非洲政治多元化趨勢探析

黎文濤

[內容提要] 近些年來，非洲政治生態發展呈現新的特征和趨勢。西式政體形式與本土政治傳承之間的碰撞、磨合是非洲政治發展的一條主線，非洲國家通過自我調適和改良，推動兩者之間的融合，緩解了非洲政治中的一些痼疾，多黨選舉、政黨政治以及軍政關系均出現積極變化。但是，西式政體和本土政治文化的結構性矛盾短期內難以消除。同時，隨著政治和經濟社會的加速轉型，非洲多國出現“第三任期”問題以及大規模的社會運動，對其政治穩定造成沖擊。非洲政治轉型的影響也在逐步顯現，并在改變、重塑非洲與外部世界的關系。中國是非洲最重要的域外合作伙伴之一，非洲政治轉型的內生性和自主性要求中非關系與時俱進，為中非關系的深化提供了新的歷史機遇。

冷戰結束以來，非洲國家政治進入新的轉型期，外來的西式政體與本土政治傳承之間的碰撞、磨合是非洲政治發展的主線。當前，多黨民主制已在非洲全面落地，但非洲政治發展態勢并不是線性的，更非單一的，更多國家積極探索符合本國國情的政治發展之路，融入了更多的非洲元素。近些年來，非洲國家與地區組織加強了自我政策調整和機制建設的實踐，長期困擾非洲政治生態的一些老問題有所緩解，但亦涌現出不少新問題。非洲政治生態如此諸多的變化對外部的影響逐步顯現，也不可避免地牽動著中國與非洲的關系。

一、非洲政治轉型的多元化趨勢

當今，多黨民主政體的制度性安排是非洲政治的共性，長期以來，這種西式外來制度與非洲傳統政治文化不斷碰撞，成為影響非洲國家經濟發展和安定團結的結構性因素，這種結構性矛盾成為影響非洲政治的“阿喀琉斯之踵”，也進而衍生了外界對非洲政治轉型消極與悲觀的論調。近些年的實踐表明，非洲國家雖然有相似的制度外衣，但政治發展呈現出復雜和多元的態勢，54個非洲國家的政治發展路徑并未“模式化”或“單一化”，更重要的是非洲國家政治上在努力自我調適與改革，既推進外來制度與本土政治的交融，盡可能地減少和抑制內外政治文化的矛盾、沖突，著力提升兩者的互補性，又積極探索符合本國國情的政治理念和治理模式，強調對世界不同政治發展路徑的綜合性學習與借鑒，因而推動非洲政治在選舉政治、政黨政治、軍政關系、國家治理模式等方面向穩改革和發展。

(一)非洲國家的選舉政治趨于理性。目前，非洲54個國家里52國實行了多黨選舉制。在非洲國家普遍實行多黨民選制度的背景下，選舉政治的成熟度是衡量非洲政治生態的核心指標之一。長期以來，在傳統部族政治影響下，因選舉引發的部族沖突和社會動蕩是沖擊非洲政治與安全穩定的痼疾，非洲一度被貼上了“逢選必亂”或“逢選易亂”標簽。近些年來，非洲的選舉政治發生積極變化，因選舉引發的部族沖突和社會動蕩大幅下降。2014～ 2019年，非洲國家的總統和議會大選共有67場，基本上都實現了平穩過渡，僅2015年布隆迪、2016年加蓬等少數幾場選舉引發了一定規模的社會動蕩。值得注意的是，除南非外，非洲的地區大國尼日利亞、肯尼亞、剛果(金)都曾是部族政治和“逢選易亂”的典型國家。近些年，這些地區大國的選舉暴力問題明顯減弱，尼日利亞2015年和2019年兩次總統大選都平穩過渡；2017年肯尼亞出現了非洲首例司法機構推翻大選結果的情況，雖然幾番折騰且令國際社會擔憂會因此爆發沖突，但仍保持總體穩定；2019年，在各方斡旋下和政治磋商后，剛果(金)也實現了其歷史上第一次國家權力的和平更迭。可見，非洲“逢選必亂”或“逢選易亂”的說法開始被打破。冷戰結束后30年來，非洲多數國家經歷了4～6次選舉，多次的制度化實踐不斷重塑著非洲政治生態和社會認知，非洲政客、精英、民眾對選舉政治的態度變得更加理性，而非盟、地區組織以及國際社會對非洲選舉政治已建章立制。非洲社會在此過程中對選舉暴力的集體排斥心理日益成型，人心思穩漸成主流。從總體上看，在外來制度與本土政治的交融過程中，非洲國家并沒有停滯在水土不服階段，而是努力減少和抑制兩種政治文化融合中的矛盾和沖突，提升兩者的互補性，尋求非洲政治良性發展路徑。

