檢察建議做成剛性的實踐探索

萬其明

摘 要：檢察建議作為法律監督的重要方式，是做實做好做強法律監督工作的突破口和發力點。通過對安徽省淮南市檢察建議工作運行情況的分析，發現在實踐運行中，檢察建議工作存在理念轉變滯后、學習相關法律、規范性文件不夠深入、文書質量參差不齊、督促被建議單位落實不到位等問題，制約了檢察建議剛性作用的充分發揮。應堅持以問題為導向，從加快理念轉變、加強相關法律法規學習、提高文書質量、完善檢察建議工作配套機制等實踐路徑探索，推動檢察建議工作規范化運行，增強檢察建議監督剛性。

關鍵詞：檢察建議 法律監督 剛性 案件化辦理

一、檢察建議樣本情況分析

2015年以來，安徽省淮南市兩級檢察機關共制發檢察建議762份，收到回復709份，回復率約為93%。在已收到的回復中采納634份，另有31份未收到回復但跟蹤落實結果實際已被采納，采納率約為87.3%。從調研的樣本分析，對檢察建議的制發情況可歸納如下：

（一）從制發數量看，檢察建議制發數量穩中有升

2015年至2017年檢察建議制發數量分別為111份、122份、116份。2018年，檢察建議制發數量飆升至258份。后分析原因是臨時應對最高人民檢察院進一步加強和規范檢察建議工作，有的業務部門和基層檢察院片面追求檢察建議數量。2019年，檢察建議制發數量為155份，漸趨于理性。

（二）從制發部門看，各部門制發數量不均

刑事檢察部門（含未成年人檢察、控告申訴）制發363份，占比約47.6%;民事檢察部門制發232份，占比約30.4%;公益訴訟檢察部門制發100份，占比約13.1%;行政檢察部門制發份67，占比約8.8%。

（三）從送達方式看，宣告送達比例較低

全市書面送達752份，占比約98.7%;宣告送達10份，僅占比約1.3%。部分基層檢察院尚未采取過宣告送達方式。

（四）從回復、采納情況看，總體呈持續上升趨勢

2015年至2019年，檢察建議回復率及采納率總體呈持續上升態勢，詳見如下統計表：

二、檢察建議工作經驗分享

通過對檢察建議樣本以及對部分典型檢察建議的深入剖析，總結淮南檢察建議工作經驗如下：

一是發現涉案單位的“小問題”，實現維護社會穩定的“大作用”。淮南市檢察機關注重對一類問題的總結分析，力爭讓一個檢察建議堵塞多個漏洞、解決一批問題，達到“辦理一案、治理一片、造福一方”的社會效果。在辦理某盜竊案中，發現高校在學生管理、宿舍管理、法制宣傳上存在疏漏，及時向上述高校發送檢察建議，并主動走訪高校，推動“檢校共建”工作縱深發展。發揮了檢察建議助力完善社會治理、有效預防犯罪的剛性成效。

二是以一案形成類案辦理指引，提升辦案質效。以審判為中心的刑事訴訟制度改革，要求依法獲取證據，提高辦案質效。針對公安機關在辦理毒品案件中存在客觀性證據提取意識不強、證據固定程序規范意識不到位等問題，結合法院審理毒品案件證據標準，向公安機關發送檢察建議，公安機關積極落實整改。檢察建議起到了有效引導偵查、助力構建新型偵訴關系和大控方格局的剛性成效。

三是秉承雙贏多贏共贏理念，履行公益守護之責。淮南市檢察機關為保護淮河流域生態環境，開展了“依法治砂護淮，守衛碧水藍天”的檢察公益訴訟專項活動。壽縣人民檢察院針對當地水利部門制發檢察建議，該縣水利局及時反饋《關于檢察建議整改落實情況的報告》，對檢察機關強化整治非法采砂以及嚴防充當保護傘等方面提出的建議給出了高度肯定。2019年7月17日，應最高人民檢察院邀請，駐豫、陜20名全國人大代表來到淮南市視察淮河生態修復情況，觀摩公益訴訟案件庭審，對淮南市檢察機關積極履職守護公益的做法表示充分肯定，給予“有力度、有創新、有效果、有情懷、有眼光”的積極評價。

