水環境治理績效評價指標體系研究

馬業文

摘要：通過分析淮河流域水環境現狀及治理績效評價的利益價值，利用平衡計分卡這一績效考核方法，以淮河流域水資源保護局為研究對象，從財務指標、客戶指標、內部流程指標、學習與成長指標4個維度構建指標體系，對淮河流域水資源保護局的治理投入進行科學評估。以期探討相關水環境保護政策制定的合理性以及拓展水環境治理新思路。

關鍵詞：水環境治理;平衡計分卡;指標體系;績效評價

Abstract： The status of the water environment of the Huai River Basin and the benefit value of the governance performance evaluation were analyzed. Taking the Huai River Basin Water Resources Protection Bureau as the research object， using the balanced scorecard as the performance evaluation method， the indicator system is constructed from four dimensions： financial indicators， customer indicators， internal process indicators， learning and growth indicators. the scientific evaluation of the governance input of the Huai River Basin Water Resources Protection Bureau was carried out. So as to discuss the rationality of relevant water environmental protection policy formulation and expand new ideas for water environment governance.

Key words： water environment governance; balanced score card; indicator system; performance evaluation

水環境是環境生態圈的重要組成部分，是人類活動和推動社會進步的載體。相較于其他領域，水環境的污染程度最嚴峻、污染范圍最廣泛[1]。隨著經濟發展和人口增多，水環境治理問題迫在眉睫，對其進行績效指標構建及評價具有里程碑式的意義。保障流域水環境安全是生態文明建設的關鍵一步，也是執行最嚴格水資源管理制度的內在要求?；春恿饔虻靥幹袊鴸|部，介于長江和黃河兩大流域之間，流域包括湖北、河南、安徽、山東、江蘇五省的40個地級市，163個縣（市、區）[2]。流域面積27萬km2，占全國國土面積的2.9%，灌溉全國11.7%的耕地，承載全國13%的人口，供應全國17.4%的糧食，創造了全國7%的GDP[3]?；春恿饔蛟谥袊饔虍斨芯哂袩o可替代的效益價值。但是，淮河流域水資源缺少以及水環境惡化嚴重影響了流域的正面價值。經過“九五”至“十一五”期間的綜合治理，雖然防止了淮河流域水污染進一步惡化，但水功能區水質超標、生態用水被擠占問題猶在[4]，要達到流域水環境基本改善的目標依然困難重重?；春恿饔蛩h境安全，不僅關系到流域生態文明建設的成敗，也關系到沿岸經濟帶長遠發展前景的好壞。

淮河流域水資源保護局是淮河流域水環境治理的關鍵部門，為了使其治理行為更加具有科學性，對其治理績效進行評價十分必要。平衡計分卡作為綜合有效的績效考核方法，能夠較全面顧及到淮河流域水環境治理的各個模塊。本研究基于此方法進行水環境治理績效評價，以期為淮河流域治理及水環境保護研究提供重要參考依據。

1 淮河流域水環境現狀解析

改革開放后，在人口急速增長的驅動下，農業、工業規模日益龐大，淮河流域的水環境每況愈下。近年來，水利部門進行了大量的流域治理工作，使淮河流域的水環境得到了一定程度的改善。但是，由于引起污染的源頭繁雜，流域途經的省份較多，難以協調，淮河流域水污染問題仍然嚴峻。

1.1 污染源頭繁雜

1.1.1 農業污染源 農業污染源主要指農業生產過程中使用的農藥化肥流入河中造成污染?；春犹幱谀媳睔夂蜻^渡帶，天氣溫暖，較為適合種植糧食，水稻、玉米、小麥、花生等。21世紀初，占全國16.7%以上的糧食都產自淮河沿岸農田，為保障國家糧食安全作出重要貢獻。但是，由于種植糧食過程中使用的化肥農藥過多，加之農民環保意識淡薄，很多農藥及農藥容器滲入拋擲河中，形成水體氨氮污染。2018年主要污染物化學氨氮排入河中為38.55萬t。