(二)非洲政黨政治朝著多元和成熟的方向發展。近些年來，非洲的政黨政治穩定發展，呈現出明顯的非洲特色。一是多元化態勢。據不完全統計，非洲國家政黨在20世紀80 年代末只有約130個，90年代中期增至1800多個，當前僅撒哈拉以南非洲地區就有2300個左右,在一輪又一輪的政治分化、組合中，非洲國家政黨大體形成了“一黨獨大型”、“朝野勢均力敵型”以及“碎片化型”等幾種類型。(1)鐘偉云：“當前非洲政黨政治的階段性特征及中非政黨關系”，載張宏明主編：《非洲發展報告2014～2015》，社會科學文獻出版社，2015年。“一黨獨大型”以東非和南部非洲國家為主，這些國家執政黨多由革命黨轉型而形成，執政根基較為扎實，其中不少政黨信奉“槍桿子出政權”或強人政治，如在南非、納米比亞、莫桑比克、安哥拉、盧旺達等國；“朝野勢均力敵型”受西方民主化影響較深，政黨間的政治競爭較為激烈，不少政黨還具有部族政治色彩，如在尼日利亞、肯尼亞、加納、塞拉利昂等國；“碎片化型”則指多個黨組成執政聯盟，沒有強力的執政黨，以致國家不時出現政治危機，如戰亂和政權垮臺，政黨的碎片化結構反映的是國家權力的碎片化，如在萊索托、剛果(金)、利比亞、中非共和國等國。

二是政黨現代化建設加強，“部族政黨”逐步改造成“國家型政黨”。部族政治是長期困擾非洲政黨政治的痼疾，不少非洲國家的黨派是建立在部族基礎之上，政黨政治因此曾時常淪為部族間權力競爭的工具。近些年來，非洲多國都明令禁止政黨在宣傳時涉及部族問題，之前部族色彩較強的一些政黨在選舉中也很少再公開拿部族問題做文章，并且努力推動其政黨從部族性政黨向包容性政黨轉型，從部族、宗教和地域層面提升黨員結構的多元化。以肯尼亞為例，部族政治長期影響肯政治生態，2007年大選曾引發大規模部族沖突，至此之后，肯尼亞全國痛定思痛，加之國際社會監督，2013年和2017年大選中，雖然執政黨和反對黨都帶有部族化特征，但競選領導人不再拿“部族問題”說事。尼日利亞是部族矛盾最尖銳的非洲國家之一，但尼主要政黨正逐步打破部族和地域界限，朝著“包容性”和“全國性”政黨轉型，尼總統布哈里在競選期間，就把三個部族與區域化鮮明的政黨撮合成當前的“全體進步大會黨”，使該黨更能體現尼國家整體利益。

三是政黨革新意識增強，運作和決策機制建設趨向民主化、科學化。非洲政黨政治起步晚，并摻雜了當地傳統政治中的威權思想和家族觀念，“強人壓過政黨”和“家族黨”的現象在不少地方存在了很長一段時期，嚴重干擾了政黨機制化的運作和健康發展，導致政黨作用的不斷退化。同時，非洲不少老黨、大黨尚未適應由革命黨向執政黨的角色轉換，黨的思想和組織建設滯后，自我認知與社會認知的差異拉大，黨內分裂、思想渙散和人才青黃不接的現象突出。面對上述挑戰，不少非洲政黨開始自我革新和糾偏，強化黨的領導，強調“以黨領政”。例如，南非祖馬總統的“私宅案”、“古普塔家族案”等丑聞嚴重影響到執政黨非洲人國民大會(“非國大”)的形象，致使其支持率屢創新低。“非國大”為確保執政地位，2018年2月通過黨的集體決策把祖馬從總統職位上“召回”，推舉形象和聲望俱佳的拉馬福薩為新領導人。安哥拉被認為是腐敗問題嚴重的非洲國家之一。2017年，在安哥拉掌權38年的多斯桑托斯讓出總統寶座，外界普遍認為，這是緣于執政黨安哥拉人民解放運動內部的高度共識，而新總統洛倫索在黨內的支持下，大力實施反腐，重點是對多斯桑托斯家族把控的石油和金融部門開刀，此舉也是向安哥拉國民表明態度，即國家和政黨不是為某個人或家族服務。

