北上廣深低碳政策措施及其績效評估

[摘?要]在建設低碳、綠色、生態城市的背景下，北上廣深四市的低碳政策措施值得關注。文章對北上廣深的低碳政策措施進行了梳理和橫向比較，并且對這些政策的實施效果進行了評估，發現北上廣深的低碳政策措施和實施效果雖然有所差異，但整體來看，實施低碳政策措施的效果較好。

[關鍵詞]北上廣深四市;低碳政策措施;績效評估

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.12.022

自2003年英國發布《能源白皮書》以來，“低碳經濟”就不斷引起社會各界的關注，節能減碳已成為各國經濟發展中不得不面臨的問題之一。改革開放四十多年來，我國在經濟發展方面取得了巨大的成就，一躍發展成為全球第二大經濟體。然而，我國的經濟發展建立在“高投入、高能耗、高污染、低效益”粗放型經濟發展模式之上，這種模式是不可持續的，政府也已經采取措施向“低碳經濟”轉型。北京、上海、廣州、深圳四市同為我國一線城市，常常被各大媒體統稱為“北上廣深”，其中，深圳是我國首批低碳試點城市，北京、上海、廣州均為我國第二批低碳試點城市，北上廣深四市代表著我國低碳經濟發展的方向，其做法具有很強的代表性和示范性，而北上廣深采取的低碳做法也各具特色，因此，將北上廣深的低碳政策措施進行梳理，在此基礎上發現各自的可取之處是很有必要的。

1?北上廣深低碳政策措施的現狀及其比較

1.1?碳減排目標責任制

目標責任制在20世紀80年代被引入政府管理中，至今一直是我國績效評估的重要手段，它是目標制和責任制的結合，實行屬地化管理，將地方政府領導和企業的主要負責人作為責任人，與上級或當地政府簽訂目標責任書，并接受“一票否決”式的責任考核。碳減排目標責任制是我國低碳政策措施的核心，因為碳排放主要來源于能源消耗，所以，可以說其雛形是節能目標責任制。早在2006年，中國“十一五”規劃就明確提出2010年全國單位國內生產總值能源消耗比2005年降低20%左右，之后國家發展改革委將這一目標具體分解到中國大陸各省市，北京、上海的目標均為下降20%，廣東省的目標為下降16%。2007年，廣東省政府發布《廣東省節能減排綜合性工作方案》，規定廣州、深圳市的目標為下降18%。2011年12月，國務院發布了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，規定到2015年中國單位GDP的二氧化碳排放量比2010年降低17%，還規定了各省、自治區、直轄市“十二五”期間的碳減排目標，其中廣東省被設定為19.5%，為全國最高，這是我國最早的碳減排目標責任制。

隨后，2012年8月，廣東省政府公布了《廣東省“十二五”控制溫室氣體排放工作實施方案》，將廣東省的碳減排目標進一步分解到了21個地級市，規定廣州、深圳的目標為下降21%，高于全省目標1.5個百分點。2016年10月，國務院發布了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，規定2020年中國單位GDP的二氧化碳排放量比2015年降低18%，還規定了各省、自治區、直轄市“十三五”期間的碳減排目標，其中廣東省被設定為20.5%，仍然為全國最高。2017年5月，廣東省政府公布了《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案》，規定廣州、深圳的目標為下降23%，高于全省目標2.5個百分點。可見，在“十二五”和“十三五”期間，北上廣深的碳減排目標是高于全國平均水平的，且廣州、深圳的目標高于北京、上海，見表1。

1.2?碳排放權交易試點制度

不同于依靠行政手段的碳減排目標責任制，碳交易是通過市場機制降低碳排放的。碳交易是一種制度創新，作為全球第一大碳排放國，中國也在積極引入碳交易制度。2011年10月29日，中國國家發展改革委發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等“二省五市”開展碳交易試點工作。2013年為中國碳交易“元年”，深圳、上海、北京、廣東、天津五大試點省市相繼啟動。可見，北京、上海、深圳均直接參與了我國碳排放權交易試點，廣州并未直接參與碳排放權交易試點，而是作為廣東省的代表間接參與了碳排放權交易試點。北上廣深四個試點城市在碳排放權的交易規則和制度建設方面進行了積極探索，為建立全國碳市場積累了經驗。2017年12月19日，國家發展改革委印發《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，標志著我國碳市場正式啟動。

