從“財”“政”“法”三維度治理地方政府債務

[摘?要]我國地方政府債務規模持續增長，防范和化解地方政府債務的風險成為當前的一項重要任務。貴州省近年來保持了較高的 GDP 增速，但債務率居于全國“最高水平”行列，高速經濟增長很大程度上是由債務來支撐的。在目前經濟不景氣與政府財政收入增速放緩，局部下降的背景下，地方債務治理變得更有現實急迫性。文章在梳理貴州省地方債務狀況及債務風險發展的歷程上，提出“財”“政”“法”的三維治理架構，提出風險防范和消解的應對策略，希望能夠利于地方債務之治理。

[關鍵詞]?地方政府債務;三維治理;地方政府考核方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.12.003

1?引言

所謂地方政府性債務，就是地方機關事業單位及政府專門成立的基礎設施項目，有直接債務、擔保債務以及政策性掛賬三類。它屬于社會基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方機關提供擔保的債務形式。[1]地方政府性債務包括顯性債務和隱性債務。

財政數據顯示：2017 年全國地方政府債務規模達16.47萬億元，債務率為76.5%，2018年地方債務余額18.4萬億元，債務率為76.6% ，呈現出“危機化”的特點。由于各地經濟發展的水平差異較大，部分省份債務遠超過國際警戒標準。中央在重大會議中包括黨的十九大、經濟和金融工作會議等，均對地方政府債務進行了規定。地方債務治理已經成為關乎國家財政金融安全的重大問題之一。

中央部委預警，當前地方債務風險總體可控，但局部地區有較高風險。審計署曾對地方政府債務審計，西部欠發達省份地方債務規模比重總體上高于東部和中部省份。近幾年貴州省保持著讓人矚目的GDP 增長速度，但地方債務率一直保持最高水平，大規模債務支撐了近年經濟高速發展。相對應，債務風險也累積到很高的程度。2015年貴州省債務率高達202.5%，2016年為189%，2017年為178.9%，2018年為121%，均居全國前列。貴州省目前處于債務償還的高峰期，債務風險的問題已經暴露出來。2019年第一季度，GDP增速為 10.1%，比2018年第一季度有所下降。[2]如果不能提出有效的防范措施，化解當前債務風險，將會成為經濟發展的主要障礙，貴州省未來經濟增長不容樂觀。

2?貴州省債務風險產生的原因分析

2.1?地方政府經濟責任與財政收入的不平衡

2.1.1?財政收入少是導致債務風險的根本原因

與東部省份相比較，貴州省經濟增長的同時并沒有帶動財政收入同比例增長，特別是基層鄉級財政收入少，收入遠不能滿足支出需求。地方政府作為推動其轄區經濟發展的責任主體，在目標考核以及有限的財力約束下，只能“借錢生錢”，通過舉債的方式進行經濟發展。

2.1.2?民生建設需求高和大量基礎建設是債務風險的客觀原因

目前處于城市化快速發展時期，需要大量城市基礎設施建設，維護等方面投入。地方政府優于中央政府，能更準確地反映居民對地方公共產品的偏好。但在提供環保、公共衛生基礎設施等建設周期長、投資規模大的典型公共產品時，因初始投資額大，當地方年度財政收入無法承擔時，只有通過舉債方式融資。而且，只有舉債或者發行中長期債券，才能使地方公共產品債務償還期限與受益期限大體一致，滿足成本與收益時間和受益人群的一致性。

落實到貴州省，在道路交通、學校等基礎設施建設和保障房、經濟適用房等民生投資的比重占整個投資的比重，均高于中、東部其他省份。受地處多山地區復雜地理因素影響，所需建造成本高。經濟發展整體落后，貧困人口比例高，用于保障民生投資較多。但貴州本身基礎不好，財政收入來源不多，面對大量增長的基礎設施、民生建設需求，只有依靠不斷地舉借外債來填補這種收支缺口。加上基礎設施建設和保障房建設這類型的投資期較長且收益比較微薄，貴州和青海、寧夏等其他西部省份地方政府債務都呈現逐年增長的趨勢。