(三)非洲國家軍政關系逐漸正常化。軍政關系長期以來一直是非洲國家政治發展的關鍵影響因素，在長達5個世紀的殖民統治下，非洲國家政權的現代化建設滯后，不成熟的政府文官體系根本不足以對整個國家實施有效的管理，而軍隊則成為管控國家、維護社會穩定的主要力量，軍人階層由此逐步演化成了一種特殊利益集團，其行為已不單單限于維護國家主權安全，而是全面介入政治、經濟和社會生活，軍人干政現象屢屢出現。近些年來，隨著非洲政治安全形勢的變化，非洲國家的軍政關系逐漸轉向。在近10多年里，非洲的安全形勢明顯好轉，戰亂與沖突的頻次、烈度下降，軍人在非洲國家政治中的作用和影響力下降。同時，非洲聯盟和非洲次區域組織在減少或消除解決軍人干政的問題上不斷發力，近年來非盟和平與安全理事會在非洲國家的一致支持下，被賦予較大權力，可對非洲政變、沖突和戰亂采取強制維和行動，尤其對“非憲法的方式來變更政府的行為”采取零容忍的態度；在非盟的引領下，非洲次區域組織如西非經濟共同體、南部非洲發展共同體等都堅決執行相關政策，對通過軍事政變上臺的政權采取不承認政策，取消政變國的成員資格。在此推動下，過去長期困擾非洲政治發展的軍人干政和軍事政變問題目前已經明顯消解(參見表1)。非洲國家政變發生頻次目前降到20世紀60年代以來的最低水平，2015～2019年基本沒有發生過成功的軍事政變。(2)2019年4月，蘇丹軍隊讓總統巴希爾下臺雖被非盟認定為政變，但和以往非洲國家政變不同，蘇丹軍隊并不是主動想推翻巴希爾，只是在內外壓力之下的退讓，以保證軍人集團繼續執政。這標志著長期困擾非洲國家的軍政關系逐步正常化，是非洲安全局勢中的重大利好動向。

表1 非洲政變情況(3)該數據整理結合了近年來非洲政變新情況，并參照Laurie Nathan,“Trends in Mediating in Africa Coups,”https://www.up.ac.za/media/shared/237/PDFs/Publications/trends-in-mediating-in-african-coups.zp84166.pdf.(上網時間：2020年5月10日)

