，目前有貧困人口23 150人。全縣轄11個鄉鎮133個村委會（社區）1 572個村民小組，國土面積3 322 km2。全縣林業用地面積214 903.1 hm2，活立木蓄積量910.93萬m3，森林覆蓋率59.15%，年均降雨量998 mm。全縣耕地面積19 349 hm2，人均耕地面積0.07 hm2。2018年末，全縣總人口280 708人，其中，城鎮人口65 378人，鄉村人口215 330人。全縣有建檔立卡貧困戶25 816戶、貧困人口100 570人。全年財政總收入80 610萬元，農民年人均純收入10 041元。近年來，武定縣通過全面推進生態文明建設，實現了森林覆蓋率、林木蓄積量雙增長，生態環境持續改善，林業產業持續發展。但是，武定縣局部生態環境仍然十分脆弱，森林資源質量不高，林業產業化水平低，缺乏多元化投入機制，與全面推進生態文明建設的現實要求還有很大差距。特別是停止天然林采伐后，木材的供求矛盾日益突出。

2 項目基本情況

2017年3月，武定縣開始規劃國家儲備林等林業生態建設項目，編制了項目規劃方案。2018年3月10日，武定縣正式啟動國家儲備林等林業生態建設項目，由楚雄瑞霖林業投資開發有限公司牽頭，委托國家林業局昆明勘測設計院編制完成《武定縣國家儲備林等林業生態建設政府和社會資本合作（PPP）項目可行性研究報告》，得到縣發展和改革局審批立項。委托北京中澤融信咨詢有限公司編制完成《武定縣國家儲備林等林業生態建設政府和社會資本合作（PPP）項目實施方案》《物有所值評價報告》《財政承受能力論證報告》，得到省級財政部門的批復，項目順利進入國家財政部PPP項目庫，成為武定林業史上的首個PPP項目。

武定縣國家儲備林等林業生態建設項目總建設規模為3 394.33 hm2，項目建設期4年，計劃總投資51 509.8萬元，其中，工程直接建設投資29 617.4萬元，間接投資21 892.4萬元。木材基地建設2 634 hm2，包括人工林集約培育、現有林改造培育，投資12 962.48萬元;通道綠化建設185 hm2（里程175公里），包括公路兩側綠化、河道兩側綠化，投資1 943.33萬元;森林縣城68 hm2，投資13 716萬元;林業產業和林業扶貧494 hm2，主要是板栗提質增效，投資507.59萬元;林木種苗基地建設13.33 hm2，投資488萬元。工程建設其他費用8 641.4萬元、預備費1 912.94萬元、建設期利息11 338.06萬元。

3 國家儲備林等項目建設進展

3. 1 項目前期準備

項目按規定程序完成社會資本方公開招標采購，武定縣開發投資有限公司代表縣人民政府與中標社會資本方楚雄瑞霖林業投資開發有限公司、上海市水利工程集團有限公司聯合體共同組武定縣瑞霖林業建設有限公司，負責項目的設計、融資、建設及運營維護，簽訂了《武定縣國家儲備林等林業生態建設政府和社會資本合作（PPP）項目協議》《武定縣國家儲備林等林業生態建設政府和社會資本合作（PPP）項目投資合作協議》和《股東出資協議》，制定了項目公司章程。

3. 2 項目規模及投資

截至2019年底，武定縣國家儲備林等林業生態建設項目規模705.93 hm2，總投資11 872.5萬元（表1），這一階段主要開展森林縣城、通道綠化建設、林業扶貧3個項目。（1）森林縣城項目規模26.93 hm2，投資9 915.91萬元，包括菜園河道綠化、永武高速連接線綠化、大同公園綠化等12個子項目。（2）通道綠化建設項目規模185 hm2，投資1 449萬元，主要包括京昆高速高貓聯絡線、山品-田心-東坡公路、東坡-山品延長線綠化等7個子項目。（3）林業扶貧項目規模494 hm2，投資507.59萬元，主要是對現有板栗園進行改造培育。

3. 3 項目用資情況

項目公司通過PPP協議項下的收益權質押和第三方擔保的方式，獲得農發行項目貸款額度4.1億元，目前已到位項目資金1.4億元，其中，到位項目資本金0.4億元，到位項目貸款1億元，貸款期限25年（含寬限期7年），還款期限18年，當前貸款利率為5.39%（央行5年期及以上貸款基準利率上浮20%）。項目合作期內，社會資本方針對本項目測算邊界條件設定為折現率6%，合理利潤率6.98%，融資成本按中國人民銀行公布的5年期及以上貸款基準利率上浮20%。