四是立足辦案，深度挖掘，保護未成年人身心健康。淮南市檢察機關立足辦案，督促相關職能部門齊抓共管，確保法律監督橫向到邊、縱向到底。如從一起非法持有毒品案件中，發現犯罪嫌疑人周某某為某活動中心的教師，經調查核實，該單位用人制度存在漏洞，在教學方面存有極大的安全隱患。為保護兒童身心健康，特制發檢察建議，該活動中心收到建議后高度重視，立即進行以點帶面的大力整改。檢察建議發揮了“守護弱勢群體”之剛性成效。

三、檢察建議存在的問題

在全市檢察機關共同推動下，檢察建議工作總體運行良好。通過對檢察建議統計樣本分析，梳理出理念滯后、學習新修訂的法律規范性文件不深入、文書質量參差不齊、工作管理等方面的問題，由此引發眾多不良表現，導致實踐中檢察建議監督作用略顯不足。

（一）檢察工作理念轉變滯后

檢察工作進入新時代，張軍檢察長要求大力加強檢察建議工作，并提出了一系列具體意見和要求，最高人民檢察院發出“一號檢察建議”，率先示范引領此項工作的開展。但是，部分干警對檢察建議的認識沒有與時俱進，存在“重辦案、輕監督”的現象，認為辦理訴訟案件才是硬任務，檢察建議只是“副產品”，工作理念尚未完全轉變。一是部分基層檢察院遲遲未成立檢察建議落實工作分析督導小組，有的雖然組建了，但實際運行效果不佳，未充分發揮督促檢查作用。二是不重視檢察建議的法律監督作用，沒有將檢察建議作為案件量進行統計，干與不干一個樣。上級檢察機關加強和規范檢察建議工作，就盲目制發建議，重數量輕質量。三是檢察建議制發不平衡。由統計樣本分析：檢察建議制發集中在刑事檢察部門和民事檢察部門，分別占比47.6%和30.4%，個別部門常年不制發檢察建議，這與“四大檢察”“十大業務”全面協調充分發展不符;絕大多數檢察建議以書面方式送達，以宣告方式送達的數量極少。此外，各基層檢察院制發的檢察建議數量不平衡，個別院制發的檢察建議常年保持個位數。

（二）對相關法律、規范性文件學習理解不夠

隨著人民檢察院組織法的修訂，檢察建議確定為檢察機關履行法律監督職能的重要方式，沒有深刻學習領會到這是中國特色社會主義檢察制度的創新與發展，對新時代的國家政策沒有學懂弄通，與社會治理體系和社會治理能力現代化的要求還有距離。尤其是沒有吃透《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》）《人民檢察院檢察建議督促落實統管工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）和《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》（以下簡稱《檢察建議格式樣本》）等規范性文件的精神，仍然按照過去形成的習慣開展工作，甚至還在援引已經廢止的試行規定作為制發依據。

（三）檢察建議文書質量參差不齊

實踐中，檢察建議的文號、體例、說理以及法律援引等千差萬別，質量參差不齊，與《檢察建議格式樣本》要求存在較大差距。一是文號不統一。不同區縣所使用的文號有所不同，出現了“潘檢偵監建[2018]1號”“潘檢公訴建[2019]1號”“八檢一部建[2019]1號等”。二是部分檢察建議內容表述不規范。檢察建議書中缺少對“依法認定的案件事實或者經調查核實的事實及證據”“存在的違法情形或者應當消除的隱患”“建議內容所依據的法律、法規和有關文件的規定”等內容的詳細表述。三是部分檢察建議措施不具有針對性、可操作性。樣本中的針對涉黑涉惡案件中“套路貸”制發的檢察建議，多數被建議單位集中于金融管理部門以及教育機構，措施僅僅是強調“建議有關部門高度重視某某問題，完善相關制度”“注意加強某某行業的管理”等，缺少深入淺出的分析說理，以至于具有權威剛性的檢察建議演變成了“可有可無的建議書”。四是個別基層院還存在片面追求數量的問題，就同一類事實向同一對象制發多份檢察建議書。

