地方社會養老保險體系建設的措施和建議

林海波 牛婉婷 張玲玲

摘 要：現階段，如何保障社會養老保險體系的可持續發展已成為亟須解決的社會問題之一。以寧波市為例，針對寧波社會養老保險體系的現狀，從制定長期規劃、建立可持續自平衡機制、完善養老金體系、適度開放計劃生育政策、完善外來務工人員養老金體系、低齡老人“再就業”，以及完善農村養老保險制度等方面，提出一些社會養老保險體系建設的政策建議。

關鍵詞：養老保險體系;建議思路;政策建議

中圖分類號：F840? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）18-0063-03

我國社會養老保障體系建設雖然取得了巨大成績，但也存在著不少問題，主要是社會養老保障制度的“碎片化”嚴重，城鄉和各地區間的社會養老保障水平還存在差距，鄉村低于城鎮，一些偏遠地區甚至沒有社會養老保障。寧波的社會養老保障一體化程度雖然明顯好于全國，但也有許多亟待改善和提升的問題。

當前，寧波市老齡化呈加速態勢，老年人口數量年增5%以上，這將使寧波市社會養老和養老服務面臨極大挑戰。而寧波市經濟經過30多年的快速增長之后，受人口、資源等因素的制約，以及世界金融危機影響，發展勢頭呈現趨緩跡象。在這一背景下，借鑒歐洲債務危機國家的經驗和教訓，如何保障社會養老保險體系的可持續發展已成為必須解決的重大問題[1]。

一、總體思路

社會養老保險體系建設要以科學發展觀為指導，統籌城鄉發展，均衡區域發展，保證社會各群體平等發展，要根據經濟社會的發展程度循序漸進，分階段、多層次、有差別地推進。

寧波特色社會養老保險制度的一體化是個不斷發展和完善的過程，在人口老齡化加速背景下，寧波特色社會養老保險體系建設，應以經濟發展和持續增長為基礎，社會公平公正為原則，社會繁榮穩定為前提，構建在制度、基金收支、養老保險功能上都具有可持續性的社會養老保險體系為目標，分析產業轉型升級、勞動就業、財政收入與養老保險的相互關系，并對未來一段時間內（5—20年）的公共養老金支付能力進行評估，提出行之有效的政策方案，以保障全市老年人健康地、體面地、有尊嚴地生活。

二、寧波社會養老保險體系建設的政策建議

社會養老保障制度改革具有較強剛性，人口老齡化程度越高，養老金制度改革剛性越強。根據測算，未來的十余年，是養老金隱性債務最大的時期。此時最大的問題是，如果要把職工養老保險的政策擴展到農村居民，那么養老金繳費的問題不容易徹底解決。因此，寧波需要未雨綢繆，有前瞻性地制定應對策略。

（一）制定長期規劃促進養老金財政可持續發展

就社會養老保險的可持續性來說，首先是繳費人數的穩定和增長，使養老基金有足夠的收入用來支付退休人員的養老金;其次建立繳費率、覆蓋率、替代率的中長期目標。2018年寧波人均GDP為15 146美元，企業職工和城鄉居民養老保險人數分別為508.9萬人、132.9萬人，基本做到全覆蓋。但是由于社會養老保險制度的“雙軌制”以及城鄉差別和行業差別，不同人群的養老保險待遇是不平衡的，企業退休人員的養老金替代率[2]是幾個計劃單列市中最低的，提高替代率是近期目標，但更加長期的目標需要被事先設定以使得中長期的財政負擔與提高福利的政策目標相匹配。

（二）建立養老金公共財政長期平衡的自動調整機制

根據寧波的經濟增長率、人口年齡結構與老年人贍養率變動率、政府財政收支平衡率、物價指數上漲率和基本生活水平等要素，確定各系數的權重和調整目標，使自動調整機制既能保障老年人的正常生活水平不下降，又能使政府財政可負擔。

（三）完善養老金體系改革機制，構建養老金管理的寧波模式

一方面委托社保基金管理，另一方面加大自我投資渠道的建設，利用寧波在長三角地區的計劃單列市的自主性和經濟帶的領先性，爭取走出一條寧波模式的養老金管理之路。具體的，可以有以下現實的做法。