據測算，第8年至第25年，項目合作期內可行性缺口補助約88 134.04萬元。按照林業改革發展資金貼息補助政策規定，預計貼息13 544.01萬元，貼息后項目合作期內可行性缺口補助約為74 590.03萬元。

4 國家儲備林等項目建設存在問題

4. 1 項目整體難度大

國家儲備林等生態建設項目建設工序繁雜，項目整體推進難度大。武定縣宜林荒山少，具備木材基地建設條件的造林地塊零星分散，加之木材基地、林木種苗基地建設項目需要與林權所有者協商，簽訂林地流轉協議，涉及面廣、手續復雜、耗時較長，工作難度較大。同時，武定縣地處金沙江上游，受全面禁止天然林采伐的影響，人工商品林采伐也受采伐指標、采伐管理、審批制度的影響，林木很難得到采伐利用，人工商品林的培育、利用目標難以實現。這些問題在很大程度上影響了林農的造林、護林熱情，同時也影響了項目公司流轉林地加強木材基地建設的積極性。

4. 2 項目推進速度慢

國家儲備林等生態建設項目工程量大，涉及部門較多，溝通協調難度大，工程推進緩慢。森林縣城、通道綠化屬于市政工程，涉及住建、城管、交通等諸多部門，單靠林草部門的力量，組織協調工作難度大。此外，市政工程審批手續復雜，審批時間長，資金沉淀壓力大。目前，永武高速聯接線、獅山大道、菜園河等涉及市政工程，主體工程未完工，造林綠化改造提升工程無法實施。

4. 3 項目管理力量不足

由于項目公司剛成立，內部管理制度不健全，項目管理人員缺乏，項目公司運營難度大，項目推進滯后。國家儲備林等生態建設項目是武定林業史上的第一個PPP項目，項目公司新成立，職工為新招聘人員，無管理工作經驗，管理人員缺乏;內部管理制度、財務制度等不健全，管理跟不上，項目運作困難。另外，儲備林項目工作流程多、手續復雜、建設年限長、工作量大，需要專門的項目辦公室和人員負責項目管理、調度、考核工作，而現實情況是項目辦公室與天保辦合署辦公，人員多為兼職，工作難度大。

4. 4 項目運營風險高

國家儲備林等生態建設項目以PPP模式運作，80%的資金依靠貸款，項目以公益性建設為主，收益率低，貸款償還能力弱，項目運營風險高。通道綠化建設以縣鄉公路綠化、河道綠化為主，以改善道路景觀、提高防護效能、鄉村振興、建設美麗鄉村為目的，項目自身沒有收益。森林縣城項目以縣城綠化、市政道路綠化、森林公園建設、縣城河道綠化為主，以改造提升縣城綠化景觀為目的，為非營利項目，不產生經濟效益。林業產業和林業扶貧項目主要是對貧困鄉鎮、貧困村、貧困戶的板栗園進行板栗復壯改造、嫁接改良品種、整形修剪、病蟲害防治、薅鋤施肥、樹干涂白等管理措施，達到豐產穩產的目標。項目以林業扶貧為主，資金全部投入板栗經濟林地上，項目林地使用權、經營權、處置權歸林權所有者和使用者，所產生的經濟效益全部歸林農。所以，項目以公益性為主，投入成本難于回收，項目貸款償還力弱，主要靠政府可行性缺口補助，項目運作難度大。

5 國家儲備林等項目建設問題對策

5. 1 成立項目指揮部，統一協調指揮

項目涉及住建、交通、水務、林草、自然資源等相關部門，為加強武定縣國家儲備林等生態建設項目的統籌、組織、協調工作，順利推進項目建設，必須成立武定縣國家儲備林等生態建設政府和社會資本合作（PPP）項目指揮部，指揮部的職責有：一是做好統籌、組織工作，協調解決好項目建設中的各種困難和問題;二是做好項目的監督管理、檢查考核工作;三是督促各成員單位各司其職，協調配合，落實好職責范圍內的工作，齊抓共管、形成合力，推動武定縣國家儲備林等生態建設項目健康發展。

5. 2 因地制宜，做好項目審批手續

對森林縣城、通道綠化項目中具備施工條件的子項目審批與施工同步進行，及時完善審批手續和相關材料。按照項目成熟度和實際情況，具備開工條件的提前開工，并按市政工程項目辦理相關審批手續。

5. 3 加強組織領導，配齊項目管理人員

州局應幫助協調解決縣級儲備林等生態建設項目辦公室的人員問題，配備專門的工作人員，項目辦公室負責項目計劃任務下達、監督管理、檢查驗收、考核，政府可行性缺口補助資金撥付工作，項目合作期限長，需配備2～3名專職人員保障項目順利開展。