2.1.3?以GDP為核心的地方政府考核方式

片面追求 GDP 高速增長的政績意識是貴州省債務風險的主觀原因。政府考核自上而下仍主要以GDP總量和增長率作為衡量地方官員政績的指標。作為國家建設和發展責任人、中央政府委托人，在中央監督下謀求地方和自身發展。但中央對地方需求及成本等信息掌握較少，無法準確判別地方項目決策的科學性和預算支出的合理性，容易產生地方超前發展、過度投資等問題，盲目舉債，致使債務越來越重。另外，地方官員考評機制中，居民監督權利難以實行，為追求高速增長，在地方財力有限的情況下，官員多會選擇通過舉債進行基礎設施投資，達到在短期內取得任職內的 GDP 高速增長。

2.2?地方政府財權與事權不匹配

早在1994年分稅制改革就已經促使中央和地方政府“財權上移，事權下移”。地方政府職能強化，需要承擔更多的公共責任，提供產品，中央財政收入強化，地方財政占全國收入比例下降，加重了地方政府債務的擴張壓力與動力。“事多錢少”的地方政府通過各種融資渠道舉債以彌補自身財力的不足。根據“路徑依賴”的理論，地方政府舉債行為會不斷自我強化，推動地方政府債務的迅速增加。

2.3?金融體制規范和風險預警監管機制的缺乏

投融資管理體制不健全是導致債務不斷膨脹的制度原因。貴州融資平臺數量雖多，但融資決策主體及償還主體和投資決策失誤責任主體均不明確，導致債務風險容易轉移下任政府。在舉債缺乏法律依據背景下，地方政府投融資渠道規范性較弱。長期欠缺對債務規范管理的認識，通過私下募集、資產信托等非正規渠道變相借款，尚未建立管理地方政府債務的金融機構合作平臺，缺乏債務管理規范。中央政府對地方存在因為隱性擔保而可能產生的道德風險，地方政府則傾向于享受債務短期收益，從而把未來償還責任轉嫁于下一屆政府或者上級政府。中央尚未建立對地方債務統一監控的風險預警體系，也未建立財政、債務信息的動態系統。疏于對風險預判，審計周期長，影響決策，錯失地方政府債務化解時機。

3?消解地方政府債務風險的對策分析

文章對于貴州省債務風險產生原因，從以下三個維度提出消解風險的對策建議。

3.1?地方債務治理“財”的維度——促進財政科學化

在地方債務處置過程中，行政主體應強化政府自身監管和強化市場約束，對有債務運行規律、債務治理有科學的認知。通過完善債務財政行政過程，推動債券市場機制和整頓融資平臺，來達到治理效果。

3.1.1?完善債務財政行政過程

首先，地方政府應加強對債務投資項目進行前期論證。雖然，通過舉債進行相關基礎設施建設的行為會推動當地經濟增長與改善民生環境。但目前決策機制中存在不少缺陷，出現舉債權被濫用，債務膨脹等現象。不少地方性投資項目，在開始建設前，并未經過嚴格而科學論證，出現嚴重的重復建設和財政資金浪費問題。比如，廣東珠三角200千米之內分布著5家機場，部分機場利用率不高，其中珠海機場的利用率不到 10%。[3]更何況是經濟欠發達，財政收入較少的貴州省，更應該對投資項目進行把控。地方政府應從基礎出發，把關債務投資項目，因地制宜考慮當地基礎設施建設與投資等問題。

其次，應完善中央審批機制。凡重大基礎設施投資，中央應對地方施加適當的指導與控制。掌控全局，宏觀調控針對不同地方財政實際實施差異化的管理，對資金使用科學化指導，控制地方債務規模。完善制度，發揮中央宏觀調控有利于限定地方債務標準，防止債務過度膨脹，確保財政可控安全運行，預防貧富差距進一步擴大，有效調配資金，避免資金過度集中，統一協調民間、地方和中央資金的關系。

最后，強化監督審計和完善問責制。一是中央對地方審計監督。形成制度化債務審計機制，不僅是債務狀況的匯總，更重要的是從中發現問題，如違法違規舉債將作為問責的依據。強化上級對下級機關領導，加強中央監督審計，推進地方審計職業化建設，來準確提高審計組織的監督能力，用來規制地方債務。二是完備問責體系。對違法違規的舉債進行問責，把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確落實責任，各級政府要矯正不正確的政績導向，對脫離實際的過度舉債、違法違規的舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要依法追究相關人責任。在地方債務風險應急中發生的違法違規范圍和行為類別，有確定的責任追究步驟。堅決執行并完善追責機制，與國家法律法規銜接好，增強考核問責機制的體系性、法律制度性，提升對地方政府行為的約束力。

