造湖沖動：中國需要多少個“西湖”

蘇杰德

具有諷刺意味的是，城市過去為了發展填了很多天然湖泊，現在為了發展又要造很多人工湖泊。

4月以來，黃河流域各城市并不平靜。從上游的青海省到下游的山東省，一場自查行動正在各地推開，自查的目標是頗受地方政府青睞的人工湖。

“此次檢查范圍，一是取水水源來自黃河干流和支流，二是蓄水量在10萬立方米以上的人工湖。”青海省海東市水務局助理工程師楊正文介紹，排查目的是看這些人工湖是不是面子工程、是否違規舉債建設。

實際上，不只是黃河流域的城市熱衷于建設人工湖。自然資源部今年1月公布的督查結果發現，2017年以來，全國有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園等人造工程未辦理審批手續，涉及耕地18.67萬畝、永久基本農田5.79萬畝，“有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設人工水景”。

具有諷刺意味的是，城市過去為了發展填了很多天然湖泊，現在為了發展又要造很多人工湖泊。

大肆占用耕地

今年1月，自然資源部點名批評了湖北省荊州市的楚國八百年項目。該項目在原有耕地基礎上，新開挖出一條東西長約7000米，寬度1D0到190米的人工河，破壞耕地574.99畝。人工河位于荊州市紀南生態文化旅游區核心啟動區，是一座展現楚國八百多年歷史文化的開放式文化主題城市公園。

一位參與過該項目的建設公司部門負責人告訴記者，這個項目現在屬于半停工狀態，最大的問題是土地性質一直沒有變更，此外還涉及文物保護。對于項目土地性質沒有變更的原因，他認為“可能是因為當地沒有足夠的用地指標”。

土地性質成為地方和中央博弈的核心。一位熟悉情況的官員介紹，為了能夠建設該項目，地方提出由于新建人工河具有養殖、防洪等功能，農業用地性質沒有改變。但中央相關部門看完現場后，認為項目導致耕地減少。三年來，地方堅持舉證土地性質沒有發生變化，卻始終沒有得到中央相關部門認可。

為了解決爭議，湖北省相關部門領導提出按照占一補一的方式，補上項目占用的耕地面積。這位熟知該項目的官員說：“現在最擔心的是，如果該處理方式不行，項目就屬于違法用地，該整改的還得去整改。”

“一些地方沒有處理好保耕地、保發展、保生態的關系，耕地保護責任未有效落實，占補平衡制度執行不到位，突破用途管制審批和占用耕地，土地利用粗放，耕地保護形勢嚴峻。”今年初，自然資源部國家自然資源總督察辦公室副主任馬素蘭在新聞發布會上批評。

上述荊州官員說，實踐中，地方政府認為有些項目可以開發，但根據法律法規，這個項目可能會踩耕地紅線。他無奈地說：“這屬于發展與土地的矛盾，規劃等部門只能想辦法把矛盾‘合理化解。”

地方上自行“合理化解”的結果是，人造景觀侵占耕地的現象越發普遍。

舉債建潮

是否存在舉債建設項目，是否增加地方政府隱性債務風險，也是此輪“挖湖造景”檢查的一項重點。

城投公司一直是地方政府隱性債務的主要載體，而隱性債務是地方政府債務風險最為集中的地帶。通過舉債方式建人工湖，投資結果存在很大不確定性。環境類智庫E20研究院執行院長薛濤告訴記者，全國來看，地方政府造了不少鬼城，很多人工湖閑置。這些項目能否達到預期目標，誰也不知道結果。

負債的預期和風險，并沒有減少地方建湖的沖動，這一熱潮已經持續了十多年。2005年，黃河流域有16座大中城市拋出打造水域景觀的宏偉計劃，僅鄭州、西安、咸陽三市計劃投入的相關建湖資金就達40多億元。2012年，全國再掀起造湖熱潮。兩年后，國家審計署發布了《關于加強對奢華浪費建設審計的通知》，挖人工湖、建大噴泉、筑壩截水造人工水景觀成為審計的重點。

浙江省中浙生態科技研究院首席專家、總工程師馬以超告訴記者，人工湖開發熱背后，還代表著一種新的區域擴張和開發模式。城市開發有一類非常重要的模式叫POD，該模式以生態公園為核心，生態公園的核心往往又是人工湖、人工濕地。一般來說，這種開發模式需要將人工湖建在城市郊區，目的是拉動郊區土地升值，推動城市發展。

馬以超舉例說：“假如生態公園投入50億元，外圍40平方公里成為新城區。新城區土地價值從每畝1000萬元翻倍到2000萬元，獲得的回報從60億元變成120億元，這個項目就成立了。”

人工湖周邊的土地升值，可以改善地方財政條件，但中國城市規劃學會會員、暨南大學公共管理學院教授胡剛坦言，“問題在于各地互相攀比，越挖越大，恨不得都要超過西湖。”

標準缺席下的盲目決策

在專家看來，各地造湖沖動背后，一個容易被忽視的因素是：沒有明確的政策規定。城市的綠地面積，國家有嚴格的標準和規定，但是對于城市湖泊并沒有統一標準。地方根據實際需要建設人工湖，在尚無國家統一政策的背景下，科學決策顯得尤為關鍵。

“有了西湖，杭州才有了靈氣。”馬以超說，西湖的防洪作用較為有限，如今最主要的功能是休閑旅游，它的存在對于杭州城市發展意義重大，“同樣，現在很多城市建人工湖也是基于這種思想，只是具體在實施時，往往尺度和規劃沒掌握好，導致效果不佳。特別是投入過大，效益有限，投入與產出失衡。大多數是因為前期沒有經過充分的科學論證，盲目決策所致。”

“人工湖特別需要做好環境影響評價，需要聽取專家意見，也需要社會各界的知情和參與，這會形成一定制衡，避免盲目決策，減少不必要的損失。”環保組織公眾與環境研究中心主任馬軍說，實際情況恰好相反，很多人工湖項目缺少信息公開和公眾參與，環評經常是走過場，按照主管官員喜好來推動，“面對強勢的政府和開發商，項目只有充分公開，讓社會去討論，專家的聲音才能夠發出來，起到糾偏作用。”

對于人工湖來說，建成后的運維同樣關鍵，這一點也被很多地方決策者忽略。馬軍說，人工湖運營和維護成本較高，其生態系統甚至比天然湖泊更加難以維護。

“一座城市建設多少人工湖合適，這屬于規劃領域的命題。”馬以超說，有些地方低洼地方多，開發城市填了不少水面，現在后果來了，不得不再恢復。也有些北方干旱地區，歷史上就沒有湖，地下水位也低。這時候挖湖，水面大蒸發也大，還得想辦法減少漏損，這些營造“塞上江南”的做法不符合生態規律。

摘編自《中國新聞周刊》2020年第20期