(四)非洲政治理念突出“內生性發展”。從歷史看，外部的影響和干預深刻影響了非洲國家的政治生態。殖民時期歐洲宗主國把“現代國家”的概念和實踐引入非洲，冷戰時期美國和蘇聯讓非洲國家進行政治體制選擇，冷戰結束后歐美則在非洲強推西式民主。因此，非洲國家對于探索符合自身政治經濟社會實際的非洲發展道路懷有強烈意愿。進入21世紀后，隨著非洲經濟的發展和國力的提升，非洲國家加快了政治自主實踐的步伐。在面對傳統和現代的政治理念、東方和西方的政治模式，非洲在學習中揚棄，以便在治國理政中契合和彰顯非洲元素。迄今，非洲國家鮮有建立起完善的國家制度和政府治理模式，尤其是與亞洲國家近幾十年的巨大發展相比更顯治理能力的缺失。近些年來，非洲不少領導人和精英對長期影響非洲的一些治理理念進行了深刻反思。一是對以“華盛頓共識”為代表的新自由主義模式的反思，逐步認識到“有為政府”的重要性、政府不能在經濟社會發展中消極退出。二是對傳統計劃體制的反思和調整。冷戰期間，不少非洲國家有過社會主義實踐，但未得要領，多是照搬蘇聯模式，沒有和本國國情相結合，平均主義、指令性經濟和外資剝削論的思想遺留至今。在當今全球化和市場經濟的大背景下，這些非洲國家逐步認識到其消極影響，進而加大改革力度，盤活體制機制，以適應新的形勢需要。三是對薩米爾·阿明等人的“依附論”和沃勒斯坦的“世界體系論”提出修正，認識到這類理念忽略了非洲自身的能動性，把失敗多歸結于外部因素或歷史因素，帶有“宿命論”的觀點。在此基礎上，非洲“內生性發展”和“發展型國家”的政治理念脫胎而出并受到廣泛關注，開始在一些國家付諸實踐，顯示出非洲元素的生命力。第一，突出非洲本土政治文化在國家政權建設中的作用。冷戰后，歐美在非洲強推西式民主，非洲國家政權建設的“現代化”等同于“西化”。非洲國家提出的“內生性發展”則要求國家的政治發展和政權建設必須依托非洲的歷史和文化傳統，要實現權威與民主的平衡，改變長期來弱政府、強社會的狀況。同時，在事關非洲和平與安全議題上，把“非洲問題，非洲方案”定為處理相關事務的一個基本原則。第二，強調“有為政府”和“自主性發展”的發展治理觀。非洲精英逐漸認識到，政府不能在市場經濟中消極退出，非洲國家營商環境被廣為詬病，因此更需要政府監管和規劃。同時，非洲也借鑒東亞國家的成功經驗，認為作為后發國家，“有指導性、目標明確”的國家發展規劃十分重要。據不完全統計，非洲目前有近40個國家制定了中長期的國家發展規劃。此外，非洲國家普遍推進經濟的多元化以調整過度外向型的經濟結構，并減少對外援的依賴，努力實現經濟自主。第三，強調獨立發展和多元合作的對外關系。不觸碰“多黨民主制”的制度底線，贏得西方和國際金融機構的認同，但抵制西方對其內政的干涉和意識形態滲透。同時，這些國家都積極“向東看”，強化與中國等新興國家關系，并學習和借鑒這些國家的治國理政經驗。

當前，一些非洲國家在國家治理中踐行“內生性發展”和“有為政府”的政治理念，積極探索符合非洲以及自身國家國情的發展道路和政治治理模式，強化政府的宏觀調控能力，并取得了成效。盧旺達是近年來非洲國家探索自身發展道路的一個“成功樣板”，其在政治與社會改革中提出的“本土創制”即是典型的內生性發展和自主發展，其要義是結合歷史傳統機制和現代治理方法來解決問題并推動改革，迄今已創立近20個重建社會、改善民生和發展經濟的治理機制。(4)“舒展：盧旺達復活優良傳統以療社會創傷”，http://memo.cfisnet.com/2019/0723/1316845.html.(上網時間：2020年3月25日)目前，盧旺達在世界銀行的營商環境排行中高居非洲第二，是全球經濟增長最快的國家之一。此外，非洲國家打造“有為政府”的理念集中體現在產業政策上，埃塞俄比亞、盧旺達、吉布提和贊比亞等國大力推動工業園區或特區建設，借鑒中國、新加坡等國經驗，集中政府的政策紅利，有針對性地培育本國具有比較優勢的產業。近年來，在多數非洲國家出現“逆工業化”情況下，這些國家的工業實現了明顯增長，例如埃塞俄比亞工業在國內生產總值的比重從2009年的9.68%增長到2018年的27.26%。(5)“Ethiopia: Share of Economic Sector in the Gross Domestic Product from 2008 to 2018，” https://www.statista.com/statistics/455149/share-of-economic-sectors-in-the-gdp-in-ethiopia/.(上網時間：2020年5月10日)