1.3?產業結構調整政策

就生產、生活兩部門而言，碳排放主要來源于生產部門，生產部門的碳排放來自經濟規模增大帶來的規模效應、產業結構調整帶來的結構效應、技術進步帶來的技術效應三個方面。在產業結構調整政策方面，北上廣深除了按照國家層面的《產業結構調整指導目錄（2011年）》調整產業結構外，還因地制宜地采取措施優化產業結構。北京市的產業政策重點針對增量調整，支持制造業的研發、中試、技術服務等環節以及科技、文化、信息等高端服務業，體現在《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2015）》《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2018）》;上海市在2010年發布《上海市產業結構調整專項補助辦法》，從“十二五”期間開始實施“雙倍增一提升”計劃，即推進戰略性新興產業倍增、生產性服務業倍增和先進制造業提升，連續發布《上海市產業結構調整負面清單及能效指南（2014）》《上海市產業結構調整負面清單（2016）》《上海市產業結構調整負面清單及能效指南（2018）》，規定了15大產業的限制類項目和淘汰類項目，并且列明了具體時間，實施差別電價;廣州、深圳同屬廣東省，除了實施廣東省產業政策外，還實施了自身的產業政策。比如自2008年起，廣深二市各自都根據《廣東省產業結構調整指導目錄（2007）》調整產業結構及實施“雙轉移”戰略，促使勞動密集型產業向粵東西北地區轉移。

2011年，廣州市出臺《廣州市產業結構調整導向目錄（2011）》將產業劃分為鼓勵類、限制類、淘汰類、鼓勵類四類;2017年，廣州市首次全面梳理各類產業政策，形成“1+1+N”重點產業促進政策體系：第一個“1”指《廣州市人民政府辦公廳關于構建促進產業發展政策體系的意見》;第二個“1”指《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市產業發展資金管理辦法的通知》;“N”指涉及總部經濟、先進制造業、IAB及新興產業、商貿、現代物流業、金融、旅游、科技創新、招商引資、商事登記、知識產權、國土規劃、城市更新等若干具體產業促進政策。深圳市在實施產業政策方面也是比較積極的，先后發布了2000、2001、2002、2003—2004、2005—2006 五個版本的《深圳市產業導向目錄》，以及2007、2009、2013、2016 四個版本的《深圳市產業結構調整優化和產業導向目錄》，將產業分為鼓勵發展類、限制發展類和禁止發展類三類?？梢?，在產業結構調整政策方面，北上廣深都出臺了相關文件，給予不同產業不同的政策傾斜。

1.4?財政稅收政策

北上廣深在節能降碳方面的財政稅收政策包括財政補貼政策和禁止特定企業享受稅收優惠政策兩方面。從資金來源看，北京、上海、深圳三市的財政資金來自于中央撥款及本市自有財政資金，而廣州市來源于廣東省財政廳撥款和自有財政資金。

我國在國家層面設置“節能減排補助專項資金”，用于支持各省市節能減排。從中國國家財政部官網可知，2017年，北京、上海、深圳、廣東省獲得的節能減排資金支持分別約為：26.109億元、9.2979億元、20.2437億元、23.9845億元;2018年，北京、上海、深圳、廣東省獲得的節能減排資金支持分別約為：11.0151億元、13.4181億元、22.177億元、12.6527億元。廣州市需要從廣東省發改委口間接獲得國家的節能減排補助資金。可見，從中央撥款層面看，北上廣深獲得的節能減排補助資金額度相差較大。

為了彌補中央撥款的不足，北上廣深四市也都在自身財政預算支出中設置了節能減排專項資金。北京市于2008年制定《北京市節能減排專項資金管理辦法》、2010年制定《北京市節能減排獎勵暫行辦法》、2013年制定《北京市節能減排及環境保護專項資金管理辦法》，用于支持節能減排，但北京政府未在官網上披露節能減排專項資金的支出額，不過從北京統計年鑒可知，北京市的節能環保支出額呈現逐步上升趨勢，從“十一五”期間的199.77億元提高到“十二五”期間的862.83億元;“十三五”期間的前兩年——2016年和2017年，北京市的節能環保支出分別為363.38億元和458.44億元，兩年投入接近“十二五”期間的投入。

從上海市發展和改革委員會官網公布的信息可知，上海市于2008年制定《上海市節能減排（應對氣候變化）專項資金管理辦法》，從2010年1月到2019年9月，上海市共支出約185億元節能減排（應對氣候變化）專項資金。上海市政府近年來加大了對節能減排的資助力度，2010—2014年5年間共支出約61億元，2015—2019年9月共4年多的時間支出約124億元，整整提高了1倍。廣州市除了設立節能專項資金，用于支持工業、建筑、交通、公共機構及其他領域的節能改造、清潔生產等工作之外，還設立了戰略性新興產業發展資金，用于支持包括新能源和節能環保產業等六個新興產業的發展。深圳市于2012年制定《深圳市循環經濟與節能減排專項資金管理暫行辦法》，從2014—2018年3月，該專項資金共支持440個項目。2014—2017年，深圳市的節能環保支出分別為135億元、108億元、140億元和213億元。

