造湖沖動：中國需要多少個“西湖”

蘇杰德

具有諷刺意味的是，城市過去為了發(fā)展填了很多天然湖泊，現(xiàn)在為了發(fā)展又要造很多人工湖泊。

4月以來，黃河流域各城市并不平靜。從上游的青海省到下游的山東省，一場自查行動正在各地推開，自查的目標(biāo)是頗受地方政府青睞的人工湖。

“此次檢查范圍，一是取水水源來自黃河干流和支流，二是蓄水量在10萬立方米以上的人工湖。”青海省海東市水務(wù)局助理工程師楊正文介紹，排查目的是看這些人工湖是不是面子工程、是否違規(guī)舉債建設(shè)。

實際上，不只是黃河流域的城市熱衷于建設(shè)人工湖。自然資源部今年1月公布的督查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2017年以來，全國有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬畝、永久基本農(nóng)田5.79萬畝，“有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設(shè)人工水景”。

具有諷刺意味的是，城市過去為了發(fā)展填了很多天然湖泊，現(xiàn)在為了發(fā)展又要造很多人工湖泊。

大肆占用耕地

今年1月，自然資源部點名批評了湖北省荊州市的楚國八百年項目。該項目在原有耕地基礎(chǔ)上，新開挖出一條東西長約7000米，寬度1D0到190米的人工河，破壞耕地574.99畝。人工河位于荊州市紀(jì)南生態(tài)文化旅游區(qū)核心啟動區(qū)，是一座展現(xiàn)楚國八百多年歷史文化的開放式文化主題城市公園。

一位參與過該項目的建設(shè)公司部門負(fù)責(zé)人告訴記者，這個項目現(xiàn)在屬于半停工狀態(tài)，最大的問題是土地性質(zhì)一直沒有變更，此外還涉及文物保護。對于項目土地性質(zhì)沒有變更的原因，他認(rèn)為“可能是因為當(dāng)?shù)貨]有足夠的用地指標(biāo)”。

土地性質(zhì)成為地方和中央博弈的核心。一位熟悉情況的官員介紹，為了能夠建設(shè)該項目，地方提出由于新建人工河具有養(yǎng)殖、防洪等功能，農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)沒有改變。但中央相關(guān)部門看完現(xiàn)場后，認(rèn)為項目導(dǎo)致耕地減少。三年來，地方堅持舉證土地性質(zhì)沒有發(fā)生變化，卻始終沒有得到中央相關(guān)部門認(rèn)可。

為了解決爭議，湖北省相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)提出按照占一補一的方式，補上項目占用的耕地面積。這位熟知該項目的官員說：“現(xiàn)在最擔(dān)心的是，如果該處理方式不行，項目就屬于違法用地，該整改的還得去整改。”

“一些地方?jīng)]有處理好保耕地、保發(fā)展、保生態(tài)的關(guān)系，耕地保護責(zé)任未有效落實，占補平衡制度執(zhí)行不到位，突破用途管制審批和占用耕地，土地利用粗放，耕地保護形勢嚴(yán)峻。”今年初，自然資源部國家自然資源總督察辦公室副主任馬素蘭在新聞發(fā)布會上批評。

上述荊州官員說，實踐中，地方政府認(rèn)為有些項目可以開發(fā)，但根據(jù)法律法規(guī)，這個項目可能會踩耕地紅線。他無奈地說：“這屬于發(fā)展與土地的矛盾，規(guī)劃等部門只能想辦法把矛盾‘合理化解。”

地方上自行“合理化解”的結(jié)果是，人造景觀侵占耕地的現(xiàn)象越發(fā)普遍。

舉債建潮

是否存在舉債建設(shè)項目，是否增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，也是此輪“挖湖造景”檢查的一項重點。

城投公司一直是地方政府隱性債務(wù)的主要載體，而隱性債務(wù)是地方政府債務(wù)風(fēng)險最為集中的地帶。通過舉債方式建人工湖，投資結(jié)果存在很大不確定性。環(huán)境類智庫E20研究院執(zhí)行院長薛濤告訴記者，全國來看，地方政府造了不少鬼城，很多人工湖閑置。這些項目能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，誰也不知道結(jié)果。

