將長城保護納入地方政府績效評估的研究
——基于績效棱柱模型視角

王 緯， 尚文霞

河北地質大學 法政學院， 河北 石家莊 050031

1 長城保護的重要性

長城是世界文明之間相互交流的印證。 自西漢張騫出使西域之后， 以長城為依托， 在華夏大地上形成了著名的“絲綢之路”。 對于如今的中國而言， 長城的文化和精神層面的作用日漸明顯， 成為了解中華民族和中國文化的最佳切入點之一。

長城的修繕工作日益重視。 曾經高大雄偉的長城， 如今正在經歷自然風蝕、 人為破壞等多種損失［1］。 早在1952 年， 中國第一批長城保護工作就開始了， 分別對對居庸關、 八達嶺和山海關長城開展了維修工程； 集中對長城修繕的時間是2015 年， 國家文物局批復了近三十處關于長城保護的搶修方案［2］。2019 年1 月， 經國務院同意， 文化和旅游部、 國家文物局聯合印發《長城保護總體規劃》， 此文件的出臺是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神的重要舉措， 是實施《長城保護條例》 的重要進展［3］， 是國家統一部署、 多方鼎力協作的重要成果。

長城被世界所關注。 1961 年3 月4 日， 長城被國務院公布為第一批全國重點文物保護單位， 1987 年12 月， 長城被列入世界文化遺產。 長城集物質文明和精神文明于一體， 在不斷地向世界展示著華夏民族的智慧和創造能力的同時， 也展示了中華民族在踐行和促進文化交流和互通、 維護世界和平中的心愿。

2 長城保護受到多方重視的表現

2.1 受到國家領導人的重視

習近平總書記于2019 年8 月20 日視察嘉峪關長城， 聽取了長城文化遺產保護和歷史文化考察情況介紹， 他強調， “一提起中國， 就會想起萬里長城； 一提起中華文明， 也會想起萬里長城。 這是中華民族的象征， 這是我們的寶貝， 我們一定要保護好它們， 還有一些要搶救性的保護”， 這也是總書記對長城保護寄予的期望。

2.2 國家相關部門發布長城保護法規和規劃

一是2019 年1 月國家文化和旅游部、 國家文物局聯合印發《長城保護總體規劃》， 為建立長城保護傳承利用長效工作機制， 督促各省、 區、 市將長城保護作為一項長期任務持之以恒地抓下去， 提供了重要遵循的依據。二是2019 年1 月全國文化和旅游廳局長會議在北京召開， 提出重點打造長城、 大運河、 長征三個主題的國家文化公園的戰略規劃， 在豐富人們的精神文化生活的同時， 有效地提高了國家意識和民族的自豪感。

2.3 加大了長城保護宣傳力度

一是成立長城保護基金會， 并邀請了影視界有影響力的成龍先生在2019 年7 月20 日到大同市考察古長城遺址， 發起了古長城保護計劃， 展示了堅守保護長城的初心， 為推動長城保護工作再發力； 二是拓寬宣傳視角， 召開了中國首屆長城國際攝影周活動， 從2019 年8 月8 日—9 月8 日進行了為期一個月的展覽，300 名攝影家的1 500 幅作品進行了展出， 時代跨越最遠為150 年， 記錄了不同時期長城的印記。

2.4 提升青年對長城保護性的認識

一是2019 年8 月1 日山海關柴禾市大集開市暨柴禾市攤位改造大學生競賽頒獎儀式的舉辦， 也是以另一種形式對長城古老文化的宣傳； 二是2019 年7 月23 日陜西榆林舉辦“長城文化之旅（西段） 海峽兩岸大學生文化體驗營” 活動， 來自兩岸的23 所高校，29 名大學生了解了長城文化的歷史淵源。

2.5 學者、 專家加大長城保護力度

學者及專家對長城保護工作開展了大量的工作，一是2019 年6 月18 日在清華大學建筑學院舉行的”長城文化遺產廊道保護與發展關鍵指標” 專題研討會， 從多學科角度對長城文化遺產的保護與可持續發展的關鍵指標建構提出了思路和建議； 二是第二屆金山嶺長城論壇提出了對長城保護和可持續發展的學術規劃； 三是2019 年5 月燕山大學出版社出版系列叢書《中華血脈： 長城文學藝術》， 涵蓋了詩歌、 傳說、戲曲、 小說等載體對長城文化進行宣傳； 四是2019年9 月7 日內蒙古自治區社會科學院與河北省社會科學院聯合舉辦了主題為“多維視野下的文化交融與碰撞： 草原文化與燕趙文化的對話” 的會議， 其中分會場對長城文化進行了交流。