1.試點建立養老基金投資機構準入制度和投資管理績效評級制度，政府可以出臺相應扶持政策，對投資管理人大力培養，提升他們的綜合能力。

2.完善基本養老保險基金投資管理獎勵措施[3]。在獎懲方式上可以分為物質和非物質兩種。在物質方面進行獎罰時，可以以固定管理費收入和業績提成收入兩種形式給投資管理人以資金獎勵，還可以給他們匹配信息資源，讓他們的投資能力更加專業。在非物質方面，即投資管理人擁有的沒有辦法用金錢量化的收益。比如自身信譽，可以構建起強制退出機制，對于不守信用、信譽度差的投資企業，強制他們退出市場，以防壟斷市場，從中牟取暴利，對于新成立的投資機構，鼓勵他們進入市場參與適度的競爭，對于信譽度高、投資收益穩定的機構進行獎勵。一旦構建起該機制，可以有效地降低養老金市場產品交易的成本，對投資管理人的工作也有很大的激勵作用。

3.設立基本養老保險基金最低收益保障機制和風險準備金機制[4]。在基本養老保險基金投資的實際運營過程中，建立起最低收益保障機制是很重要的一部分，它可以防范風險，有效防止投資管理的產品收益達不到養老產業的產品平均收益率，借此維護社會公平。以智利經驗來看，最低投資收益率一般是按照本行業基金（同期同類）實際年投資收益率平均值的50%～70%設定的。在最低收益保障機制基礎上，建立起由各方共同承擔風險、共同享有收益的風險準備金機制，以備不時之需。比如該機構突然面臨較大的投資風險，資金周轉困難，無法正常支付養老金。

（四）適度放開計劃生育政策，促進養老金體系更健全

由于從出生到成長為勞動力需要過程，因此在寧波資源、環境和承載力允許的條件下，加快吸收符合條件的外來務工人員入籍寧波;在增加生育率方面，要杜絕性別歧視現象，特別是要注重提升女性的家庭地位，不能因為生育女孩而受到歧視。另外，由于中國目前存在性別比例失調問題，所以政府應該制定相應法律法規，杜絕違法違規鑒定胎兒性別的現象發生。

各級地方政府還應該在各個方面，如就業、養老、醫療等，讓女性享受到更多的關愛以及平等的權利。

（五）擴大養老保險覆蓋面積，完善外來務工人員養老金體系

當前要加強宣傳和動員工作，鼓勵外來務工人員參加養老保險的積極性，由目前的60%，提高到2020年的80%以上。一是加強企業核查，防止漏保、缺保;二是繼續對參保的外來務工人員給予一定程度的政策優惠;三是政策銜接，做到外來務工人員參加養老保險，政策明確、手續簡便，既能轉移他地，也可在寧波當地養老，使外來務工人員參保心中有底。

（六）以“退休就業方式”鼓勵活動式養老

董式珪（1988）是較早呼吁研究老年人再就業問題的學者，提出了妥善解決老年人問題，充分發揮離退休人員的作用，使之“老有所為”等觀點[5]。關于如何解決人口趨于老齡化問題，歐洲社會普遍采用延長退休年齡的方法，這種方法不僅可以減輕社會養老負擔，還可以增加勞動力，有較強的實用性。

延長退休年齡和再就業[6]的結果雖然是一樣的，但是執行過程是有著本質區別的，延長老年人退休年齡的側重點在于使低齡老人更多地參與到勞動中來，很可能成為解決勞動力短缺問題的一項硬性規定，但是可能在提升勞動力利用效果上達不到理想水平;再就業的側重點在于雙向選擇，靈活性更高，可以更好地提升人力資源利用效果。第一，促使低齡老人決定再就業的關鍵因素是改變他們較為傳統的價值觀;第二，建立科學完善的低齡老人再就業的中介服務體系;第三，針對企業切實優化、落實低齡老人再就業的鼓勵優惠政策，建立相對靈活的用人機制;第四，完善城鎮低齡老人再就業相關的法律規章制度;第五，正視并積極發展低齡老人的教育服務。

而從微觀層面看，城鎮低齡老人實現再就業的途徑大概有以下幾種：“參與決策”活動;參與生產活動;技術服務;參與養老產業服務活動;禁止企業歧視老年勞動力，禁止企業任意解雇老年就業人員;積極為老年人提供教育以及再就業的職業培訓等支持并在條件成熟時設立專門的老年教育管理機構[7]。