負(fù)債的預(yù)期和風(fēng)險，并沒有減少地方建湖的沖動，這一熱潮已經(jīng)持續(xù)了十多年。2005年，黃河流域有16座大中城市拋出打造水域景觀的宏偉計劃，僅鄭州、西安、咸陽三市計劃投入的相關(guān)建湖資金就達(dá)40多億元。2012年，全國再掀起造湖熱潮。兩年后，國家審計署發(fā)布了《關(guān)于加強對奢華浪費建設(shè)審計的通知》，挖人工湖、建大噴泉、筑壩截水造人工水景觀成為審計的重點。

浙江省中浙生態(tài)科技研究院首席專家、總工程師馬以超告訴記者，人工湖開發(fā)熱背后，還代表著一種新的區(qū)域擴張和開發(fā)模式。城市開發(fā)有一類非常重要的模式叫POD，該模式以生態(tài)公園為核心，生態(tài)公園的核心往往又是人工湖、人工濕地。一般來說，這種開發(fā)模式需要將人工湖建在城市郊區(qū)，目的是拉動郊區(qū)土地升值，推動城市發(fā)展。

馬以超舉例說：“假如生態(tài)公園投入50億元，外圍40平方公里成為新城區(qū)。新城區(qū)土地價值從每畝1000萬元翻倍到2000萬元，獲得的回報從60億元變成120億元，這個項目就成立了。”

人工湖周邊的土地升值，可以改善地方財政條件，但中國城市規(guī)劃學(xué)會會員、暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡剛坦言，“問題在于各地互相攀比，越挖越大，恨不得都要超過西湖。”

標(biāo)準(zhǔn)缺席下的盲目決策

在專家看來，各地造湖沖動背后，一個容易被忽視的因素是：沒有明確的政策規(guī)定。城市的綠地面積，國家有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，但是對于城市湖泊并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。地方根據(jù)實際需要建設(shè)人工湖，在尚無國家統(tǒng)一政策的背景下，科學(xué)決策顯得尤為關(guān)鍵。

“有了西湖，杭州才有了靈氣。”馬以超說，西湖的防洪作用較為有限，如今最主要的功能是休閑旅游，它的存在對于杭州城市發(fā)展意義重大，“同樣，現(xiàn)在很多城市建人工湖也是基于這種思想，只是具體在實施時，往往尺度和規(guī)劃沒掌握好，導(dǎo)致效果不佳。特別是投入過大，效益有限，投入與產(chǎn)出失衡。大多數(shù)是因為前期沒有經(jīng)過充分的科學(xué)論證，盲目決策所致。”

“人工湖特別需要做好環(huán)境影響評價，需要聽取專家意見，也需要社會各界的知情和參與，這會形成一定制衡，避免盲目決策，減少不必要的損失。”環(huán)保組織公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍說，實際情況恰好相反，很多人工湖項目缺少信息公開和公眾參與，環(huán)評經(jīng)常是走過場，按照主管官員喜好來推動，“面對強勢的政府和開發(fā)商，項目只有充分公開，讓社會去討論，專家的聲音才能夠發(fā)出來，起到糾偏作用。”

對于人工湖來說，建成后的運維同樣關(guān)鍵，這一點也被很多地方?jīng)Q策者忽略。馬軍說，人工湖運營和維護成本較高，其生態(tài)系統(tǒng)甚至比天然湖泊更加難以維護。

“一座城市建設(shè)多少人工湖合適，這屬于規(guī)劃領(lǐng)域的命題。”馬以超說，有些地方低洼地方多，開發(fā)城市填了不少水面，現(xiàn)在后果來了，不得不再恢復(fù)。也有些北方干旱地區(qū)，歷史上就沒有湖，地下水位也低。這時候挖湖，水面大蒸發(fā)也大，還得想辦法減少漏損，這些營造“塞上江南”的做法不符合生態(tài)規(guī)律。

摘編自《中國新聞周刊》2020年第20期