行政機關敗訴案件調查研究

江西省人民檢察院南昌鐵路運輸分院課題組

摘 要：在房屋征收與補償、房屋強制拆除、工傷行政確認、政府信息公開等領域，以及行政強制、信息公開、行政確認、行政登記等行為類型，行政機關敗訴率較高。上述敗訴案件多發的重點領域及行為類型，暴露出的普遍性問題是行政檢察工作要關注的重點。從敗訴個案中發現問題、剖析原因，并就進一步促進依法行政、推進法治政府建設提出對策建議，是發揮行政檢察職能，滿足人民群眾司法需求，服務法治政府建設，推進社會治理能力現代化的新探索。

關鍵詞：跨行政區劃 行政訴訟監督 行政敗訴案件

2018年12月，N地鐵路運輸檢察分院跨行政區劃管轄N市、X市、Y市三地行政訴訟監督案件。截止發稿，該檢察分院所辦理的行政訴訟監督案件約占全省檢察機關行政訴訟監督案件總量的1/3。2019年初，J省人民檢察院就如何做實行政檢察工作，對該分院提出立足鐵路法院集中管轄行政案件的優勢定位，通過對行政機關敗訴情況進行分析，監督促進依法行政的工作要求。課題組以N地鐵路運輸兩級法院2017年10月至2019年3月期間在中國裁判文書網公布的2000余件行政裁判文書為樣本，逐一梳理篩選出行政機關敗訴案件，從敗訴個案中發現問題、剖析原因，并就進一步促進依法行政、推進法治政府建設提出對策建議，既是對本院剛起步的跨行政區劃行政檢察工作“投石問路”，為做實行政檢察打好基礎;亦期對滿足人民群眾司法需求，服務法治政府建設，推進社會治理能力現代化有所裨益。

一、行政機關敗訴案件基本情況

2017年10月至2019年3月，N地鐵路運輸兩級法院在中國裁判文書公布的行政裁判文書共2034份，其中N地鐵路運輸法院1420份;N地鐵路運輸中級法院614份。課題組經對上述裁判文書仔細甄別、逐一梳理，從中共篩選出行政機關敗訴的裁判文書241份，分別為一審裁判文書208份（含中院一審案件1份），二審裁判文書33份（含駁回上訴，維持原判21份;準予撤回上訴1份;撤銷原判，發回重審1份）。為防止重復統計，扣除二審駁回上訴維持原判21份、準予撤回上訴1份、撤銷原判發回重審理1份以及一審判決被撤銷的1份，終局性認定行政機關敗訴的案件共217件。

（一）從行政層級看，行政敗訴案件被告以縣區級行政機關為主

在行政機關敗訴的217件案件中，以省政府為被告的0件;以省政府工作部門為被告的5件（不含省直機關作為復議共同被告案件1件），占敗訴案件總量的2.3%;以地市級政府及其工作部門為被告的41件，占敗訴案件總量18.9%;以區縣級政府及其工作部門為被告的153件，占敗訴案件總量70.5%;以鄉鎮政府及其工作部門為被告的18件，占敗訴案件總量8.3%。

（二）從行政管理領域看，敗訴案件集中于房屋征收與補償、房屋強制拆除、工傷行政確認、政府信息公開等領域

按行政管理領域分析，敗訴案件涵蓋強制拆除、強制搬遷、征收補償、工傷行政確認、政府信息公開以及林業行政管理、民政行政管理等領域。其中，敗訴案件數量相對較多的幾個領域分別為房屋征收與補償、房屋強制拆除、工傷行政確認、政府信息公開。據統計，在217件行政機關敗訴案件中，房屋強制拆除類48件，占敗訴案件總量的22.1%;政府信息公開類34件，占敗訴案件總量的15.7%;工傷行政確認類32件，占敗訴案件總量的14.8%;房屋征收補償32件，占敗訴案件總量的14.8%;林業行政登記或行政裁決11件，占敗訴案件總量的5.1%。

（三）從行政行為類別看，行政強制、信息公開、行政確認、行政登記類案件行政機關敗訴較多

對照最高人民法院關于規范行政案件案由的通知（法發〔2004〕2號），從作為類、不作為類、行政賠償類3類分別對敗訴案件進行分析?？傮w而言，南昌鐵路運輸法院審理的一審207件行政機關敗訴案件中，作為類案件148件（含行政賠償案件3件），占比71.6%;不作為類案件59件，占比28.4%。