二、非洲政治轉型的新挑戰

非洲政治總體上是朝著積極的方向發展，長期困擾非洲的一些政治難題有所緩解，如國家政權建設加速現代化、政府和軍隊關系正常化、選舉暴力減少、民眾對國家的認同感上升等。但是，一些新問題逐漸凸顯，既有一定發展階段之間的溝溝坎坎，也有自主發展道路探索中的政治困境，還有外部因素的影響。

(一)非洲國家探索自主政治發展道路遭遇兩難困境。當前，非洲政治發展有兩條脈絡，一方面是民主化轉型的持續推進，部分西方色彩的政治價值理念已融入進非洲的政治意識形態中；另一方面，非洲特有的政治文化發展與變革仍在持續，各國不斷探索適應本國發展的政治模式。這兩種政治文化在同時推進的過程中必然產生碰撞。近年來，圍繞非洲領導人任期制改革的爭論就暴露出本土與外來政治文化之間的矛盾。非洲傳統政治強調權威，從2014年起，不少非洲國家為強化領導體制和治理的延續性，通過公投延長領導人任期，但西方卻視其為“開民主倒車”，聯合這些非洲國家的反對派，不斷進行抨擊和打壓。雖然“非洲晴雨表”統計顯示，非洲73%的民眾支持任期限制，(6)“African Publics Strongly Support Term Limits, Resist Leaders’ Efforts to Extend Their Tenure，”Afrobarometer, No. 30，May 25，2015.但這種民意在不同國家有著較大差異，只有政治清明、經濟發展才是民眾評判非洲領導人任期問題的核心依據。如盧旺達在卡加梅帶領下打造清廉政府，消弭部族仇恨，經濟飛速發展，百姓高度擁護卡加梅的連任；反觀布基納法索、剛果(金)、津巴布韋等國貪腐橫行，治理失序，國內反對呼聲很高，有的政府甚至被民眾推翻。

與此同時，一些非洲國家領導人長期執政后，出現了國家治理懈怠和固步自封的作風，改革停滯、利益固化現象嚴重，民眾厭倦和不滿的心態抬頭，進而釀成社會政治運動，威脅到政權和政治穩定。2017年底，在津巴布韋有“國父”之稱的領導人穆加貝已屆93歲高齡，在國內政治和經濟衰敗的情況下仍大搞黨內清洗以穩固權力地位，最終在“兵諫”中退位，其下臺被視為黨心、軍心和民心所向。2019年，83歲的阿爾及利亞領導人布特弗利卡雖已中風6年，但執意參選總統，以致引燃國內矛盾，最終在內外壓力下交權。目前，喀麥隆、赤道幾內亞、乍得、烏干達、厄立特里亞等多個國家都面臨類似的高風險。例如，86歲的喀麥隆總統比亞到2020年已執政39年(任期至2025年)，但國內安全局勢日趨嚴峻，反政府游行示威此起彼伏，沖突騷亂不斷。應該承認，非洲的“老人政治”有其歷史的必然性，這些國家基本上都是“槍桿子里出政權”，老一代領導人通過民族解放時期的武裝革命或是獨立早期的政變上臺，在“文治武功”的盛名之下難以實現正常的權力交接。但是，當前，非洲政治發展的歷史條件、國際環境和民眾思潮已發生很大變化，民主化加深而非減弱，越來越多的國家走上了正常權力交替的軌道，基本上未再出現終身統治的問題，有限任期已然成為潮流。正如英國皇家國際問題研究所非洲項目主任韋恩斯所指出：“非洲長期掌權的領導人正在退出歷史舞臺，今后一個人長期掌權的的現象會逐步減少，這是非洲政治發展的趨勢。”(7)“Africa’s Long-standing Leaders Are Disappearing,” https://www.chathamhouse.org/expert/comment/africa-s-long-standing-leaders-are-disappearing.(上網時間：2020年3月25日)

(二)非洲國家進入經濟社會轉型期，社會運動和街頭政治嚴重沖擊非洲政治穩定。從20世紀90年代末開始，多數非洲國家經歷了約20年的經濟增長，其間城鎮化、工業化以及社會結構優化等多重任務交叉重疊，發展中的社會公平問題凸顯，官民矛盾、貧富矛盾、勞資矛盾積聚并發。目前，非洲國家進入經濟社會發展的轉型期并伴隨著社會矛盾的高發期，相對于沖突斡旋、維和平亂等安全治理來說，社會治理作為一項更加復雜和系統的工程對非洲國家提出更大挑戰，非洲政府的治理能力短板凸顯，進而威脅到非洲的政治與安全穩定。

