“三權分置”下宅基地流轉與農民財產性收入增長的關系

王婕

摘 要：宅基地“三權分置”政策是國家著眼于農村現代化改革的需要而提出的，為的是實現宅基地功能的現代化復合功能轉型。適度放活宅基地使用權是宅基地“三權分置”改革的主要內容之一。探索“三權分置”格局下宅基地流轉的可能路徑，有助于農民財產價值的顯化，進一步促進農民財產性收入的增加。農村宅基地流轉還面臨著農民流轉規則意識不到位、宅基地產權權能不足、宅基地流轉行為不規范等困境。推進宅基地有效流轉，還需加強宅基地流轉政策宣傳，健全宅基地“三權分置”法律保障體系，建立宅基地有償退出機制，優化宅基地流轉配套政策。

關鍵詞：三權分置;宅基地流轉;農民財產性收入

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）18-0047-02

一、宅基地“三權分置”的價值取向

新時代社會主要矛盾已經轉變，實施鄉村振興戰略是解決新時代我國社會主要矛盾的迫切要求，宅基地“三權分置”政策也是落實鄉村振興戰略的總抓手。準確把握“三權分置”情境下宅基地流轉的多維度的價值取向，有助于保障農民安居樂業，并為我國農業農村現代化建設補齊短板。探討宅基地“三權分置”政策的價值取向，不僅是為在新時代解決“三農”問題提供理論思路，也是探究宅基地流轉與促進農民增收內在邏輯關聯的依據。

1.農業農村發展維度的價值取向。長期以來，我國農村地區發展明顯落后于城市地區，且國家城鄉發展政策多偏向于城市優先發展為主，農業農村發展為城市發展需求提供動力。長此以往，城鄉發展水平進一步拉大，農村發展速度持續下降，農業發展質量低下，農民生活水平落后等問題激增，明顯限制著鄉村現代化建設的進程[1]。農村宅基地制度是鄉村基礎性制度，為滿足鄉村振興戰略指導農業農村發展以及實現農民美好生活追求目標的訴求，宅基地制度全面深化與改革刻不容緩，宅基地“三權分置”政策也應運而生。根本性解決“三農”問題，就要緊抓土地問題不放松，宅基地作為約束我國農村全面建設發展的主因之一，必須要對其相關制度的改革進行深入探索。宅基地“三權分置”政策優先考慮農村土地資源配置和農民利益訴求，更能推進農業農村發展以及鄉村全面現代化建設。

2.城鄉資源整合維度的價值取向。隨著工業化、城鎮化進程的加快，以及城鄉融合政策的持續推進，農村人口入市數量持續上漲，但宅基地總面積卻只增不減。大量的宅基地處于沉睡狀態，宅基地流轉不暢、“空心村”現象顯現、宅基地閑置數量增多等問題迸發，宅基地資源利用越發低效。進城務工人員的宅基地退出難，切實需要宅基地的農民申請難，造成了資源的極大浪費。借助于“三權分置”政策，農戶資格權可在集體經濟組織內部實現有償流轉和退出，宅基地使用權可以在一定限制條件之下實現有效流轉，既有利于閑置宅基地的盤活，又有利于使農村勞動力的轉移，促使其順利參與到城市建設中去[2]。另一方面，通過宅基地流轉能有效提升宅基地資本功能，加速農村現代化進程，與城市土地資源形成資源互通，有效實現城鄉土地資源配置與整合，形成城鄉統籌發展新格局，助力城鄉融合一體化發展。

二、“三權分置”下宅基地流轉的現實困境

農民收入可分為家庭經營性純收入、工資性收入、轉移性收入以及財產性收入四大類，宅基地流轉所得收入屬于農民財產性收入。隨著市場化、城市化進程的加快，農民生活條件有了顯著提升，宅基地的保障功能逐漸弱化，財產性功能日益凸顯，農民迫切地希望從宅基地流轉中獲得應有收益。宅基地“三權分置”政策是宅基地制度未來發展的基本方向，宅基地使用權流轉也從中獲得了更大限度的制度支持，但當前宅基地流轉仍面臨諸多因素的限制，嚴重掣肘農民財產性收入的增加。因此，破解宅基地流轉的現實困境、規范農村宅基地流轉已成為促進農村發展，提升農民收入亟待解決的重大問題。

