海外金融科技監(jiān)管啟示：功能監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)

楊柳晗

圖/IC

國(guó)務(wù)院副總理劉鶴曾在《金融危機(jī)并不是人們想象中的小概率事件》一文中寫(xiě)道：“一部金融史就是一部危機(jī)史;歷史不會(huì)重復(fù)自己，但會(huì)押著同樣的韻腳?！?/p>

作為由科技進(jìn)步驅(qū)動(dòng)的金融創(chuàng)新，金融科技的本質(zhì)仍是金融，金融的功能和風(fēng)險(xiǎn)屬性依然蘊(yùn)含其中。隨著科技新業(yè)態(tài)在金融領(lǐng)域的滲透和發(fā)展，與金融科技的風(fēng)險(xiǎn)管理和快速發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管政策也在逐步到位。

從國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歐美主要經(jīng)濟(jì)體在陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)金融科技的監(jiān)管政策，內(nèi)容涉及數(shù)字貨幣、移動(dòng)支付清算、網(wǎng)絡(luò)融資、金融理財(cái)服務(wù)以及區(qū)塊鏈技術(shù)等眾多領(lǐng)域。

功能監(jiān)管為主，制度化鼓勵(lì)創(chuàng)新

金融科技不僅體現(xiàn)在科技對(duì)傳統(tǒng)金融核心業(yè)務(wù)的深度滲透，也在逐漸改變整個(gè)金融體系的生態(tài)。

作為金融科技發(fā)展領(lǐng)先的國(guó)家，從英國(guó)、美國(guó)和歐盟近年來(lái)的監(jiān)管措施來(lái)看，則以強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管為主，并積極鼓勵(lì)金融科技創(chuàng)新，因各國(guó)金融科技發(fā)展情況的差異，監(jiān)管措施也不盡相同，但基本已實(shí)現(xiàn)從宏觀到微觀監(jiān)管的全覆蓋。

目前各國(guó)對(duì)金融科技的監(jiān)管范圍集中在電子支付結(jié)算、線上化借貸和股權(quán)眾籌、智能投顧、征信等市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施板塊。

英國(guó)在2008年建立了以金融行為監(jiān)管局（FCA）為主導(dǎo)的統(tǒng)一監(jiān)管框架，并在監(jiān)管方面率先提出了卓有成效的“監(jiān)管沙盒”，以平衡發(fā)展與監(jiān)管問(wèn)題，并逐漸被多國(guó)效仿。

英國(guó)首創(chuàng)的“沙盒監(jiān)管”制度提倡“主動(dòng)創(chuàng)新型”監(jiān)管，搭建了“創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”，符合條件的公司進(jìn)入“沙盒監(jiān)管”，對(duì)金融產(chǎn)品與商業(yè)模式實(shí)施試運(yùn)行。

對(duì)于眾多金融科技企業(yè)而言，F(xiàn)CA還頒布了眾多涉及項(xiàng)目創(chuàng)新的制度以縮短金融科技產(chǎn)品上市時(shí)間，降低運(yùn)營(yíng)成本，并逐漸減少監(jiān)管的不確定性。

不僅如此，隨著監(jiān)管沙盒模式趨向成熟，F(xiàn)CA還提出由行業(yè)自發(fā)建立“虛擬沙盒”、“傘型沙盒”，鼓勵(lì)以行業(yè)自律形式加強(qiáng)對(duì)金融科技的創(chuàng)新監(jiān)管。

2018年3月，英國(guó)財(cái)政部發(fā)布《金融科技發(fā)展戰(zhàn)略》，宣布了一系列全面舉措，旨在解決金融科技領(lǐng)域所面臨的挑戰(zhàn)。

今年7月20日，英國(guó)政府開(kāi)始對(duì)該國(guó)的金融科技發(fā)展展開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)審查，以明確金融科技發(fā)展現(xiàn)狀與潛在機(jī)遇，為行業(yè)機(jī)構(gòu)、政策制定者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供幫助。

就美國(guó)而言，早在上世紀(jì)80年代，美國(guó)華爾街已經(jīng)開(kāi)始將Financial和Technology組合成FinTech一詞。

在美國(guó)，按照金融產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)決定適用的法律以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即根據(jù)金融功能實(shí)施功能監(jiān)管。如具有貨幣功能的第三方支付由貨幣監(jiān)理署（OCC）監(jiān)管，具有資產(chǎn)證券化功能的P2P業(yè)務(wù)屬于證券交易委員會(huì)（SEC）監(jiān)管。

多位受訪的金融科技從業(yè)人士坦言，比較嚴(yán)苛的功能監(jiān)管意味著無(wú)論金融科技以何種方式的不同形態(tài)出現(xiàn)，總能受到與其功能相對(duì)應(yīng)的部門(mén)和法律法規(guī)的約束。