1.1.2 工業污染源 工業污染源主要指淮河流域沿岸的企業污染物排入河內產生的污染。近5年，淮河沿岸經濟帶中小型規模企業數上漲了1.7倍，工業產值上升了15倍。但是，有很多企業由于缺少先進的生產設備和新型的污水凈化裝置，這類企業就成為了淮河流域水污染的主要工業污染源之一。此外，由于能源中煤炭使用量大，煤炭燃燒車間排出的污水量大且沒有合理的處理方式，就構成了淮河流域水污染的另一主要工業污染源。

1.1.3 生活污染源 生活污染源是指人類日常活動所制造的污水及垃圾。在過去的50多年里，淮河流域的常住人口數持續增長，流域人口密度為615人/km2，為全國人口密度的4.8倍。人口密度大直接導致生活垃圾、生活污水產生多，加上居民排污意識差及凈污能力有限，很多垃圾直接傾倒在淮河內，引起淮河流域水環境惡化。近年來在淮河流域沿岸興起特色小鎮建設，在極力開發旅游業的同時，也使得淮河流域水環境更加惡化。

1.2 治理方式欠缺

相較于城市建設的投資，淮河流域治理的資金仍然缺少?；春恿饔蚩缭?個省，省份之間的利益協調難度較大，淮河流域水資源管理局作為統籌協調的主體部門，做出了一些改善，如建立了省際水污染治理補償標準和實施途徑[5]，但仍然面臨諸多問題。

2 治理績效評價的利益價值分析

淮河流域水環境治理績效是指為了保證該流域水質達標，促進沿岸省份社會經濟發展，淮河流域水資源保護局在該流域水環境管理進程中實施的所有措施所產生的成效和影響，反映了該局作為治理主體在整個水環境治理過程中所展現的效能。在淮河流域水資源保護局成立之前，淮河流域環境治理呈現低效化和碎片化，層級跨度大，管理部署效率低下，省際協同治理溝通困難。淮河流域水污染治理著眼點在“治”，落腳點在“理”[6]，只有淮河流域水資源保護局的“治”和以績效評估為工具的“理”適當柔和運用，才可以有效緩解該流域治理低效化和碎片化的問題[7]。在淮河流域水資源保護局積極管治的過程中，生態效益進步明顯[8]，經濟效益和社會效益也得到了發揮和促進。

2.1 生態效益

水環境情況對于整個生態圈影響巨大。水資源環境具有整體性[9]，一旦被破壞，要恢復水質所需的成本代價甚高。評價淮河流域水資源治理績效，對于保持優質生態環境具有較高的約束力。開展水環境治理績效評價所產生的生態效益主要體現在居民傾倒生活垃圾減少、淮河流域水質達標以及沿岸環境生態承載力加強等方面。

2.2 經濟效益

開展淮河流域水環境治理的績效評價可以促進生態環境的改善，同時提高經濟效益。一方面，政府督促企業合理排污，敦促企業的儀器設施升級，促進產業結構優化;企業利用更加先進的設備會減少生產成本，從而獲得更多的利潤。另一方面，隨著水環境的改善，整個生態圈的環境也在改善，帶動旅游業等其他行業的發展，形成良性的效益增長循環。

2.3 社會效益

社會效益主要指的是居民和整個社會2個方面。首先，對于居民而言，績效評價產生的生態效益能使其生活環境更加有利于身體健康，所產生的經濟效益則能使居民的生活更加幸福，這2點都能為其帶來巨大的福利。對于淮河流域沿岸的社會群體而言，對淮河水環境進行績效評價能改善淮河流域水環境質量，激發沿岸經濟帶發展潛力，提高該區域的綜合競爭力，并產生積極的社會效益。