在上述148件作為類行政敗訴案件中，行政處罰類8件，占5.4%;行政強制類62件，占41.9%;行政確認類28件，占18.9%;行政登記類15件，占10.1%;行政征收類8件，占5.4%;行政協議類7件，占4.7%;行政撤銷類4件，占2.7%;其他類別16件，占10.8%;同時涉及行政復議的有10件。在上述59件不作為類行政敗訴案件中，政府信息公開領域32件，土地行政管理領域6件;行政協議類8件;行政補償類3件;行政復議類1件;行政裁決類1件;行政登記類2件;人身權保護領域1件;質量監督管理領域1件，其他類別4件。

在二審行政機關敗訴的10件案件中，行政處罰類2件，行政登記類1件，行政確認類3件，政府信息公開類2件，其他行政行為2件。

（四）從地域分布看，N地行政糾紛總量與敗訴案件數量呈“雙高”態勢

在終局性裁決行政機關敗訴的217件案件中，除去省直機關敗訴5件案件之外，其余212件案件的地域分布分別為N市163件，Y市42件，X市7件。具體區域分布情況如下：

1.N市行政機關敗訴案件。N市共163件行政機關敗訴案件，其中一審敗訴案件157件，二審敗訴案件6件。上述一審判定行政機關敗訴的157件案件中，市直機關34件;D區20件，X區10件，XX區12件，Q區17件，QY區1件，H區3件，J區2件，W區1件;A縣5件;N縣37件;J縣15件。上述二審判定行政機關敗訴的6件案件中，市直機關2件;X區2件，Q區1件;A縣1件。

2.Y市行政機關敗訴案件。 Y市共有42件行政機關敗訴案件，其中一審敗訴案件39件，二審敗訴案件3件。在上述一審判定行政機關敗訴的39件案件中，市直機關1件;G區30件，X區1件，Y區3件，Y縣區4件;上述二審判定行政機關敗訴的3件案件中，市直機關1件，G區2件。

3.X市行政機關敗訴案件。X市共有7件行政機關敗訴案件，均為一審案件。其中，市直機關3件，F縣4件。

二、行政機關敗訴案件敗訴原因分析

從行政機關敗訴原因來看，主要表現為認定事實不清或主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越法定職責、不履行法定職責、消極應訴等方面，但不同的行政行為敗訴原因又不盡相同。

（一）行政強制敗訴首因——違反正當程序

行政機關敗訴案件中，行政強制案件敗訴62件，位居行政機關敗訴行政行為數量的第一位，占全部敗訴案件總數的28.6%。其中，因違反正當程序而被判決敗訴57件，占行政強制全部敗訴案件數的91.9%。違反正當程序主要表現在：

第一，行政強制缺失法定程序。缺失法定程序是指行政機關實施行政強制行為，未經過依法決定、公告、催告或聽取陳述申辯等其中一個或多個程序。行政強制行政機關因此種情形敗訴54件，約占行政強制敗訴案件的87.1%。如在儲某某訴某市某區住房保障和房產管理局房屋拆遷行政強制和行政賠償一案中，被告對原告房屋所實施的強制拆除行為未履行法定程序，且實施時間在被告作出房屋征收補償決定之前，明顯違反法定程序。羅某某訴某縣人民政府、某鎮人民政府行政強制拆除一案中，被告在未履行書面催告、聽取當事人陳述和申辯、作出強制拆除決定、公告限期自行拆除等程序的情況下，對原告的房屋強制拆除，行政行為程序違法。

第二，程序性行為違法。主要表現為行政機關在實施行政強制過程中在告知、公告、送達、聽取陳述申辯等程序不規范、不合法。如在劉某某訴某市某區城鄉規劃建設局房屋行政強制一案中，被告在向原告送達行政處罰聽證告知書過程中違反行政處罰法第42條第1款第2項關于在聽證的7日前通知的規定。楊某某訴某市城市管理行政執法局某區分局行政強制一案中，被告執法人員在扣押原告財物過程中，未向原告出示執法證件，未當場告知原告采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑，未聽取原告的陳述和申辯，未制作現場筆錄，違反了行政強制法第18條的規定;其遲延退還扣押財物的行為違反了行政強制法第28條的規定，執法程序違法。