（四）督促、支持、幫助被建議單位落實不到位

長期以來，檢察建議存在相關單位反饋不及時、整改落實不徹底、執行結果與制定初衷存在偏差等諸多問題。一是與被建議單位溝通聯系不到位。承辦人發出檢察建議前和發出檢察建議后，與被建議單位聯系有限，溝通協調不暢，有些單位甚至存在抵觸情緒，對整改工作敷衍了事。二是沒有制定跟蹤回訪和督促落實機制。因檢察建議具有靈活性，長期定位為柔性監督，往往導致建議一發了事，缺少緊盯不放、一抓到底的“釘釘子”精神，實踐中有部分“石沉大海”的檢察建議。三是對建議是否符合實際、措施是否得當沒有進行充分評估，個別建議措施屬于閉門造車、不具有合理性，在收到反饋文書之后即算工作終結。

四、檢察建議做成剛性的實踐路徑探索

新時代新擔當。檢察建議作為履行法律監督職責的重要方式，是做實做好做強法律監督工作的突破口和發力點。如何落實張軍檢察長“把檢察建議做成剛性”的要求，必須立足實踐，以問題為導向，通過加快理念轉變、深入學習貫徹人民檢察院組織法、《規定》《工作辦法》《檢察建議格式樣本》等相關法律、規范性文件精神、提高檢察建議文書質量、完善配套的工作機制，把檢察建議工作落實到“四大檢察”“十大業務”當中。

（一）加快理念轉變

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出：中國特色社會主義進入新時代。隨后人民檢察院組織法修訂出臺，修訂的一項重要內容是明確檢察建議是履行法律監督職責的重要方式。這一定位是檢察制度的創新與發展，對標新定位，要加快理念轉變，積極發揮制度優勢。

理念轉變不是口頭上講講，是要落實在實踐當中。一是樹立符合新時代內涵和法律精神的“辦案中監督、監督中辦案”的理念。檢察建議是檢察機關進行法律監督的重要方式，要提高思想認識，轉變干警“重辦案輕監督”的觀念;要充分認識開展檢察建議工作的重要性，切實提高各級檢察院對檢察建議工作的重視程度，把檢察建議工作作為法律監督核心業務來抓。二是做好檢察建議督促落實統管工作。未成立檢察建議落實工作分析督導小組的檢察院要盡快成立，成立落實工作分析督導小組的檢察院，要做好檢察建議督促落實統管工作，對檢察建議落實工作進行經常性督促檢查，定期分析研判工作中存在的問題，研究提出提高檢察建議質量、解決檢察建議落實有關問題的意見和措施。三是按照《規定》要求，納入案件質量評查范圍。對檢察建議定期組織評查，對不規范問題進行集中反饋，促進檢察建議規范化，提升檢察建議質效。四是按照《規定》將檢察建議的質量和效果納入業務考核體系范圍。檢察建議工作有了具體量化標準，不再是案件的“副產品”，可以充分發揮績效考核的正向引領作用。同時，有利于提高檢察官工作積極性，徹底扭轉“重辦案、輕監督”的固有認識。

（二）加強相關法律、規范性文件的學習

人民檢察院組織法的修訂，《規定》《工作辦法》《檢察建議格式樣本》等規范性文件的相繼修訂出臺，都需要檢察官加強學習，學習法律修訂的重點、關鍵、要義，領會修改內容的實質、精髓，以期落實在檢察建議工作中。學習修訂的《規定》，一定要領會掌握以下內容：檢察建議的性質、制發原則、類型和適用范圍、對檢察建議事項應當進行調查核實、制發程序化、提升檢察建議的剛性提供的制度保障和尊重被建議單位異議權等。對《規定》內容缺乏學習、理解，導致檢察建議工作制發過程中出現缺項，導致負面效果，是要堅決避免的。學習的方式可采取多種方式：一是自學;二是單位有計劃地組織學習;三是集中有針對性地進行有關檢察建議工作的專項業務培訓。學習不是目的，最后要把學習成果轉化在檢察建議工作當中，推進檢察建議規范化管理，高質量制發，精準化落地，切實發揮檢察建議在強化法律監督、促進社會治理方面的積極作用。