2017年，美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)布了《金融科技白皮書(shū)》，列出十條指導(dǎo)性原則，為決策者和監(jiān)管者提供了可供參考的框架方針。如扶持金融服務(wù)的積極創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)安全、可負(fù)擔(dān)且公平的資本渠道，并強(qiáng)調(diào)隨著消費(fèi)者尋求個(gè)性化、靈活的金融解決方案，金融科技公司和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使其產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有互用性和可協(xié)調(diào)性。

2018年7月，美國(guó)財(cái)政部發(fā)布《創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的金融體系：非銀金融、金融科技和創(chuàng)新》報(bào)告，內(nèi)容涉及金融監(jiān)管體系改革、金融科技業(yè)態(tài)監(jiān)管、監(jiān)管沙盒和監(jiān)管科技等。

就歐盟而言，既有統(tǒng)一的監(jiān)管指導(dǎo)框架，各個(gè)成員國(guó)又根據(jù)自身狀況制定不同的監(jiān)管制度，尤其是德國(guó)、荷蘭和瑞士出臺(tái)了多項(xiàng)涉及金融科技的監(jiān)管政策。

2018年3月，歐盟建立了“金融科技促進(jìn)者”的監(jiān)管沙盒，使初創(chuàng)公司能夠更快地進(jìn)入市場(chǎng)，更好地了解規(guī)則和監(jiān)管期望。

歐盟根據(jù)2018年《金融科技行動(dòng)計(jì)劃》成立了專(zhuān)家組，以審查法律框架對(duì)金融科技的適用性，找出可能阻礙金融科技發(fā)展的問(wèn)題。同時(shí)，積極調(diào)整法規(guī)，以應(yīng)對(duì)因創(chuàng)新引發(fā)的新風(fēng)險(xiǎn)，并抓住監(jiān)管科技帶來(lái)的新興機(jī)會(huì);消除監(jiān)管上的分散性，確保歐盟范圍內(nèi)金融科技企業(yè)之間公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

他山之石：功能監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)

近年來(lái)，中國(guó)的金融科技同樣發(fā)展如火如荼，隨之而來(lái)的不規(guī)范現(xiàn)象也接踵而至。

東吳證券報(bào)告認(rèn)為，金融科技的創(chuàng)新已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)形成沖擊，加劇了傳統(tǒng)金融行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。從金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域看，涉及的重大變革主要有幾個(gè)方面：

一是基礎(chǔ)服務(wù)，包括征信、大數(shù)據(jù)等;二是融資類(lèi)，包括P2P借貸、眾籌等直接和間接融資方式;三是投資管理類(lèi)，包括交易、智能投顧等;四是支付清算，包括網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)支付、數(shù)字貨幣等。

反觀歐美主要經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管發(fā)展歷程，中國(guó)則可以在協(xié)調(diào)性的金融功能監(jiān)管、完善監(jiān)管沙盒、消費(fèi)者保護(hù)等方面博采歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

1.強(qiáng)化協(xié)調(diào)、落實(shí)功能監(jiān)管

功能監(jiān)管強(qiáng)調(diào)金融產(chǎn)品本身的基本功能歸屬，以業(yè)務(wù)的性質(zhì)來(lái)確定相應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)和法律法規(guī)，如屬于證券、保險(xiǎn)、銀行類(lèi)的服務(wù)應(yīng)分別納入相應(yīng)監(jiān)管主體的職責(zé)范圍。

2015年，中國(guó)人民銀行等十部委發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后，互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)按照所屬類(lèi)別，分別納入相應(yīng)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)范圍。

但近年來(lái)，在互金整治背景下，眾多互聯(lián)網(wǎng)金融公司宣布轉(zhuǎn)型為金融科技公司，即純粹提供技術(shù)服務(wù)，這難免為現(xiàn)行的監(jiān)管體系帶來(lái)挑戰(zhàn)。

時(shí)任上海銀監(jiān)局局長(zhǎng)、現(xiàn)任中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室副主任、財(cái)政部副部長(zhǎng)廖岷曾撰文指出，無(wú)論如何定義金融科技，根據(jù)業(yè)務(wù)本質(zhì)，對(duì)其中的金融活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管，已是一個(gè)國(guó)際共識(shí)。

2017年5月，中國(guó)人民銀行成立金融科技委員會(huì)，旨在加強(qiáng)金融科技工作的研究規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

凡金融必有牌照，某券商非銀團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示：“為避免可能的監(jiān)管套利，可以考慮貫徹功能監(jiān)管原則，發(fā)揮金融科技委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，對(duì)于金融產(chǎn)品和服務(wù)，無(wú)論是否由金融機(jī)構(gòu)提供，均應(yīng)納入相應(yīng)監(jiān)管范圍?！?/p>

中國(guó)人民銀行印發(fā)的《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019-2021年）》也曾指出，將強(qiáng)化金融科技監(jiān)管，增強(qiáng)金融監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性、統(tǒng)一性和穿透性。