2.6 地方政府重視長城文化建設

一是北京市政府重視長城文化建設， 形成長城、運河、 西山文化帶的建設與研討； 二是山西省政府在資源城市轉型的過程中， 抓住長城文化帶建設這一契機， 2018 年1 月， 山西省人民政府辦公廳發文《關于成立山西省黃河、 長城、 太行三大旅游板塊推進工作領導小組的通知》， 強調了長城作為旅游資源保護和利用的重要性。

3 棱柱績效模型適用于地方政府長城保護績效評估的可行性分析

3.1 棱柱績效模型介紹

棱柱績效模型是2000 年由英國克蘭菲爾德（Cranfield） 管理學院和埃森哲（Accenture） 咨詢公司以利益相關者理論為理論基礎， 結合常見的績效評估框架和方法開發的。 它是一種以利益相關者的價值為導向， 從五個維度進行的績效評價體系， 并將在績效評價中考慮的具有相關性五個因素置于棱柱的各個側面。 （1） 利益相關者的滿意——誰是利益相關者？他們的愿望和要求是什么？ （2） 利益相關者的貢獻——要從利益相關者那里獲得什么？ （3） 戰略——應該采取什么戰略來滿足利益相關者的需求同時也滿足自己的要求呢？ （4） 流程——需要什么樣的流程才能執行戰略？ （5） 能力——需要什么樣的能力來運作這些流程？ 績效棱柱展示的是全面的績效衡量結構， 具有全面、 綜合、 系統的特點。 模型如圖1 所示：

圖1 績效棱柱模型圖-維基文庫Fig.1 Performance prism model diagram-Wikisource

3.2 棱柱績效模型應用到長城保護過程中的理論選擇

3.2.1 棱柱績效模型的科學性

棱柱績效模型之所以在近二十年間被廣泛研究和應用， 主要原因在于其本身的科學性和嚴謹性。它既可以立足于企業的發展也可以針對于公共部門進行績效研究［4］。 棱柱績效模型貫穿于績效管理的五個維度。 而且， 在針對于地方政府關于長城保護方面可以對應五個維度經過修正之后， 設置對應完整的突出重點內容的指標體系。 而這樣的指標體系建立在本身就具有相互關系的五個維度之下， 也就自然地具有了相互依存的關系。 借助于這樣的指標體系， 參照適當的權重比例分配， 最終可以形成科學可信的評估結果。

3.2.2 棱柱績效型的可行性

由于棱柱績效模型本身具有彈性特征， 因此， 它既可以應用到寬松的環境中， 又可以適用到嚴格的要求中。 而長城保護在各地方的要求不同， 因此評價指標構建及其權重的值會隨之發生變化， 而棱柱績效模型又會隨著社會的發展有自我完善的機制。 因此， 可以及時更新測量方法和測量系統， 更好地適應各級政府對文物保護觀念發展的要求。

3.3 棱柱績效評估模型在長城保護過程中的具體應用

棱柱績效模型中“棱柱” 的五個方面擁有嚴謹的相互關系： 在當今社會環境下， 那些致力于獲得生存和發展的組織必須非常清楚地了解哪些群體或個人是它們的主要利益相關者以及他們的要求和期待是什么。在長城保護研究中， 需要明確以地方政府為主的利益相關群體中還有哪些主體， 這些主體的滿意度和貢獻分別是什么。 形成的組織必須明確采取何種戰略， 具備什么樣的能力， 需要什么樣的流程， 來為利益相關主體服務。 組織戰略、 業務流程和組織能力又都是指向利益相關者， 它們都以不同的方式對利益相關者群體產生影響。 長城保護過程中可以在未來規劃、 人員素質、 執行能力等方面給出評價方向。 由棱柱績效模型的內容和內在邏輯可以看出， 績效棱柱較之傳統的評估工具， 其研究內容更加豐富、 結構更加嚴謹、 系統性更強、 也更加靈活。 在應用過程中， 也可以更加全面體現地方政府長城保護工作狀況， 達到評價目的。

