秦嶺生態系統生態補償制度的問題識別與機制創新

王濤 白丹 秦學

摘 要：生態補償制度作為生態文明建設的重要抓手被提高到了新的高度。在取得積極進展的同時，秦嶺地區生態補償制度仍然存在一些問題，諸如，生態禮償標準設計欠科學、補償力度偏低;資源確權并未完全建立，生態補償主體尚不十分明確;政策法規體系嘔待完善。通過文獻梳理發現，國外生態補償典型模式包括政府作為唯一補償主體模式和政府主導模式。在識別問題并加強域外比較研究的基礎上，本文提出的體制機制創新包括：明確生態補償的主體，豐富生態補償的方式，科學量化生態補償標準。

關鍵詞：秦嶺;生態補償;機制創新

1秦嶺地區生態補償制度現狀及問題

1.1生態補償標準設計欠科學，補償力度偏低

生態補償作為一種經濟上的補償，本質上說是將生態價值貨幣化。目前，秦嶺地區生態補償機制中一個最大的技術障礙就是補償標準的確定和補償費用的核算。由于生態補償制度在中國實施的時間較短，量化方面更是處于初始研究階段，加之環境經濟學定價等相關科學基礎不夠扎實，理論依據不足，評估機構缺失，加大了測算生態環境外部效應的難度，造成在補償方和受償方之間，無法達成補償標準的統一。

1.2自然資源確權程度低，生態補償的主體模糊

自然資源確權程度低的結果在于，生態補償實踐中缺乏充分界定和考量各方利益相關者的權利與義務關系，對于各方當事人的權利與責任界定十分模糊，同時，對于生態補償的具體內容、采取何種補償方式和何種程度的補償標準，相關制度規定的并不明確。生態補償的利益相關者在生態補償的過程中實際上是一種權、責再平衡的關系。生態補償的順利實施，必須以明確相關各方的角色，以及由此角色產生的權利、義務和責任為基礎。然而，現行制度，尤其是與自然資源資產產權相關的制度體系并未詳細規定利益相關者的權利、義務和責任，主要以強制性規定補償標準為主。由此導致的問題在于，各方當事人之間在生態補償方面存在權、責混亂的問題。

1.3政策法規體系亟待完善

以秦嶺地區水生態補償為例，秦嶺是南水北調中線地區重要水源地，秦嶺生態環境質量的高低不僅事關其所處的長江流域，更是作為國家級戰略性生態屏障而在國家生態、糧食、防洪等方面的國家安全領域具有舉足輕重的地位。尤其是秦嶺作為漢江、丹江的發源地，決定著南水北調的水質，屬于生態補償應當重點考慮的區域。然而，現在的問題是，生態補償機制領域政策多而法律少，政策過多帶來的后果在于降低了生態補償政策法律體系的穩定性，使得整個體系隨機性提高。

2 國外生態補償典型模式

2.1政府作為唯一補償主體模式

政府作為唯一補償主體模式，是指政府財政作為生態補償唯一的來源。以德國為例，德國根據其獨特的歷史經驗率先實施以充裕的資金、公平的核算、橫向的運轉為主要特征的生態補償制度，在歐美各國中享有較多的生態補償制度經驗，構建起了充分的制度優勢。所謂橫向的運轉，就是享受優質環境服務的富裕地區按照平衡不同區域利益格局以及公共服務水平的思路、固定的標準向因提供良好環境服務而犧牲經濟發展的貧窮地區支付一定的資金。橫向生態補償運轉所支付的資金分為兩部分：一部分是扣除了劃歸各州的銷售稅的25%后，余下的根據各州居民人數分配;另一部分是財政比較富裕的州，按照一定標準計算后，撥給窮州的補助金。此類橫向支付屬于區域轉移支付制度。

2.2政府主導模式

政府主導模式，即政府在生態補償支付中居于主要地位的一種生態補償模式，以美國《食品安全法》于1986年設立的全國性的針對農業領域實施的生態補償項目“土地休耕保護計劃”為代表。該計劃以農民自愿參與為前提，實施周期為10年至20年的退耕還林、退耕還草活動。該計劃的目標在于，將適應能力較弱以及因受到化學污染物侵蝕的耕地識別出來，由政府實施生態補償的情況，農民放棄這些土地上的農業耕種，在10至20年的時間內以自然恢復為主，逐步改善這些土地上被污染的水質，控制土壤被化學產品侵蝕的程度，從而實現改善野生動物棲息和野生植物繁茂的目的。美國實施的以政府為主導而非政府作為唯一補償主體的模式的前提在于，對于政府與公民之間在包括土地在內的自然資源領域的權限清晰和明確的劃分。這一模式的優勢在于，美國政府主導的生態補償模式在生態環境保護的過程中能夠充分考慮到如何在實現環境保護目標的過程中（土地或者其他資源的征收）如何避免或者最小程度的侵犯公民的利益。通過明確產權制度，一方面促進了自然生態資源價值良好運轉，另一方面激發公民投入生態保護活動中的積極性。

3秦嶺生態補償機制的系統設計

3.1明確生態補償主體

中央政府、地方各級政府作為補償主體的范圍分別包括全國性、地方性保護意義的自然資源、跨行政區域范圍的自然資源，如全國性自然保護區、風景名勝區、自然遺產、森林公園等，跨省域范圍江河、湖泊水體、濕地、山脈、沙漠等自然資源。

3.2豐富生態補償方式

秦嶺地區實施的全面依靠政府進行生態補償的模式亟需得到改變。在這一模式中，政府既是裁判員，又是運動員;既在生態補償中發揮主導地位，又是生態補償的實施者。因此，繼續豐富生態補償的方式。具體而言，應當在堅持政府主導的前提下，盡量多的引入市場主體，以市場經濟為前提，以法治手段為方法解決生態補償制度中過于注重政府地位的問題。可以積極借鑒美國或者德國豐富的生態補償方式。

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作者簡介：

王濤，法學博士，西北工業大學法學系助理教授，研究方向：環境法。

基金項目：2020年度陜西省社科界重大理論與現實問題研究項目“陜西省秦嶺地區生態補償制度的問題識別與機制創新研究”（20ST-159）階段性成果。