1.農民流轉規則意識不到位。城鄉一體化進程不斷加快，越來越多的農民成為新市民，舉家進入城市購房、工作、上學，農村宅基地得以閑置，農民也更加希望能從這些閑置宅基地中獲得財產性收入。宅基地在一定限制條件下流轉，確能有效顯化其財產價值，切實增加農民財產性收入。但由于農民對于宅基地流轉規則認識不清，盲目參與到宅基地流轉中去，導致隱形流轉現象激增、農民宅基地利益沖突事件頻發，甚至部分農民私下賣出宅基地后因尚無住房保障，且不允許再次申請宅基地而流離失所。實地調研顯示，部分村干部及絕大多數普通農民對于宅基地“三權分置”政策均處于毫無了解狀態。換言之，宅基地使用權流轉問題的最新相關制度及規則，廣大農民仍處于認識不清的現實情況。農民位于宅基地流轉的主體地位，掌握著宅基地使用權流轉的主動權，其流轉規則意識薄弱，成為導致宅基地流轉后續問題產生的重要原因之一。

2.宅基地產權權能不足。隨著農村經濟持續發展、宅基地“三權分置”政策持續推進，農村宅基地理應與城市商品房在價值權能上處于平等地位，但事實上兩者實際價格仍處于一低一高兩個極端。究其原因，是農村宅基地的產權權能仍不足。宅基地產權是有關宅基地財產的一切權利的總和。宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”成為宅基地制度改革的一大創新，但是，現階段廣大農村地區普遍存在宅基地產權不明晰、產權主體模糊或虛置現象。農村宅基地使用權的流轉仍受到諸多條件限制，導致國有土地與集體宅基地產權權能相離，農村宅基地與城市土地無法實現同地、同權、同價，城市商品房與宅基地農房價格差異越發明顯。農村閑置宅基地可通過轉化為集體經營性建設用地入市，但農民從中可分配到的利益卻少之又少。再者，宅基地資格權與使用權在確定過程中，其權能范圍尚不明晰，過于籠統的界定標準，導致農民仍未完全擁有宅基地及其地上房屋的產權功能，農民利用宅基地流轉獲得相應的財產性收入受到嚴重阻礙。

3.宅基地流轉行為不規范。宅基地“三權分置”背景下，受宅基地流轉暫時收益前景影響，農村宅基地流轉面積大幅增加，宅基地流轉交易量激增。現實情況是，絕大多數的宅基地流轉，都是私下交易，缺乏有效且規范的協議，有的甚至不符合宅基地流轉規則，因宅基地流轉不規范導致的利益糾紛時有發生，農民成為最大受害者。流轉程序不合規范，宅基地產權不明晰，加之流轉收益的分配關系尚不明確，這無疑使得宅基地流轉糾紛風險更甚。再者，當閑置宅基地成為農村集體建設用地之后，其流轉權利掌握在村集體手中，因村集體相關責任人缺乏實際經驗，未按相關法律規定流轉的現象時有發生，農民正當的財產收益權利得不到維護，難以真正參與到宅基地收益分配程序中去，公平合理地獲得宅基地增值收益分配的目的難以實現，財產性收入的增長被迫豎起障礙。“三權分置”階段下，宅基地使用權流轉規范操作，使其流轉有法可依、流轉市場有序發展，是未來很長一段時間內需要破解的難題。

三、“三權分置”下宅基地流轉的深化思路

宅基地“三權分置”改革是我國農村土地制度新一次的理論和實踐創新，將會對我國農村經濟社會的發展產生長足的深刻影響。切實推進宅基地“三權分置”政策實施，保證“三權分置”政策落到實處，將對激活宅基地市場，激發鄉村經濟活力有著不可或缺的重要意義，更能有效推動鄉村振興戰略的實施。因此，探尋“三權分置”制度架構下宅基地有效流轉的深化路徑，規范宅基地流轉中所面臨的各項問題，并對“三權分置”相關配套措施進行優化，在保障各方利益的前提之下，探索出一條符合我國國情和農村實際的高效、規范的宅基地流轉路徑，為農民增收注入活力。

1.加強宅基地流轉政策宣傳。宅基地規范流轉程序要從流轉源頭、流轉主體抓起，各級地方政府及相關職能部門必須做好宅基地流轉政策及規則的宣傳和培訓工作，落實好基層宅基地管理工作，讓廣大農民深刻認識到宅基地流轉的現實意義，使其積極、規范地投入到宅基地流轉進程中去。在政策宣傳時，要注重宣傳內容的準確性和完整性，既要包括宅基地“一戶一宅”“三權分置”等制度內容，也要涵蓋宅基地產權權能、收益分配規則等知識內容，并且要讓農民了解并學習最新的宅基地流轉規則。宅基地流轉宣傳工作要做到提升農民參與宅基地流轉積極性，還要保證參與過程的高效合規。農民法律意識不強也是導致其盲目參與宅基地流轉的原因之一，在宣傳宅基地流轉政策的同時，也要注重宅基地相關法律法規的宣傳，讓廣大農民認識到依法參與流轉的重要性，幫助農民樹立規則意識，在流轉中既要保護自己的合法收益又要認真履行自己應盡的義務。