4 基于棱柱績效模型的地方政府績效評估指標體系的構建

4.1 指標體系構建原則

4.1.1 系統性與指導性結合

棱柱績效模型本身的全面性和相關性導致其在應用過程中凸顯系統性的特征， 在指標構建過程中依照不同的實際情況， 對五個維度以及各級指標進行科學設置， 力求數據真實準確、 科學合理， 充分體現指標的系統性、 完整性。 又由于指標在構建的過程中要體現經濟發展和文物保護兼顧的政績原則， 因此要使得文物保護法規不但要與其他法規合一， 還要對其他法規有指導作用， 要求在指標的選取與設置過程中客觀綜合地反映理政的績效情況， 更好地指導實際工作。

4.1.2 可操作性與客觀性結合

指標建立在可收集、 有參考價值基礎之上， 還應考慮在評估過程中指標的可操作性。 指標選取的同時要兼顧客觀性的要求， 體現出典型的代表性， 適合地方政府經濟社會發展的需要。

4.1.3 階段性與長期性結合

指標要體現長城保護及管理過程中的預警、 保護、 修繕等階段性的特征， 又要兼顧地方長城管理及保護部門對長城保護的長期責任追究機制， 要求在建立指標體系時， 既要考慮長遠戰略目標的要求， 又要體現現階段的發展目標， 使得指標對于長期及短期保護具有指導意義。

4.2 指標的構建

4.2.1 利益相關者主體構成

由于棱柱績效模型是相對靈活的框架。 棱柱績效模型能夠為長城保護評估設定一個具體的范圍， 在此范圍內， 不同維度的指標可以根據長城保護的相關參與組織進行靈活設置， 并根據政府部門所處環境和應用情況及時的微調。

依據《長城保護總體規劃》， 在針對長城保護方面， 主要強調政府主導和社會力量共同參與的關系。長城保護在落實政府主導的基礎上， 完善社會力量參與相關政策和措施， 鼓勵各地探索設立長城保護員公益崗位， 鼓勵志愿者、 NGO 參與長城保護服務。 因此， 在查閱文獻和實地調研之后選擇在長城保護過程中的主要主體作為利益相關者。 它們分別是： 地方政府、 NGO、 保護員、 社會大眾、 媒體五個主體。

4.2.2 棱柱績效模型下的長城保護評價指標體系構建

在進行評價指標體系構建的過程中， 以地方政府、 NGO、 保護員、 社會大眾、 媒體五個利益相關者， 針對他們的滿意程度、 價值貢獻、 戰略、 業務流程和組織能力五個維度進行指標設計。 指標形成中充分考慮在實際保護情況中各類直觀可計量數據， 并將隨時間周期發生改變的指標進行量化統計。

在對國務院及各地政府相關文件政策解讀、 相關參考文獻借鑒、 地方實際情況調查分析的基礎上， 結合地方政府對于保護長城工作的落實方面的情況， 可以看出， 要關注其在多方面的貢獻， 還需考慮利益相關者保護長城中的滿意度。 因此， 主要從在成本控制、 保護周期管理以及產出和效果三個方面作為主要評價內容。 建立在棱柱績效模型利益相關者滿意度維度基礎之上， 構建相應指標如表1 所示。

利益相關者的貢獻是指要從利益相關者那里獲得什么， 他們的主要貢獻是什么， 因此強調利益相關者作為主體， 在整體長城保護項目中主要做了哪些具體工作， 操作內容是哪些， 構建相應指標如表2 所示。

表1 利益相關者滿意度模型指標Table 1 Stakeholder satisfaction model index

表2 利益相關者貢獻程度模型指標Table 2 Stakeholder contribution model index

業務戰略是棱柱績效模型中比較關鍵的要素。 指的是應該采取何種戰略來滿足利益相關者的需求， 主要內容應該涵蓋了地方政府在保護長城過程中的“大方向”， 需要從長遠和宏觀角度進行確定， 指標構建如表3 所示。

業務流程是指在完成目標過程中， 不同的利益相關者應當共同完成的活動。 流程要求從事一系列活動， 科學、 高效地完成活動任務， 構建相應指標如表4 所示。

組織能力是影響組織進一步發展的另一個重要因素。 如何提供高效的政府工作， 人的素質和能力是主要影響因素， 其中涉及人員、 技術以及組織建設等方面， 包括指標如表5 所示。