5. 4 完善各項規章制度，加強項目管理

建立完善項目公司內部管理制度，明確項目公司人員的崗位職責，分工合作，抓緊推進項目建設，保障項目依法依規、按程序開展;完善財務管理制度，保障項目資金的支出合規合法，經得起審計監督;充實項目管理人員，明確各自的職責任務，保障項目按技術標準、質量要求規范開展。

5. 5 完善工作機制，加快項目推進

制定武定縣國家儲備林等生態建設項目林地流轉具體工作方案，成立覆蓋縣、鄉兩級的林地流轉工作領導小組，由縣人民政府牽頭，縣林草局、縣自然資源局、縣司法局、各鄉鎮人民政府及項目公司密切配合，共同做好項目林地流轉工作。另外，要建立議事協商工作機制，積極發揮發改、財政、住建、林草、交通等部門職能職責，加大協調配合，齊抓共管，確保項目順利實施，加快推進。

5. 6 明確職責任務，做好分工協作

項目公司要進一步做好項目的設計、融資、建設及運營維護;縣發改局、縣林草局共同做好項目的監督、管理、檢查、驗收和考核;縣財政局、縣審計局加強項目資金的監管和審計。各方要確保本項目按照PPP相關法律法規和制度要求，實施全生命周期管理，規范運作。

5. 7 制定考核辦法，做好績效考核

委托第三方按《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》《國家儲備林改培技術規程》等現行辦法、規程，從項目造林綠化成活率、保存率、苗木生長量、項目管理、項目質量、項目產出、項目成效等方面，依法依規、公平、公正地制定項目績效考核辦法，完善項目績效考核各項指標體系，按百分制進行績效考核評分。縣林草局、縣財政局、縣發改局按照項目績效考核辦法和項目績效考核各項指標逐一進行檢查驗收、考核，按考核結果兌現政府可行性缺口補助。同時，加強項目跟蹤、評價、監督，及時發現項目建設、管理、運營中存在的問題，及時督促整改、糾正和完善。進一步提升項目運營管理水平和項目建設質量。

5. 8 劃分責任風險，做好風險防范

按現行法律法規和《項目協議》，認真劃分項目建設、運營中存在的政策風險、法律風險（包括法律變更風險和合同文件沖突）、移交風險、資金風險、環境影響風險、外部協作條件風險、運營管理風險、市場風險、建設風險、技術風險及其他風險，

該政府承擔的由政府承擔，該社會資本方承擔的由社會資本方承擔，該政府和社會資本方共同承擔的共同承擔。積極采取有效應對措施，做好各項風險防范工作，把風險化解到最小，確保工程項目健康穩定運營。

6 結 論

國家儲備林等生態建設項目作為現代林業建設的一項重要內容，是生態林業與民生林業最佳的結合點，是促進綠色增長和實現科學發展的重要舉措。國家儲備林建設項目采用BOT方式運作，合作期限長，主要靠國家相關的優惠金融政策扶持建設，每個建設環節都與國家的相關政策息息相關，受國家政策的影響極大，政策一旦調整變動，可能會使一個項目流產。目前，武定縣項目建設面臨一些問題，必須在項目可行性研究報告、項目實施方案、項目協議、項目技術規程、政策法規和地方財政承受能力范圍內依法依規組織實施，做好部門聯動，形成合力，齊抓共管，加強項目監督管理，強化項目績效考核，積極化解各種矛盾風險，保障項目順利實施。

參考文獻

[1] 王曉航. ?國家儲備林項目PPP模式實施風險研究[J]. ?西部林業科學， ?2020， ?49（1）： ?82 - 86.

[2] 趙樹本， ?伍豐宇， ?王姍， ?等. ?我國國家儲備林PPP模式適用條件與推廣策略[J]. ?世界林業研究， ?2020， ?33（2）： ?101 - 105.

[3] 吳東， ?張一弛， ?張霽明， ?等. ?關于國家儲備林建設PPP項目的思考[J]. ?湖北林業科技， ?2019， ?48（6）： ?37 - 41.

[4] 李宜強， ?韋佳慧. ?國家儲備林PPP項目風險識別研究[J]. ?四川林勘設計， ?2019（4）： ?1 9- 27.

[5] 孫鵬. ?國家儲備林：為未來儲備綠色寶藏[J]. ?綠色中國， ?2019（19）： ?32 - 35.

[6] 吳今， ?程軍國， ?秦濤， ?等. ?國家儲備林建設中金融支持模式研究——以福建省南平市國家儲備林PPP項目為例[J]. ?林業經濟， ?2019， ?41（5）： ?83 - 88.

第1作者簡介： ?楊麗祥（1971-）， ?男， ?高級工程師， ?主要從事國家儲備林建設、 ?森林培育及管理工作。

收稿日期： 2020 - 04 - ?05

（責任編輯： ? 王 巖）