3.1.2?推動債券市場機制，整頓融資平臺

一是推動債券市場化，發揮市場機制活力與制約作用提升地方債務的治理效果。各級政府要依據法律法規展開債券信用評級活動，應該向公眾及時披露債券信息、財政經濟運行情況及債務狀況等，解決信息不均衡，推動投資人了解地方財政狀況與償債能力。財政透明度有利于縮減政府債務規模。目前具有資質的債券評級公司數量少，評價標準不統一等問題，制約了信用評級的客觀性。要真正發揮對地方政府的約束作用，應把信用評級市場的培育重視起來。

二是推動地方融資平臺企業化。在2015年預算法里就規定了政府只能以發行債券的方式舉債，地方融資平臺舉借債務只作為企業債務而存在。企業債務不得推給政府償還，政府債務不得通過企業舉借。但如果缺乏規范的內部治理結構，地方融資平臺可能會出現權益與責任相分離，“融、投、管分離”等問題，會加大融資風險，增加政府財政風險。需要完善地方融資企業結構，合理界定融資平臺功能定位及未來轉型發展方向，使其從融資工具轉向真正的市場經營主體。

3.2?地方債務治理“政”的維度——推動財政民主化

圍繞創建平衡的中央與地方財政關系和完善地方財政政治過程，要加強對政府財政行為的自主化以及監督來提升地方債務治理的效果，以期實現財政民主化。

3.2.1?構建更加平衡的央地財政關系，完善財權與事權的分配體系

中央與地方財政的不平衡，會產生政府債務規模擴大。分稅制下，財權與事權的不匹配，財政不平衡的確是地方債務擴展的首要原因。國家應該建立更加平衡的財政制度以控制地方債務極度擴張。

要從根本意識上改變傳統認為中央會為地方債務“埋單，托底”的錯誤觀，就要削弱對地方政府的財政干涉，還要深化地方的財政自主權，促進地方財政行為自主趨向財政責任獨立，促使投資者更加謹慎地進行投資決策，繼而深化地方政府財政主要地位。這既有利于形成權責相應的體系，也是地方民主過程施展作用的基本條件。

強化地方財政的自主權可從以下兩方面進行：一是調整地方政府的財政收入來源，健全財政分權體系。優化分稅制體制，合理配置稅種。中央把控消費稅、個人所得稅等，地方掌握不動產稅等流動性弱的稅種。擴大地方稅種，提高地方在部分共享稅上分成比例。完善財政轉移支付制度，加大對基層財政的轉移支付力度，擴充地方可支配財力，明確各級政府的償債責任，增強償債意識，減少地方舉債規模。二是確定各級政府事權界限和管理職責。中央提供國防、外交、鐵路等全國性公共產品。城市公路、公園、水等地方性公共產品，由地方提供。共同承擔資源開發、環境保護、社會救助等事務，以受益范圍為標準，科學劃分各級政府的事權范圍，并通過立法形式確認。

3.2.2?完善地方政治過程，加強外界對政府財政行為的監督

政府是公共產品，公共服務的提供者，自身并不產生財富，政府償還債務的能力與財政資金的來源，主要來自向民眾征收的稅款。地方舉債是一種地方政府籌資行為，政府債務相當遞延稅收。所以，群眾可以決議對某些產品是否投資，可以就融資必要性與規模表達意見，可以介入選擇政府的項目。涉及政府發債的事宜，還應發揮人大代表機構批準監督的作用，不能單方面由行政部門批準。政府舉債應當接受地方政治主體以及過程的約束。

完善地方政治過程可以通過疏導擴大公眾參與介入政府舉借債務的渠道，如項目聽證等。改善人大機構，設置地方債務委員會，加強人大代表對舉債必要性監督和對舉債規模的實質性審查。完善人大代表選舉制度。切身實地了解群眾所需，使地方的公共支出更為科學。

只有依靠地方自身才是治理的根源，充分發揮提升地方人大的作用進行地方債務治理，才是解決我國地方財政可持續發展問題的關鍵。中央的作用理應作為輔佐措施，實行地方債務的有效治理，應該逐漸擺脫對中央的路徑依賴，發揚地方政治過程的自主性，構建債務治理機制。