（二）政府信息公開敗訴首因——違反職權法定

行政機關敗訴案件中，政府信息公開案件敗訴32件，位居行政機關敗訴行政行為數量的第二位，占全部敗訴案件總數的14.8%。其中，因違反職權法定原則而被判決敗訴31件，占政府信息公開全部敗訴案件數的96.9%。違反職權法定原則主要表現在：

第一，行政機關未依法履行政府信息公開義務。政府信息公開敗訴案件中，行政機關因此種情形敗訴26 件，占政府信息公開全部敗訴案件數的81.3%。主要表現為：行政機關信息公開意識缺失或相對淡薄，在收到政府信息公開申請人的申請后，在法定期限內對該申請不理睬、不答復或明確拒絕公開相關政府信息。但按照法律、法規等規定，行政機關應當向申請人公開該信息。即便其不是該政府信息公開主體，也應當根據政府信息公開條例的規定，向原告作出明確答復。如吳某某、張某某等訴某市財政局政府信息公開一案中，被告以其不是征地補償結果的信息公開主體為由，在法定期限內對原告的申請不理睬、未作出任何答復，被法院判決在法定期限內作出處理。在梁某某等訴某市國土資源局不履行政府信息公開法定職責及J省國土廳行政復議案件中，被告收到原告政府信息公開申請后指派轄內分局對原告的信息公開申請作出答復但未告知原告，該分局向原告作出答復但答復意見未表明受被告市國土局指派，故法院認為該分局的答復不能視為被告市國土局履行了答復職責，認定南昌市國土資源局未依法履行信息公開法定職責。

第二，行政機關不當或錯誤履行政府信息公開法定義務。政府信息公開敗訴案件中，行政機關因此種情形敗訴5件，占政府信息公開全部敗訴案件數的15.6%。主要表現為：行政機關所公開的信息不全面、不真實;答復形式不符合申請人的要求;答復內容不符合法律規定等等。如在某養殖場訴某縣國土資源局不履行政府信息公開法定職責一案中，原告要求被告公開該縣土地利用總體規劃、標出基本農田保護區定界范圍（蓋章）。被告的信息回復只截取了小部分截圖，未有圖例、署名和制圖日期等要素內容，無法使非專業領域的原告獲取其想知道的內容，屬于未完整、準確地公開該政府信息，故法院責令被告限期答復。吳某某訴某市國土資源局不履行政府信息公開法定職責一案中，被告只對原告信息公開申請中的部分信息給予了公開或者說明，遺漏了原告申請信息公開的內容，隨后被告又作出回復說明予以補全，但已經超過了法定期限，法院依法確認被告信息公開行政行為違法。徐某某訴J省煙草專賣局政府信息公開一案中，原告向J煙草專賣局提交了政府信息公開申請表申請公開執法人員執法證件相關信息，但是被告公開的執法人員煙草專賣執法檢查證信息模糊無法辨識，不符合政府信息公開條例第六條關于行政機關應當準確公開政府信息的規定;且對不予公開的信息未履行說明理由義務。法院責令被告限期對原告的政府信息公開申請履行法定職責。

（三）行政確認敗訴首因——作出行政行為的理由不成立

行政機關敗訴案件中，行政確認案件敗訴32件，位居行政機關敗訴行政行為數量的第二位，占全部敗訴案件總數的14.8%。其中，因為不予受理或不予認定的理由不成立而被判決敗訴17件，占行政確認全部敗訴案件數的53.1%。認定理由不成立主要表現在：

第一，被告認定因參加單位組織的活動所受到的傷害的原告不屬于“因工作原因”，認定理由不成立。行政機關因此種情形敗訴15件。比如，在付某與某市人力資源和社會保障局勞動和社會保障工傷行政確認一案中，被告某市人力資源和社會保障局認為原告所受本次事故的傷害屬旅游游玩活動造成，不屬于因工外出期間由于工作原因受到傷害，故不予認定工傷。一審法院經審理認為，綜合工傷認定的法律規定與本案的客觀事實，原告是因參加單位組織的活動中所受到的傷害，其情形符合工傷保險條例第14條第7項規定認定工傷范圍，應認定為工傷;被告不予認定工傷的理由不能成立，其作出的不予認定工傷決定應予撤銷。