（三）提高文書質量

根據《規定》要求，一份合格的檢察建議書要闡明相關的事實和依據，提出的建議應當符合法律、法規及其他有關規定，明確具體、說理充分、論證嚴謹、語言簡潔、有操作性。一般應包括7個方面的內容，關鍵的“案件或者問題的來源”“依法認定的案件事實或者經調查核實的事實及其證據”“存在的違法情形或者應當消除的隱患”“建議的具體內容及所依據的法律、法規和有關文件等的規定”“被建議單位提出異議的期限”“被建議單位書面回復落實情況的期限”這6個方面一個也不能少。提高檢察建議書質量要做到：首先，思想上，要充分認識到高質量的檢察建議不僅可以有效地闡明事實，釋法說理，有利于被建議單位準確理解檢察建議制發依據，及時回復落實情況，提高回復率與采納率。而且對提升司法公信力，體現檢察建議剛性，樹立檢察機關權威具有重要意義;其次，實踐中，應嚴格按照《規定》的程序要求開展調查核實工作，必要時借助專業機構的力量，確保建議事項“事實清楚、準確”，改進措施有針對性，為撰寫高質量建議打牢基礎;再次，制發檢察建議書，應當嚴格適用《檢察建議格式樣本》，確保文書格式內容規范統一，體現法律文書的嚴肅性、規范性，彰顯法律監督權威;最后，積極搭建評比平臺，每年組織對本地制發的檢察建議書進行分類評比，篩選出優秀檢察建議，激發檢察官規范檢察建議文書制作的自覺性和積極性。

（四）探索完善檢察建議做成剛性的配套工作機制

一是借助各檢察院成立的檢察建議落實工作分析督導小組，嚴格規范流程細節。按照《規定》要求，落實檢察建議制發程序、送達程序、備案程序、異議處理程序，督促支持幫助被建議單位落實，把檢察建議工作真正做細做實。

二是建立檢察建議人才庫。 檢察建議的初衷并不局限于解決個案問題，更多的是聚焦個案背后的源頭環節，以及如何將問題遏制在萌芽狀態。各級檢察院針對不同類型案件或問題，強化矛盾源頭治理，提升檢察建議制發工作的專業化水平，應未雨綢繆，將檢察業務專家、辦案骨干、理論研究專業人才集中收錄于人才庫中，為應對各類檢察建議的挑戰，儲備智慧資源。

三是積極推動檢察建議文書公開。檢察建議書作為法律文書的一種，是案件信息公開的重要內容，可依托系統外的門戶網站、官方微信公眾號等新媒體，引入社會監督，增加剛性因素，有利于推動法律監督實現雙贏多贏共贏。檢察建議內容多是針對被建議單位存在的問題和漏洞，與公共利益息息相關。主動公開檢察建議文書，自覺接受人民監督，既能提升檢察機關透明度和親和力，也能讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

四是積極爭取外力支持。善于爭取黨委、人大、政府、紀檢監察機關和被建議單位上級機關、行政主管部門支持，重要檢察建議文書主動抄送，積極報告，從而提升檢察建議效力及權威。

五是強化建章立制。以淮南為樣本，檢察建議的制發，推動了侵害未成年人強制報告和強制干預制度的建立，對于執法辦案的優化、社會治理效能的提升有著不可或缺的積極意義。為此，如果能以檢察建議為契機，建章立制，將整改情況固化，無疑也是凸顯檢察建議實效、推動檢察建議落地生根的有力舉措。