2.健全宅基地“三權分置”法律保障體系。當前，宅基地“三權分置”政策的理論主要是基于經濟學的現代產權理論，面臨著與法學研究領域中的物權理論的銜接困難[3]。但要求“三權分置”全部與西方物權范疇統一解釋，未免有削足斷履之嫌[4]。“三權分置”目前僅是宅基地流轉路徑上的一種嘗試，將其納入到國家法律上來還面臨著許多仍待解答的問題。宅基地“三權分置”的順利實施必須要在必要的法律保障之下進行，但現行法律體系中，僅有《物權法》及《土地管理法》等法律對宅基地有部分設計。按照宅基地“三權分置”的基本要求，對相關法律條例進行修改與完善。一要夯實農村宅基地集體所有制根本地位;二要落實宅基地農民資格權，保證農民戶有所居，尊重其流轉主體地位;三要適度放活宅基地使用權，放寬或解除這些法律對于宅基地使用權流轉的限制，酌情為流轉環節加入限定條件，以使得宅基地價值有效顯化。法律才是規范宅基地流轉市場有序發展的一把利器，健全宅基地法律法規體系，既能保證流轉有法可依，又能保障糾紛處理有法可循，賦予并確保農民獲得更多的財產權益。

3.建立宅基地有償退出機制。宅基地閑置浪費，農村“空心化”是客觀存在的現象而不全是問題。任何事物都有兩面性，宅基地大量閑置的現狀不能回避，既要看到其帶來的問題，也要看到其提供的發展機遇。針對大量宅基地利用率低下的現狀，必須要建立節約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度。宅基地有償退出機制是賦予農民充分選擇權，尊重農民自身意愿的制度設計。在不違背法律規定的前提上，因地制宜制定宅基地有償退出機制，保證宅基地資源得以高效利用的同時，也有助于農民土地財產性收入的增加。宅基地閑置也為農村發展帶來了新的機遇，結合宅基地有償退出機制，騰出空置農房及宅基地，為鄉村基礎設施建設以及農房再利用提供空間，助力鄉村生態環境治理工作。再者，通過限制宅基地的盤活利用，為更高層次的產業提供土地資源支撐，充分發揮鄉土資源優勢，吸引人才入鄉駐村，為鄉村產業發展持續增添動力，為農民增收注入活力。

4.優化宅基地流轉配套政策。把握宅基地“三權分置”政策要義，借助直接或間接方法路徑，促進農民財產性收入增加。一是優化農村社會保障制度。“三權分置”制度背景下，宅基地使用權流轉實現了可能，不可避免的是流轉過程隱含著風險，因此必須進一步優化農村社會保障制度為宅基地流轉農戶生存提供保護，也有助于促進宅基地流轉的健康長效發展。宅基地流轉后針對農民可能出現的收入較低等問題，要制定基本的補貼制度和保險機制，同時也應建立農民集體資產獲益權保障機制，保證集體成員能獲得宅基地的財產性收益，合理分配到應得收益。二是積極探索宅基地使用權抵押擔保機制。“適度放活宅基地和農民房屋財產權”，探索科學的農民住房抵押貸款模式，允許農民將宅基地使用權和農民住房財產權作為抵押申請貸款，為農業生產經營或其他產業經營提供發展資金[5]。專業的宅基地抵押服務平臺，能夠更加科學合理地評估宅基地價值，確保農民流轉收益不受減損。實踐表明，農村宅基地使用權抵押運行機制，在運行后期對推動農業生產有更加持續的效能，間接助力農民財產性收入增收。

參考文獻：

[1]? 嚴金明，迪力沙提，夏方舟.鄉村振興戰略實施與宅基地“三權分置”改革的深化[J].改革，2019，（1）：5-18.

[2]? 陳振，羅遙，歐名豪.宅基地“三權分置”：基本內涵、功能價值與實現路徑[J].農村經濟，2018，（11）：40-46.

[3]? 董新輝.新中國70年宅基地使用權流轉：制度變遷、現實困境、改革方向[J].中國農村經濟，2019，（6）：2.

[4]? 董祚繼.“三權分置”——農村宅基地制度的重大創新[J].中國土地，2018，（3）：4-9.

[5]? 覃建芹.宅基地制度改革與農民財產性收入增收[J].農村經濟與科技，2019，（19）：13-15.

[責任編輯 文 嬌]