（三）重視應訴工作，提升應訴能力

一是積極參與訴訟活動。行政機關要依法參與訴訟活動，合理行使訴訟權利，積極履行訴訟義務。二是發揮行政機關負責人出庭應訴實效。繼續大力推動全省行政機關負責人出庭應訴工作，通過負責人出庭應訴，一方面鈍化矛盾，化解行政爭議;另一方面使機關負責人切實了解本機關行政執法的實際狀況，有針對性地改進行政執法工作，推進依法行。三是充實復議機關應訴力量。在當前行政訴訟案件數量大幅增長的背景下，行政復議機關作為被告需要出庭應訴的案件數量也有一定程度的增長，有必要進一步充實行政復議機關的應訴力量。特別是省級、市級行政機關由于行政區劃、地域管轄等因素的影響，更有必要進一步充實行政復議機關的應訴力量。

（四）構建多元機制，注重矛盾化解

一是提升化解新型行政爭議的能力。隨著行政管理體制改革的不斷深入，特別是隨著大數據時代和互聯網技術的發展，一些新興產業層出不窮，新型行政爭議不斷產生。各級政府及行政機關要加強對這些新型行政爭議的預判，通過及時制定行業標準及規則、明確產業發展方向、厘清政府與市場邊界等舉措，切實提升化解新型行政爭議的能力和水平。二是形成化解行政爭議合力。面對當前各類行政爭議迅猛增長的態勢，各級政府及行政機關要根據糾紛發生的特點，積極探索多元化糾紛解決機制，積極爭取當地黨委的領導和人大、政協的支持，加強與相關部門和基層群眾組織的溝通協調，動員社會各界積極參與矛盾糾紛化解工作。三是加強對一線執法人員的教育培訓。切實強化行政執法人員的責任意識和正當程序意識，著力提升執法人員的證據采集、法律適用以及文書寫作等能力。

四、行政檢察助力法治政府建設的思考

基于上述調研分析，行政檢察實現監督促進依法行政，助力法治政府建設，服務于保障國家治理現代化，應重點做好以下工作：

一是以深化調查研究助力法治政府建設。本課題完成數據統計、發現并分析問題、剖析敗訴原因只是整個課題的基礎性、階段性工作，最終目的是希望通過實事求是的調查研究發現行政檢察監督重點，促進依法行政，推進法治政府建設，為完善社會治理體系提供法治保障，把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理的實質效能。張軍檢察長在2019年全國檢察長會議上的講話中指出，現階段行政檢察要圍繞行政訴訟監督展開;要結合辦理的案件，認真分析行政工作中存在的問題，有針對性提出意見建議，促進依法行政。課題組擬以行政機關敗訴案件調研報告為基礎，形成行政執法情況報告，呈送地方人民政府，以期對調研中發現的問題引起重視，進一步促進依法行政。

二是以增強監督成效助力法治政府建設。做實行政檢察，不僅要多辦案，更要通過辦案促進行政機關規范執法、依法行政。行政檢察工作應當“補短板，強弱項”，遵循行政檢察工作的特點和規律，結合司法辦案實際，綜合運用各種監督方式，增強法律監督實效，監督促進依法行政。比如，對類案辦理中發現的地方政府規章等與法律法規相沖突的，依法提出修改規定的檢察建議。再比如，為達到辦理一案、教育一片的效果，個案辦理過程中發現行政機關存在的程序不規范、調查核實不充分以及某些地方規章與法律和司法解釋沖突等問題或行政管理制度漏洞，經依職權進行審查，有針對性提出檢察建議，促進行政機關完善工作規程，改進行政執法。

三是以加強良性互動助力法治政府建設。探索建立依法行政與檢察監督良性互動關系，建立行政檢察與行政執法監督相銜接以及協作配合工作機制，實現行政檢察與行政執法的良性互動，共同推進法治政府建設。加強行政檢察與行政執法監督銜接，探索建立檢察機關和司法行政機關監督信息共享、案件移送、辦案協作機制，定期相互通報行政檢察和行政執法監督案件的受理、辦理情況，解決外部監督與內部監督銜接不暢甚至相互脫節的問題，減少監督盲區。