2.完善并擴(kuò)大“監(jiān)管沙盒”機(jī)制

目前英國(guó)的“監(jiān)管沙盒”機(jī)制已逐步得到全球認(rèn)可，新加坡、澳大利亞等國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)也相繼開(kāi)始實(shí)施相近的監(jiān)管措施。

中國(guó)的分業(yè)監(jiān)管體系有別于統(tǒng)一監(jiān)管框架，今年1月，人民銀行推出了金融科技監(jiān)管沙盒的6個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，包括物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品、信貸產(chǎn)品等，試點(diǎn)單位涵蓋了銀行、清算組織、支付機(jī)構(gòu)、科技公司等多類(lèi)機(jī)構(gòu)。

在百信銀行戰(zhàn)略部總監(jiān)管正剛看來(lái)，監(jiān)管沙盒模式在中國(guó)是首次嘗試，這個(gè)模式在英國(guó)、歐洲、美國(guó)的應(yīng)用比較多。金融科技創(chuàng)新監(jiān)管一定是標(biāo)準(zhǔn)先行，在國(guó)外尤其是歐盟都是這樣。金融機(jī)構(gòu)不斷地進(jìn)行了一些科技創(chuàng)新，但是金融科技創(chuàng)新的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚未形成。監(jiān)管沙盒試點(diǎn)將推動(dòng)金融科技創(chuàng)新形成技術(shù)、應(yīng)用等層面的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，人民銀行總行金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點(diǎn)范圍目前已擴(kuò)大至9個(gè)地區(qū)，分別是北京、上海、重慶、深圳、雄安新區(qū)、杭州、蘇州、廣州、成都，努力打造符合中國(guó)國(guó)情、與國(guó)際接軌的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管工具。

某地方監(jiān)管人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，未來(lái)將逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，統(tǒng)籌行政監(jiān)管和自律管理，加強(qiáng)協(xié)同，完善中央和地方分工，以形成對(duì)金融科技領(lǐng)域全覆蓋、防止監(jiān)管套利。

3.強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者保護(hù)

隨著金融科技領(lǐng)域企業(yè)的發(fā)展壯大，防范金融科技的潛在金融風(fēng)險(xiǎn)和數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)廣大投資者和消費(fèi)者的切身利益已成為重中之重，同時(shí)也是金融科技監(jiān)管的核心。

在鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)，英國(guó)也制定了比較完善的個(gè)人信息保護(hù)措施。2018年發(fā)布的《支持金融科技公司與金融機(jī)構(gòu)合作指南》中提出金融機(jī)構(gòu)和金融科技公司在實(shí)施歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)條例的同時(shí)，還要承擔(dān)更多的用戶信息的保護(hù)責(zé)任，金融科技公司應(yīng)當(dāng)注重并具備信息泄露預(yù)警能力和及時(shí)處理能力。

英國(guó)還推出了金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃（FSCS），在FCA注冊(cè)登記的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)，給予儲(chǔ)戶每人最高8.5萬(wàn)英鎊的補(bǔ)償，并將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸納入賠償范圍。

美國(guó)則整合金融消費(fèi)者保護(hù)體系，單獨(dú)設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB），先后頒布《2009年金融消費(fèi)者保護(hù)局法》、《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》。

美國(guó)《金融科技白皮書(shū)》就曾指出，為了讓美國(guó)金融系統(tǒng)在全球經(jīng)濟(jì)中保持競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)必須繼續(xù)以消費(fèi)者保護(hù)、安全和穩(wěn)健為第一優(yōu)先，同時(shí)繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展;金融科技公司必須將消費(fèi)者置于第一位，必須保證產(chǎn)品和服務(wù)安全、透明且對(duì)用戶友好。

歐盟同樣非常重視消費(fèi)者數(shù)據(jù)的保護(hù)與金融科技所提供的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)相協(xié)調(diào)，2018年5月通過(guò)了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，適用于所有涉及在線或線下存儲(chǔ)個(gè)人資料信息的行為，為金融科技的發(fā)展提供了有益的政策支持與監(jiān)管框架構(gòu)建。

金融科技在很大程度上加劇了金融科技企業(yè)與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題迫在眉睫，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)消費(fèi)者個(gè)人信息被泄露或不法出售的案例頻現(xiàn)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，與國(guó)外不同，中國(guó)目前對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)仍然按照分業(yè)管理原則。從目前監(jiān)管部門(mén)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)架構(gòu)來(lái)看，央行、證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)均設(shè)有消費(fèi)者（投資者）保護(hù)機(jī)構(gòu)。

某股份行高級(jí)分析師對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析稱(chēng)，為加強(qiáng)執(zhí)法力度，可參考海外國(guó)家金融消費(fèi)者保護(hù)體系的模式，完善統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制，整合“一行兩會(huì)”現(xiàn)有的金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，成立統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。