當前非洲的經濟社會轉型主要面臨著兩大難題。一是發展與穩定的失調。如亨廷頓所言，“現代性產生穩定，而現代化產生不穩定”。(8)[美]塞繆爾·亨廷頓著，李盛平等譯：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社，1998年，第41頁。非洲國家處在由傳統社會到現代社會的轉型階段，在經過了20年的經濟增長后，一大批非洲國家人均GDP進入1000美元至3000美元的區間，帶來急劇的社會變遷，引發利益格局分化、貧富差距擴大、社會秩序混亂等問題。對于非洲領導人和政府而言，這是前所未有的新難題，如應對不當就會發生大規模的社會群體性事件而動搖執政根基。二是城市化與經濟發展的失衡。當前，非洲是全球人口增速和城鎮化速度最快的地區，撒哈拉以南非洲的城市人口增長率為4.1%，為全球最高，全球均速為2%。(9)“Urbanization in Sub-Saharan Africa，”https://www.csis.org/analysis/urbanization-sub-saharan-africa.(上網時間：2020年3月26日)但是，非洲的人口增長、城市化增速與經濟發展水平不相匹配，多數非洲國家的城市化伴隨著“逆工業化”，城鎮化缺少產業發展支撐而無法吸引勞動力，青年失業率迅速攀升，加劇了社會的不穩定，青年和城市貧民成為社會運動和反體制的中堅力量。

2010～2019年間，非洲自下而上的街頭政治或群體性事件急劇增加，達到歷史高點。根據專業統計，非洲的社會抗議活動呈現出爆炸式的增長，從2009年的819起增長到2019年的10793起，2017～2019年間增長最快。(10)“Young Africans Want More Democracy，”The Economist，March 7，2020.同時，社會抗議活動的持續時間從之前的數天或數周，發展到現在的數月甚至一年，如在馬拉維、蘇丹、幾內亞、多哥等國。(11)“ACLED 2019: The Year in Review,” https://acleddata.com/2020/03/02/acled-2019-the-year-in-review/.(上網時間，2020年3月26日)2019年，非洲國家政局變動最劇烈、最受國際輿論關注的是阿爾及利亞和蘇丹，兩國領導人被推翻。國際輿論對兩國政局劇變均感意外，阿爾及利亞的布特弗利卡和蘇丹巴希爾執政多年，可謂非洲強勢領導人的代表，既無軍隊篡權之憂，也無強勢的反對黨作對，但卻倒在了大規模街頭政治運動之中。同樣，有著“非洲穩定之弧”之稱的埃塞俄比亞遭遇大規模的群體性事件，導致2018年政局劇變，新領導人上臺。非洲多國蔓延的社會運動有著共同特點，多是民眾自發而起，以年輕人為主，要求改變社會“不公”，從經濟訴求、社會訴求向政治訴求蔓延，且抗議示威是多點爆發，在示范效應和相互刺激效應的影響下，蔓延成全國性政治危機，加之當前全球經濟低迷，非洲國家在“過苦日子”的情況下，涉及底層的民生問題常常成為壓倒駱駝的最后一根稻草。例如，蘇丹政局突變導火索竟是一塊面包從1蘇丹鎊漲至3蘇丹鎊，抗議示威也從經濟訴求轉變為政治訴求，最終導致2019年4月巴希爾政權垮臺。與此同時，經濟社會轉型期的矛盾也讓非洲的政治與經濟民粹主義滋生蔓延，加之國際上民粹主義思潮的泛濫，不少非洲國家政治和經濟政策趨于極端化，社會層面出現了“排外”“仇外”的情緒，烏干達、加納、贊比亞、肯尼亞等國針對外國資本和商品的抵制和抗議活動此起彼伏。南非作為非洲的領頭羊和最成熟經濟體，由于社會治理不善，民粹主義更是甚囂塵上。在政治上，號召“打土豪，分田地，趕移民”的激進政黨“經濟自由斗士”的支持率節節攀升；全國“罷工、罷市、罷課”運動達到了1994年新南非成立以來的最高峰， 2015～2019年接連爆發了4次規模空前的排外騷亂，嚴重損害國家的內部秩序和國際形象。