3.3?地方債務治理“法”的維度——治理法制化

對于地方債務治理應當堅持法律手段治理。關于地方債務風險的防控，應該深入舉債前、中、后的各個環節，用法提供系統性、體系化的治理機制。可以從“預算法”“地方公債法”“地方破產法”三方面創造地方債務治理的法律體系。

3.3.1?地方政府舉債前法律規制——預算法規制

為控制政府財政資金，應設置預算法規范預算體制、方式以及審批程序。國務院明確要求，把地方政府債務分類別歸入全口徑預算管理。比如將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入預算管理等。地方政府各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。”[4]一般，要重點關注重大投資項目，因資金量大、還本付息壓力大、建設時間長，需要審計決策與長期跟蹤，應當編制單獨的預算。為更有效地約束地方債務，預算法更宜采納復式預算的觀念，明確在公共預算的基礎上另行編制地方政府債務預算。對人大代表審查債務程序和表決機制作出更為詳細的規定，加強人大對地方政府財政的審查與監督，以更好地依靠地方政治力量治理地方債務。

3.3.2?地方政府舉債過程中法律規制——公債法規制

在舉債過程中，地方政府應當遵循風險可控和效率原則。對地方政府舉債過程中的規制包括確立舉債主體、規模、用途、管理、責任承擔等。就舉債主體而言，明晰政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。[4]地方政府舉債規模以及用途可以通過明確財政基準加以限制。而地方政府債務管理要涉及多方面包括信息披露、信用評級、資金使用績效、財政監管、風險評估和預警、應急處置等方面。要確定償債資金來源，明了違法違規舉債的法律后果以及責任擔當。整合現行規制地方債務的行政規范，制定完善地方公債法，以加強地方債務治理。

3.3.3?地方政府舉債后法律規制——破產法規制設定

事實上，我國暫無地方破產的法律法規。設置此法規制是考慮當舉債債務期限來臨，但地方政府沒有能力還本付息，顯示缺乏清償能力的情形時，如何清算債務、維護債權人利益問題。當地方政府面臨或者遭遇財政風險的背景下，此項規制可以為債權人及政府在法律層面提供一種明白的“預期”，可防范地方債務進一步惡化;還可提供徹底的清理機制。規范和完善債務破產機制，可以促進保障債權人降低籌資成本，合理公平債務索償，為地方基礎設施投資創造空間。參照公司破產法的經驗，還可以就破產啟動條件、政府債務重整、債權人的受償程序規范、債務清算機制等方面，對地方債務破產做出清晰的規定，完善地方債務治理體系。

4?結論

過去，地方債務治理形成了對“中央行政控制”的路徑依賴。文章從“財”“政”“法”三個維度探討治理地方政府債務，提升地方債務的治理成效。“財”之維度應著眼于完善行政過程與激活市場機制以促進財政科學化;地方債務治理的“政”之維度，加強對政府財政行為的監督以實現財政民主;貫徹財政法治的“法”之維度，著眼于建構與完善地方債務財政法律體系規范與政策，促進地方債務治理法律化。依靠地方政治過程對地方債務的治理應當居于中心地位，行政過程與市場機制居于輔助地位。

打造地方政府的財政主體地位是地方財政治理的關鍵核心，需要更加寬裕的地方財政自主權。引入整體性視角，建構系統性地方債務治理體系構建，從“財”“政”“法”三維架構起科學、民主、法治的債務治理框架體系。在目前經濟下行與政府財政收入增速下降的背景下，要改變以GDP為核心的考核體系、完善財權與事權的分配體系、改善金融體制并建立風險預警和監管機制，控制地方政府債務存量并減少增量等一系列措施。

參考文獻：

[1]?張智川.新常態下中國地方政府債務問題研究[D].沈陽：遼寧大學，2017.

[2]馬林.?貴州省地方政府債務風險原因及應對策略分析[J].現代營銷（經營版）， 2019（7）.

[3]?賈曉俊，顧瑩博.?我國各省份地方債風險及預警實證研究[J].中央財經大學學報，2017（3）：18-26.

[4]金融司.國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發〔2014〕43號）[J].預算管理與會計， 2014（12）：2-4.

[作者簡介]曾雅琪（2000—），女，湖南嘉禾人，西北大學公共管理學院本科，研究方向：行政管理、人力資源管理、公共事業管理等。