1.5?能源政策

北上廣深的能源資源總體匱乏，能源自給率低，屬于典型的能源輸入型地區，石油、天然氣等化石能源依靠外地調入和進口。本地可利用的能源資源主要為水能、太陽能、風能等可再生能源。能源政策包括能源結構政策和差別電價政策。

從北上廣深出臺的“能源發展規劃”可以大概了解各市的能源結構政策，此處以各市“十三五”能源規劃中的能源結構目標進行說明。北京市的目標為到2020年，煤炭消費總量控制在500萬噸以內，優質能源消費比重提高到95%以上，可再生能源占能源消費的比重達到8%以上。上海市的目標為到2020年，煤炭占一次能源消費比重下降到33%左右。天然氣消費量增加到100億立方米左右，占一次能源消費比重至少達到12%。非化石能源占一次能源消費比重上升到14%左右，其中本地非化石能源占一次能源消費比重上升到1.5%左右。廣州市的目標為將煤炭消費控制在1363萬噸以內，電煤占煤炭消費比重進一步提高到90%，天然氣年消費量力爭達到60億立方米，占一次能源消費比重力爭提高到10%。深圳市的目標為到2020年，一次能源消費結構中煤、油、氣、其他能源的比例為4.6∶28∶17.2∶50.2，清潔能源占一次能源消費比例達到67.4%，非化石能源占一次能源消費比例達15%。

我國的差別電價政策始于2004年6月，為了加快高能耗產業淘汰落后產能，促進能源節約和能耗降低，中國國家發展改革委將電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵6個高耗能產業的企業區分為淘汰類、限制類、允許和鼓勵類等并試行差別電價政策。同年11月25日，中國國家發展改革委將差別電價政策列入《節能中長期專項規劃》。北上廣深嚴格執行差別電價政策，相繼出臺差別電價實施細則，將征收對象擴大到國家和本市規定的限制類、淘汰類企業。差別電價政策的實施表明我國包括北上廣深開始使用經濟手段來促使節能減排。

1.6?外經貿政策

北上廣深的外向型程度較高，外經貿政策通過影響企業的市場準入、產品銷售，進而影響產業結構，最終影響節能減排。參照中國商務部的做法，北上廣深均設置了外經貿發展專項資金，用于支持外貿穩增長、調結構，推動服務貿易創新發展，引導有序開展對外投資合作業務。這些措施在一定程度上有助于提高低碳產業的比重，進而降低碳排放。

2?北上廣深低碳政策措施的績效評估

鑒于在采取低碳政策前，北上廣深的起點不同，加上四市的政策目標也不相同，所以使用北上廣深當前的一些指標來評估低碳政策績效是不妥的。此處以北上廣深相關指標的變化情況或是否完成規定的目標作為評價標準，考察“十二五”以來（2010—2019年）四市低碳政策措施的效果。

就節能減碳目標責任制的效果而言，根據官方披露的信息，北上廣深均超額完成了“十二五”期間的規定目標，切實發揮了低碳示范作用。就碳交易的效果而言，北上廣深的表現各有千秋，比如北京、深圳涉及所有行業，上海率先出臺碳排放核算指南，廣州碳排放交易所是唯一以碳排放權命名的交易所，因上海市爭取到全國碳排放交易系統建設落戶，顯得略勝一籌。就產業結構調整的效果而言，北上廣深第三產業的比重分別由2010年的75.7%、57%、61%和52.4%提高至2018年的81%、69.9%、71.8%和58.8%，分別提升了4.3、12.9、11.8和6.4個百分點，表明上海市在產業結構調整方面效果最大。

就財政稅收政策方面的效果而言，四市均降低了單位GDP的能耗，超額完成了中央或省里規定的減排目標。就能源政策的效果而言，北上廣深均降低了煤炭的消費比例，提升了清潔能源和可再生能源的比重，達到了預期效果。就外經貿政策的效果而言，深圳市的進出口額連續多年居全國各城市首位，表明深圳市的外經貿政策效果較明顯?？傊鄙蠌V深的低碳政策措施雖然差異較大，政策措施的效果也有所不同，但是整體來說實施效果較好。

參考文獻：

[1]王磊.低碳政策下共同配送運作再探究[J].中國市場，2017（26）.

[基金項目]深圳信息職業技術學院2017年度校級科研培育項目“深圳市提升碳生產率的策略研究——基于與北上廣的比較”（項目編號：QN201720）;深圳市哲學社會科學“十三五”規劃課題“粵港澳大灣區實現綠色發展的機制與政策研究——基于碳生產率的視角”（項目編號：SZ2018C002）。

[作者簡介]趙秀娟（1982—），女，漢族，河南三門峽人，博士，講師，研究方向：國際貿易與綠色發展。