(三)西方的戰略調整和國際安全環境變化給非洲政治發展帶來變數。國際政治安全環境的變化以及大國對非戰略，向來是非洲政治的關鍵影響因素。當前，非洲政治秩序和安全穩定面臨的外部挑戰明顯增多。這主要表現為，西方對非戰略搖擺增加了地區政治失序的可能性。西方國家因自身問題叢生、政策逐步內傾而調整對非戰略，歐盟對非聚焦難民問題，美國總統特朗普把非洲視為“戰略邊緣地帶”，這種戰略投入的下降使得在政治與安全問題上高度依賴歐美大國的非洲國家尤其是一些“脆弱國家”陷入“安全真空”。西方對非戰略心態是矛盾的，既想從棘手的脆弱國家中脫身，把包袱甩給非洲，但又難以克制干預沖動。比如在馬里、南蘇丹、索馬里、中非等國，西方相關大國都在考慮并設計“退出戰略”，這很可能使這些國家退回到無政府狀態；而在剛果(金)、津巴布韋、埃塞俄比亞，西方又想制造新問題，強勢干預甚至謀求政權更迭。西方的這種搖擺戰略無論進退都將損害非洲政治的穩定。

與此同時，域外大國在非洲的地緣政治博弈加劇，尤其是美國在非洲挑起對中國的戰略競爭給非洲政治發展帶來巨大的不確定性。特朗普上臺后，美國在非對中國的戰略博弈日趨激烈，甚至在某些領域朝著全面對抗的方向發展。2018年12月，美國公布的美國對非新戰略中，明確把“對抗中國和俄羅斯在非洲影響力”作為主要戰略目標，其中17次提到中國。(12)Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy，The White House, December 13, 2018.當前，美方最擔心的是中國對非洲的政治制度和發展模式的影響，認為中非治國理政交流是對非洲的制度和意識形態輸出,是對西方向非洲推廣其民主制的巨大挑戰。美國國務卿蓬佩奧多次敲打非洲國家，要非洲防范所謂中國“威權主義”的制度影響，2020年2月訪非時公開宣稱非洲國家要做“是非選擇”、要“選擇正確的伙伴”。(13)“On Tour, Pompeo Courts Africa, to Counter China，” https://www.nytimes.com/2020/02/18/world/africa/pompeo-africa.html. (上網時間：2020年5月10日)美方的做法讓人回想起冷戰期間美蘇以意識形態和政治制度劃線強迫非洲“選邊站隊”，當前美國在非洲對華戰略競爭正在復制冷戰的歷史，這無疑將挑戰非洲國家自主選擇發展道路的嘗試。

三、非洲政治轉型的外部影響

非洲政治生態的發展與變化帶來的影響不僅局限于非洲內部，也牽動外部世界各相關方，非洲國家與外部世界的關系正在隨之生變。非洲政治發展中穩定性和自主性增強的趨勢在對外關系上日益顯現，加深了世界變局，有助于國際關系的多元化和世界格局的多極化。

(一)非洲成為國際體系變革和推動世界多極化的新生力量。長期以來，非洲在國際體系中被定位成“邊緣”“附屬”“底端”的角色，不少主流的國際關系理論家和研究者認為非洲對國際體系的影響可忽略不計，(14)張春：“中國的理論自信對非洲國際關系理論建構的借鑒意義”，《西亞非洲》，2018年第4期，第43頁。這也解釋了薩米爾·阿明的“依附論”和伊曼紐爾·沃倫斯坦的“世界體系論”為何在非洲成為最具影響力的思潮。然而，隨著非洲政治的穩定性與自主能力的加強，加上以非盟主導的非洲一體化迅速推進，非洲大陸作為一個國家集群的國際影響力明顯上升，非洲國家在對外關系上不再單打獨斗，而是抱團取暖，強調“用同一個聲音說話”，不盲從美、英、法等傳統西方大國，彰顯與以往不同的自主性。在聯合國安理會改革、全球氣候變化以及非法移民、反恐怖斗爭等全球安全治理議題上，非洲議案和非洲聲音受到各方重視，成為各方力量重組和多種博弈的借重對象。2014年5月，中國國務院總理李克強在訪問非洲時提出，“非洲正成為世界政治舞臺上重要的一極”。(15)“李克強的非洲觀：世界政治經濟格局中的三個一極”，http://www.chinanews.com/gn/2014/05-06/6140479.shtml.(上網時間，2020年5月1日)同時，非洲國家以及非盟普遍不認同單極世界秩序，主張世界多極化和國際關系民主化，要求建立與世界多極化趨勢相適應的國際秩序。這與新興市場國家的立場基本一致。