3 引入平衡計分卡的可行性

3.1 平衡計分卡及其內在機理

平衡計分卡即BSC（Balanced score card），是常見的績效考核方式之一，由美國的羅伯特·卡普蘭和大衛·諾頓于1992年提出的一種評價體系[10]。利用圖、卡、表來描繪目標的制定，并從財務、客戶、內部流程、學習與成長4個維度出發，運用一定的方法將指標量化，通過數據進行相關績效評估。企業業績通常只用財務收支來衡量，但是平衡計分卡跳出了這種局限，其認為，如果僅僅考慮企業的財務狀況，只能評判此前的決策正確度，而缺少對未來的發展指明道路的作用。在這個信息爆炸的時代，企業的變化日新月異，如果只注重財務方面，就會出現很大的局限，無法考慮到企業長期的發展。平衡計分卡綜合考慮了財務指標與非財務指標、長期目標與短期目標、外部因素和內部因素、結果和過程，使得績效評價更加全面客觀可信。因此平衡計分卡能客觀直接地得出企業績效評價的結果，其內在運作機理見圖1。

3.2 應用平衡計分卡于水環境績效評價的優勢

3.2.1 全面考慮各利益主體 平衡計分卡涉及相關者理論，該理論認為企業或組織要顧及到包括股東、員工、顧客、供應商等多個利益相關者，因此平衡計分卡的4個維度，涉及股東、客戶以及組織自身等多個利益相關者的目標或期望。淮河流域流經省份多，流域范圍廣，涉及的利益相關者復雜。各個政府部門、群眾、游客甚至是淮河流域生態圈的諸多企業都是利益相關群體，將平衡計分卡運用于淮河流域水資源保護局也是要達到不同利益群體的利益平衡和效能最優。

3.2.2 有效明晰各治理環節 相較于以政府水利部門工作績效建立評估體系，運用平衡計分卡構建以淮河流域水資源保護局為對象的指標體系更加具象化，不但能解決淮河流域水環境治理碎片化和低效化的問題，還能夠結合該局的長期目標與短期目標，全面系統地研究淮河流域水環境治理各個階段的治理方式。

4 指標體系的構建

運用平衡計分卡構建以淮河流域水資源保護局為研究對象的水環境治理績效指標體系，所涉及的利益主體較多，牽扯面較廣，指標量化有難度。與此同時，水環境保護治理也是一項攻堅克難的長期性工程，如何建立合理的指標，將長期目標與短期目標有效結合也十分關鍵。因此，在建立指標體系時，應遵循以下原則。

1）客觀性原則。在構建指標體系時應依據平衡計分卡涉及的財務指標、客戶指標、內部流程指標、學習與成長指標4個方面，客觀科學地選擇指標，并從不同的利益主體出發，運用整體思維分析水環境治理情況。

2）科學性原則。不僅要有指標性質內容的描述，還要用具體數據來量化指標。指標性質內容的描述和數據化的直接表述，會使得指標體系更加具有科學性。

3）適用性原則。指標體系必須適用于淮河流域，要結合淮河流域的實際情況，如流域面積廣闊、沿岸農耕文化濃郁、沿岸經濟帶經濟發展情況不同等，避免堆積指標體系，要有針對性地收集切實可用的數據。

根據以上原則，構建出淮河流域水環境治理績效指標體系（表1）。

5 結語

整個績效考核數據收集及問卷調查由淮河流域水資源保護局完成，績效考評運用加權平均數進行百分制打分，透析各個績效目標并且使其具體化、可量化，將績效指標與后期應對措施有機結合起來，同時結合關鍵指標。基于此，用4個等級層次去表示績效考核結果，第一等級為優秀，要求達到90分以上;第二等級為良好，得分在80～90分區間;第三等級為合格，分值需在60～80分之間;第四等級為不合格，60分以下列為此等級。

一方面，將各方目標細化成每一個子項，利用平衡計分卡這一績效評價工具，通過量化方法將績效結果數字化，能夠直觀地體現淮河流域水環境治理的成效;另一方面，從淮河流域水資源保護局這一研究對象出發，能夠全面考慮到各方利益主體，使得績效評估結果更有科學性及客觀性。

參考文獻：

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