（七）完善農村養老保險制度

1.因地制宜，聯系實際，對于基本養老保險制度，包括城鄉居民在內，設置更為科學的參數。比如個人繳費方面，需要考慮與農民消費情況和實際收入，考慮在居民個人的承受能力范圍內，既注意貧富均衡，又考慮多樣化的繳費檔次，以適應各種不同需求，適當增設繳費檔次的同時要注意不要拉大貧富差距。既要體現地方政府的責任所在，同時控制政府的財政壓力。在養老金領取環節，對于領取養老金未達到預期平均年限的居民賬戶，允許其子女或其他順位繼承人領取該賬戶中除政府補貼外的所有余額，保證居民個人賬戶的受益水平。

2.對于城鄉居民基本養老保險制度需要設置科學的待遇調整機制。養老金的保障水平要能夠滿足最基本生存需求。基礎養老金水平的原則是既要體現權利和義務的對等，同時又要保障公平性。因此，不能單靠基礎養老金水平的單獨調整，還需要依靠多繳多得、長繳多得等激勵制度[8]吸引廣大農村居民參與到該制度之中。要慎重對待激勵政策補貼，注意市、縣財政在不同階段面臨的財政風險。對政府進口補貼[9]，建議在經濟發達的地區，在年30元的最低進口補貼基礎上，地方政府可以適當增加額度。90元為目前適宜的進口補貼數額（可以實質上降低個人繳費一個檔次），逐漸上升。而在經濟相對不發達地區，建議在制度實行的初期，進口補貼盡量以低水平起步，減少制度實行初期的地方財政壓力，而在今后的發展過程中可以逐年提高，此舉有助于中央財政和浙江省財政緩減“出口”壓力。需要注意的是，為了防止逆向選擇，進口補貼不能隨著個人繳費的上升面按比例上升，否則容易造成農村有錢人高繳費高補貼的現象。建議采用中水平財政補貼方案進行調整，這樣既降低農村居民個人繳費的壓力，增強制度的吸引力，擴大覆蓋面，同時又沒有造成過重的財政負擔。

3.依靠個人、家庭和政府的力量。當今，要使老年人達到第一層次的最基本生存需求水平，政府、家庭和個人三方依然需要共同努力。從鄉村養老金替代率供給水平[10]和個人賬戶同政府補貼間關系進行分析，都可以看到現在中低收入人口在繳費能力上尚有不足，甚至出現入不敷出的情況，而中等收入人口的現金消費剩余也會隨著物價水平等多種因素變化，單由個人賬戶繳費達到最基本需求層次顯然是不太可能的。因此，若要滿足廣大鄉鎮居民的最低生活需求水平，必須要三方協作，并提高相關制度的可持續性。

4.傳統的養老方式與城鄉居民社會養老保險制度相結合，發揮其不可代替的養老作用。傳統的土地養老和家庭養老方式在初期城鄉居民社會養老保險制度保障水平還不高的情況下，在相當長一段時間內還將發揮不可替代的作用。這一點上可以借鑒韓國模式，要把新農保制與傳統的土地養老、家庭養老方式相結合，共同發揮養老作用，真正地使多支柱、多層次的養老保障體系起到保障作用。

參考文獻：

[1]? 舒奮.從家庭養老到社會養老：新中國70年農村養老方式變遷[J].浙江社會科學，2019，（6）：9.

[2]? 彭浩然，邱桓沛，朱傳奇，等.養老保險繳費率、公共教育投資與養老金替代率[J].世界經濟，2018，（7）：8.

[3]? 陳加.中國養老基金投資行為研究[M].成都：西南財經大學出版社，2018.

[4]? 張思鋒，李敏.中國特色社會養老保險制度：初心改革再出發[J].西安交通大學學報：社會科學版，2018，（6）：11.

[5]? Zeng D.Exploration and Consideration on Innovating Management of Retired Person[J].2019.

[6]? 楊華磊，沈政，胡浩鈺.延遲退休擠占家庭生育水平嗎？[J].財經研究，2018，（10）.

[7]? 趙強.城市化背景下的社區老年教育發展研究[J].現代經濟信息，2018，（21）：416-417.

[8]? 陳仰東.明確參保政策方能有效治理參保亂象[J].中國醫療保險，2018，（1）：15-16.

[9]? 劉志彪.現代化經濟體系建設中的重要瓶頸和政策重點[J].中國經濟問題，2019，（2）：19.

[10]? 劉子蘭，鄭茜文，周成.養老保險對勞動供給和退休決策的影響[J].經濟研究，2019，（6）：11.

[責任編輯 晨 丹]