表3 戰略模型指標Table 3 Strategic model indicators

表4 流程模型指標Table 4 Process model indicators

表5 能力模型指標Table 5 Capability model indicators

可見， 必須明確保護長城的目標， 盡可能地將其轉化成具體的因素。 在此基礎上， 還需要進行各利益相關者之間的溝通與聯系， 并吸引、 應用和開發廣大社會力量進入長城保護的工作中來。 在上述過程中，地方政府和社會力量應把握績效棱柱的基本思想， 在實施過程中， 隨著實踐的具體需求進行相應的變化操作， 進而不斷更新、 提高， 使得棱柱模型在長城保護規劃及實踐落實方面取得成就。

4.3 指標權重的確定

4.3.1 棱柱模型五維度權重比例

文章研究主要使用專家咨詢法為各評價維度進行賦權， 經過專家的多次計算認定， 對棱柱模型的五個維度賦以權重， 得出各項指標權重如下表6 所示：

表6 棱柱模型五維度權重占比Table 6 Five-dimension weight ratio of prism model

將依據以上權重比例對統計結果進行分配， 但鑒于以上結果會隨著時間地區的變化發生改變， 因此在調查過程中還需要進一步的調查和反饋。

4.3.2 棱柱模型下指標體系的權重比例及分值計算

由于對于不同地區的情況的不同。 考慮到實際情況以及在應用操作上的便捷性， 主要運用評分法進行分析， 對各項指標進行打分， 然后按照分級標準確定績效等級。 評分法主要是對指標體系中的各項指標進行評分， 通過評分實現指標定量化。 文章建立的指標體系， 單一維度初始總分為100 分， 各項指標依據本身分值進行適當分配。 最后的總分計算采用加權求和的方式， 把五個維度的初始分值乘以各自的權重， 就得出了對應單一維度分值， 將五個維度的分值相加得出最終的績效評價分數。 各項指標標準分值情況如下表7 所示。

依據以上方法形成績效評價分值之后， 參照一定的分級標準對績效情況進行對應的分級。 借鑒美國的PART 分級標準對于結果實現分級， 并對分級結果闡釋相應的等級特征， 使得保持和改善需求更加直觀明確， 分級標準如下表8 所示。

5 地方政府長城保護納入績效評估相關建議

5.1 長城保護規劃與其他規劃合一

建議各地的長城保護規劃與其他規劃同時出臺，做到多規合一， 甚至是對文物的保護的規劃先行， 在此基礎上再進行其他規劃， 避免在經濟建設的過程中出現損壞文物的現象出現。 各地以此為契機， 加大長城保護的力度， 建立完善的地方政府保護長城相關制度， 從而更好地引導地方政府發現保護長城的現實意義和潛在價值， 從保護、 監督、 管理、 預警、 反饋、打擊等方面入手， 使得長城的保護做到有計劃實施保護， 成為地方政府業績中必不可少的系統化工程。

表7 長城保護棱柱模型指標及其分值分配Table 7 Index of Great Wall Protection Prism Model and Allocation

5.2 建立地方政府長城保護績效評估法律制度

出臺地方政府長城保護績效評估的法律， 使得地方政府對長城的保護有法可循， 更好地促進地方政府及其長城管理部門更加關注長城保護， 使得地方官員的離任審計與長城保護的執行效果、 相關人員的升遷任免直接掛鉤， 構建政府高度重視、 社會組織積極配合、 民眾廣泛參與的全方位立體式的長城保護的良好生態環境。

5.3 建立完善的長城危機預警機制

為了有助于促進長城保護邁上新的臺階， 急需建立長城危險性預警機制， 預警機制需要技術、 人員和管理體制的相關配合。 為避免長城在未來的社會發展過程中受到各類損害， 保障長城的安全， 在合理完善的危險預警機制之下， 可以及時有效地對地區長城現狀進行監控， 及時進行長城損壞的危機預警， 從而及時對重點及急需保護的長城段落進行搶救性修繕。

5.4 樹立長城保護模范， 引發示范效應

樹立模范一方面是為了顯示全社會對于長城保護的關注程度。 另一方面， 通過模范作用可以吸引地方政府積極進行長城保護， 形成更強烈的保護動機。 可以在廣泛開展保護長城的地區之中， 選擇已經初具規模的部分地區， 樹立模范， 將其實行的相關保護政策宣傳推廣， 以達到互相學習、 互相監督的正向循環，使得保護長城更加日常化、 普及化。

表8 績效評價分級標準及特征Table 8 Performance evaluation grading standards and characteristics