(二)各主要大國對非洲的戰略投入明顯加大。隨著非洲在國際體系中影響力的上升，各主要大國看待非洲的視角發生轉變，在國際輿論的話語體系中，非洲從一個“問題的大陸”轉變為一個“機遇的大陸”，無論是傳統西方大國，還是中國、印度、土耳其等新興國家，都紛紛建立機制化的對非合作平臺。近10年來，各主要大國與非洲密集開展“峰會外交”，美非峰會、日非峰會、印非峰會等輪番登場。世界大國如此同時、同步重視非洲并大力加強對非關系，在現代國際關系史上是前所未有的。這種現象無法簡單地解釋為出自尋求資源和市場的經濟動因，國際輿論熱炒的“中國因素”也僅僅是停留在大國地緣政治博弈的視角，最為關鍵的因素還是非洲自身的政治穩定與發展帶來的影響力上升，而這與非洲政治生態變化緊密相關。

(三)西方與非洲的關系進入調整、重塑階段。西方與非洲的關系長期以來都是不對等的，在政治層面主要是一種“干預與被干預”關系，在經濟發展層面則是“援助與被援助”的關系。在非洲新一輪的政治轉型中，政治民主化的推進和自主發展能力的提升正在一定程度上扭轉上述不對等關系狀況。西方通常都是以“民主干預”的方式介入和影響非洲國家內政，而非洲政治民主化的發展正在瓦解其“民主干預”的事實前提。目前，西方對非洲干預依然存在，但頻次和力度在削減，手段變得間接和隱蔽，以民主化之名搞政權顛覆或全方位制裁的情形越來越少見。非洲政治發展的自主性同時影響到與西方的經濟關系，非洲對西方援助的依賴性呈明顯下降趨勢。2020年3月，坦桑尼亞政府宣布，“過去三年，坦政府通過增加國內稅收、加強對公共資金使用的管控，減少了近71%的外國援助”。(16)“坦政府擬進一步降低對外國援助和貸款的依賴程度”，http://teknik.pm/article/i/jyjl/k/202004/20200402952494.shtml.(上網時間：2020年5月1日)聯合國貿易和發展會議2019年的報告顯示，在以33個非洲國家為主體的全球最不發達國家，官方發展援助占國民總收入的比例從1990年的16%下降到2017年的7%，并且有持續下降的趨勢。(17)《最不發達國家報告2019年概述：外部發展融資的現狀和未來—舊的依賴與新的挑戰》，聯合國貿易和發展會議，紐約，2019年，第4頁。非洲的獨立自強促使西方不斷調整對非關系的定位。歐盟在2007、2010年的兩次“非盟—歐盟”峰會上還是強調要超越“發展合作”，只是將建立歐非“平等伙伴關系”作為一種目標愿景；在2020年3月歐盟公布的《對非洲全面戰略》中，則是明確了與非洲建立五大伙伴關系，其最大特點就是從過去強調對非經濟援助轉向政治合作。同樣，在美國、日本等國最新對非戰略、政策文件中，“平等伙伴”和“戰略伙伴”的新定位擺到了突出位置。(18)“Joint Communication to The European Parliament and The Council Toward a Comprehensive Strategy with Africa,”European Commission，March 9，2020；“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy，”The White House, December 13, 2018；“Yokohama Declaration 2019: Advancing Africa’s Development through People, