“倒三角”難題的一體化機制破解方案

張克德

摘 要：民事裁判結果檢察監督案件“倒三角”問題導致市級以上檢察院民事檢察部門疲于應付案件，無暇顧及對下指導工作，從而引發基層檢察院因缺乏有效指導而迷失方向、工作薄弱局面難以扭轉甚至被進一步邊緣化等“并發癥”。當前，解決“倒三角”及其“并發癥”的最直接有效的方案是依托一體化機制，但必須是適應司法改革要求的常態化的一體化機制，并要將專業化因素嵌入其中，形成常態化專業化的一體化機制，并建立相應的激勵保障機制。

關鍵詞：倒三角 常態化 一體化 專業化

一、“倒三角”問題及其引發的“并發癥”

（一）“倒三角”問題及其現狀

由于對民事生效判決、裁定、調解書（以下簡稱裁判結果）的抗訴程序是上級檢察院對下級法院的裁判結果提出抗訴，這就導致大量裁判結果監督案件集中在上級檢察院，而且省級檢察院比市檢察級院更多，這就產生了民事裁判結果監督案件“倒三角”現象。以2019年A省三級檢察院裁判結果監督案件受理數為例，基層檢察院平均每個院16件，市級檢察院平均每個院115件，而省級檢察院平均每個院696件。

另一方面，民事裁判結果監督案件數量又呈快速增長趨勢。以A省檢察院（不含下級檢察院）為例，2017年至2019年三年受理數分別為193件、316件、696件，上升速度很快。而且，2019年5月1日，最高人民法院將訴訟標的額50億元以下的第一審普通民事案件調整由中級人民法院管轄，隨著中級人民法院一審案件量的大幅增加，省級人民檢察院裁判結果監督案件數量肯定會進一步增加。

案件數量在逐年增長，但受編制限制，辦案人員不可能隨之逐年增長。2019年，檢察機關內設機構改革普遍完成，地市級、省級檢察院均已實現民事檢察部門單設，人員力量相對加強。但是，由于案件量增長幅度遠遠高于民事檢察人員增加幅度，“倒三角”問題進一步加劇，上級檢察院辦案任務越來越重（2019年A省檢察院民事檢察部門檢察官人均審結案件130件，高于A省高級人民法院法官人均辦案量）。

（二）“倒三角”問題引發的“并發癥”

一是上級檢察院指導作用受到嚴重影響。某省幾年前就試行了檢察建議備案審查制度，要求下級檢察院提出的各類檢察建議都要層報省檢察院備案審查，但因省檢察院辦案任務逐年加重，最近兩年已做不到及時審查，只能到年底考評時集中審查，且主要是統計建議數、采納數，不能及時發現并推廣好的案例、做法和及時糾正存在的問題，備案審查指導作用未能發揮。

二是基層檢察院因得不到有效指導、督導，出現停步不前、等待觀望或者偏離方向等現象，工作薄弱局面難以有效扭轉。比如，民事執行監督是檢察機關的一項重要職能，近年來，民事執行監督案件雖有了一定數量，但相對于人民法院執行案件數量巨大以及人民群眾對解決執行難執行亂的期待，執行監督案件在量上還有不少差距（A省2019受理執行監督案件1995件，平均到每個基層檢察院只有19件）。另一方面，該項監督工作質效也不高，大多是對一些程序性瑕疵提出監督意見，有些甚至是為應付業務考評而湊數的案件，有影響的、讓人民群眾深刻感受到檢察監督價值的、具有價值引領、理念糾偏等作用的案件不多，未能真正發揮和彰顯檢察機關法律監督的作用。

三是基層檢察院出現重公益訴訟輕民行監督的傾向。內設機構改革后大部分基層檢察院民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三項職能在一個部，而基層檢察院民事行政裁判結果監督、執行監督和審判程序中審判人員違法行為監督等傳統民行監督案件數量不多、質效不高、社會影響不大。相反，公益訴訟檢察工作主動出擊摸排線索、調查取證，也比較容易出成績，因此，基層檢察院往往將大量精力放在公益訴訟檢察工作上，這就使基層檢察院民事檢察（包括行政檢察）工作陷入進一步被邊緣化的危險。

二、“倒三角”及其“并發癥”的解決路徑

如上所述，“倒三角”問題嚴重影響了上級檢察院指導功能的發揮并誘發了嚴重的“并發癥”，亟待解決。其解決路徑主要包括：一是通過引導下級檢察院多發再審檢察建議，減少向上級檢察院提請抗訴數量;二是通過提高提請抗訴質量控制提請抗訴數量;三是借助檢察一體化機制，挖掘和整合民事檢察系統內部力量，增強上級檢察院辦案力量。該三種路徑對于解決“倒三角”問題應該都會起到一定效果，但筆者認為，在人員不能有效增加的情況下，將一體化機制做到常態化，是解決問題的更直接有效的路徑。

檢察一體化，是指上下級檢察院之間、同一檢察院內部檢察人員之間按照上命下從的原則形成的協調、高效的運行機制，以及內部各業務部門之間既有分工、又密切配合的檢察權運行機制。它涉及橫向和縱向兩方面的關系，縱向關系是指上下級之間的職權分配關系，上對下的領導、指揮、協調和下對上的服從、執行、主觀能動性的發揮等關系。橫向關系是指不同地區檢察院之間、同一檢察院內部各部門之間的協調、配合關系。

本文所述的一體化機制主要涉及上下級檢察機關民事檢察人員之間的縱向關系。過去各地檢察機關曾探索了諸如抽調人員集中辦案、建立臨時專案組等一體化模式，但這些模式具有臨時性、松散性等弊端，不適于將“倒三角”問題化解于日常。少數地方也探索過將下級檢察院業務骨干任命為上級檢察院助理檢察員參與辦案的一體化模式，但穩定性、規范性不高。

要將大量的辦案任務化解于日常，保持收案與分案、結案的動態平衡，必須對現有一體化模式進行改造，使其成為穩定的、常態化的模式。具體方案為：將若干下級民事檢察官或檢察官助理作為上級檢察院檢察官助理（以下簡稱一體化人員）編入上級檢察院辦案系統的檢察官辦案組。一體化人員將檢察官分配的案件帶回本單位審查，在本單位以上級檢察院檢察官助理身份登錄上級檢察院辦案系統制作法律文書和進行法律文書的報批、用印、打印等操作，并在沒有書記員的情況下完成法律文書寄送、卷宗整理裝訂等辦案輔助工作。每一批一體化人員在這種機制下工作一定時間，然后更換第二批，形成常態化機制。

三、常態化一體化機制的優缺點

常態化一體化機制的優點，主要體現在：一是可以避免抽調人員集中辦案這種一體化模式存在的因時間短、辦案任務重而不便聽取當事人意見和開展調查核實工作，以及影響被抽調人員本單位工作和家庭生活等弊端，也彌補了臨時專案組模式存在的臨時性、松散性的缺點;二是一體化人員以自己名義進入系統操作，可以實行全程留痕，符合司法責任制要求;三是有利于以案代訓，實現對基層檢察院的崗位練兵。四是有利于加強專業化建設。上級檢察院檢察官在分配案件時，可以相對固定每個人的辦案類型，從而有針對性地培養專業化人才。

當然，這種一體化模式也有缺點：一體化人員與上級檢察院檢察官不在一個院、一個城市，導致不便共同接待當事人和共同進行調查核實工作。但這兩個問題其實對實行一體化機制影響不大，比較容易解決，解決方案如下。

一是關于接待當事人的問題。首先，從辦案實踐看，不管是下級檢察院提請抗訴案件，還是直接受理的案件，申請監督一方都已提交監督申請書，比較詳細地闡述了自己的申請監督理由。而近一半的案件，對方當事人提交了書面答辯意見，對于未提交書面答辯意見的，大部分經電話聯系能夠補充書面答辯意見。因此，不少案件是不需要當面接待當事人的，對于審查過程中遇到的有疑問的小問題，完全可以通過電話了解或者讓當事人補充書面意見。其次，對于比較復雜的案件，確需當面向當事人了解情況，或者案件雖不復雜，但當事人要求與承辦人見面的，可以采取以下方式接待：當事人愿意去下級檢察院和一體化人員見面的，由一體化人員進行接待，當事人不愿去下級檢察院的，上級檢察院檢察官可以在了解清楚案情和爭議焦點的情況下，直接進行接待。不管是一體化人員接待還是檢察官接待，接待后及時互通接待情況，都不影響對案件的辦理。對于確需共同接待的，可以與當事人約好時間，一體化人員到上級檢察院與檢察官一起接待。利用遠程接訪系統接待。一體化人員與檢察官可以利用該系統遠程接待當事人及證人。

二是關于調查核實問題。從實踐看，在書面審查之外還需要調查核實證據的案件并不多，上級檢察院檢察官一般能夠做到和一體化人員一起調查取證。當然，下級檢察院一體化人員如果具有檢察官身份，或者讓本院具有檢察官身份的人配合，也可以直接調查取證，其依據是檢察權是整個檢察機關的權力，上級檢察院可以指令、委托下級檢察院檢察人員開展與行使檢察權有關的工作。

四、建立常態化一體化機制的必要性和可行性

（一）建立常態化一體化機制的必要性

如前所述，通過優先適用再審檢察建議、嚴格控制提請抗訴條件減少提請抗訴數量是緩解“倒三角”問題的重要途徑，從提高監督精準度和監督質效、維護裁判權威的角度，也是應有選擇。但僅僅通過該兩種途徑還不能從根本上解決“倒三角”問題。通過對A省檢察院2019年受理的696件案件的分析發現：一是其中349件不是下級檢察院提請抗訴的，無法通過上述兩種途徑減少;二是有些案件不適于提出再審檢察建議（如原審判決系下級法院再審的、審判委員會討論決定的等），也不能通過上述兩種途徑減少;三是對于下級檢察院因嚴格控制提請抗訴條件而不支持監督申請的案件，會有不少通過復查程序進入上級檢察院，仍達不到大幅減少上級檢察院辦案任務的目的;四是目前法院對再審檢察建議認可度不高，采納率較低，部分未采納的案件會通過跟進監督程序提請到上級檢察院。因此，通過上述兩種途徑控制后，347件提請抗訴案件中還是會有大部分最終不得不提請上級檢察院抗訴或經復查程序進入上級檢察院。即使按347件案件減少一半計算，還有174件，加上非提請抗訴案件349件，A省檢察院的受理數也還有523件，根據目前的人員配備，這個數量不通過常態化一體化辦案機制，A省檢察院自身難以消化，或者勉強應付但嚴重影響對下指導工作。而且隨著50億元以下標的額的案件下放由中級人民法院管轄，省級檢察院直接受理案件數量會大幅上升，辦案壓力會進一步加大。因此，實行常態化一體化的辦案機制是非常必要的。

（二）建立常態化一體化機制的可行性

首先，民事檢察一體化符合司法改革要求的省以下檢察機關人財物統一管理的精神，符合檢察機關領導體制和權力運行機制特點及檢察一體化機制要求。2007年8月14日最高人民檢察院印發的《關于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領導的意見》中也明確規定了：健全上級人民檢察院對下級人民檢察院的領導體制，加大領導力度，形成上下一體，政令暢通、指揮有力的領導體制，逐步形成全國各級檢察機關之間相互支持、相互配合、相互協調的檢察一體化機制。

其次，從基層檢察院工作量上看，具有可行性。以A省為例，2019年基層檢察院受理裁判結果監督、執行監督、審判程序違法行為監督等民事監督案件數平均每個院為44件。雖然大部分基層檢察院民事檢察與行政檢察、公益訴訟檢察在一個部門，基層民行部門除了辦理民事監督案件，還要辦理行政和公益訴訟案件，但行政案件和公益訴訟案件數量明顯比民事案件少，因此，基層民行檢察部門的辦案任務沒有基層刑事檢察部門及省級檢察院民事檢察部門的辦案任務重，還是可以通過參與一體化機制再辦理一些案件的，至少每月增加1至2件是可行的。

最后，這種一體化模式已經有實踐依據。A省檢察院第六檢察部已從2019年10月開始，選擇1名檢察官進入辦案組進行了試點。經試點，運行程序基本順暢，是可行的。

五、將專業化因素嵌入常態化一體化機制

“倒三角”問題產生的另一個“并發癥”是基層民事檢察人員因裁判結果監督案件少而面臨業務能力荒廢問題，以及上級檢察院案多人少難以進行專業化分工而面臨的不精不專問題。做強民事檢察工作必須加強民事檢察專業化建設。隨機分案制度的普遍實行，導致在員額檢察官之間沒有進行專業化分工，制約了民事檢察隊伍的專業建設。但實行一體化機制，為進行專業化分工創造了條件，也就是將專業化因素嵌入一體化機制，實行專業化的一體化機制。具體方案是，檢察官辦案組內進行案件類型專業化分工和檢察官辦案組之間在對下指導任務上進行專業化分工相結合。

一是檢察官辦案組內按案件類型進行專業化分工。由于常態化的一體化檢察官辦案組人員一般可以達4人以上，具備了辦案組內進行專業化分工的條件。具體方式為：每個檢察官辦案組配3名以上檢察官助理（含本院助理和下級檢察院一體化人員，總數能在5名以上更好），檢察官根據每位助理的特長及常見案件類型，相對固定每位助理的辦案類型，從而讓每位助理都能通過專門辦理某類案件成長為該類案件的辦案能手。

A省檢察院從2019年10月份開始，已選擇1名檢察官進行了這方面的嘗試，將常見案件分為房地產類、金融類、勞動爭議類、婚姻家庭類等若干類，每位一體化人員相對固定辦理其中一類案，并適當兼顧其他類型案件。從試點情況看，效果初步顯現，一體化人員的辦案規范水平、辦案能力、文書制作水平都有明顯提升，在兼顧本院工作的情況下，每人每月基本能審結2個案件，有效緩解了A省檢察院的辦案壓力。

二是檢察官辦案組之間在對下指導任務上進行專業化分工。檢察官之間雖不適合按案件類型進行專業化分工，但可以在對下指導上進行分工。民事檢察監督案件類型有裁判結果監督、執行監督、審判程序違法行為監督幾種類型，最近虛假訴訟監督也成為一個熱點，具有自身特點，也成為一類特殊的案件類型。而執行監督、審判程序違法行為監督和虛假訴訟監督案件大部分在基層檢察院，裁判結果監督中再審檢察建議監督也有不少在基層檢察院，上級檢察院特別是省級檢察院將這幾類案件分別指導好了，民事檢察工作才能做強。在一體化辦案機制下，可以將該幾類監督工作分別分配給不同的辦案組負責指導，做好常態化備案審查工作。可以通過辦案業務系統授權，讓負責指導某類案件檢察官辦案組成員能夠直接從系統內查看下級檢察院該類案件，建立常態化網上巡查、審查制度，發現好的案件線索及時跟蹤指導，發現好的案例及時總結提煉、推廣，遇到問題及時研討交流，必然能有力推動各項監督工作的開展。

在組織形式上，負責某類指導工作的辦案組，可以充分發揮本辦案組一體化人員來自基層、直接參與辦理執行監督、審判程序違法等類型案件的優勢，將本組一體化成員同時作為指導組成員，在調研、制定指導意見、推選典型案例等活動中進行分工合作，增強指導能力，同時使一體化人員該類業務能力得到培養鍛煉。

六、建立健全常態化一體化機制的激勵保障機制

為保障這項常態化一體化機制健康運行以及專業化水平的進一步提升，還必須建立以下激勵保障機制。

一方面，要建立科學的考評激勵機制。A省檢察院以往抽調人員辦案時，對抽調人員所在院的激勵措施是根據其抽調期間辦案量，在年終考評時給予其所在單位適當加分。這種激勵措施還是比較可行的，也是必要的。雖然很多民事檢察人員進取心較強，愿意通過多辦案提升自己，不少檢察長們也很開明，對這些干警的這種想法和做法給予支持，但必定幫助上級檢察院辦案對本院工作多少有一定影響，在考評上給予加分補償是應該的。同時，通過在業務考評上加分，對一體化辦案工作給予充分肯定和評價，也才能有利于該項機制的長期健康運行。當然，在設置考評加分分值時，要充分考慮一體化辦案的工作量以及該工作量在各考評項目中所占比重等因素，既要防止加分分值過低，起不到激勵作用，也要防止加分過高，對其他檢察院不公平問題。在對一體化人員單位考評加分的同時，也要注重對一體化人員個人的鼓勵、激勵。比如對于辦案效果比較突出的，或者所辦案件被評為指導性案例、典型案例的，可以通過通報表揚、記功等方式進行表彰，也可以通過納入民事檢察人才庫、優先安排外出學習考察等方式給予鼓勵。

另一方面，建立各種有利于專業化建設的平臺。一是案件討論和業務研討平臺。根據最高人民檢察院第六檢察廳的要求，省級檢察院提請最高人民檢察院抗訴的案件要先經過專家論證和檢察官聯系會議討論。為了提升監督精準度，最高人民檢察院提倡抗訴案件也盡可能經過檢察官聯系會議討論。那么，今后省、市級檢察院需要討論和邀請專家論證的案件就比較多。另外，對工作中遇到的一些帶有普遍性的疑難問題和檢答網（最高人民檢察院開發的業務平臺）上提出的一些疑難問題，省、市級檢察院要進行研討。在組織案件討論和業務研討時，可以通過邀請與其他檢察官辦案組相關專業的一體化人員參加，讓其通過更多地接觸同類案件、參與研討、聽取其他檢察官、專家的意見，進一步提升專業水平。二是理論研究平臺。最高人民檢察院、中國法學會民事檢察專業委員會每年都會舉辦理論研討會，有的省、市級檢察院也舉辦一些理論研討、論文評比等活動。上級檢察院可以鼓勵一體化人員結合辦案實踐加強總結、研究，并加大指導、推薦力度，激發一體化人員的理論研究熱情，形成理論研究與辦案相互促進的良性循環。省級檢察院還可以以一體化辦案組為載體，設立相關專業研究會，如房地產專業研究會、金融專業研究會等，進一步提升一體化人員及其他民事檢察人員的專業化水平。三是學習交流平臺。省、市級檢察院每年都會舉辦業務培訓班，在舉辦業務培訓班時，可以讓一體化人員在培訓班上展示自己的經驗、體會、研究成果，進一步激發其學習研究熱情，并從中培養選出民事檢察兼職教師。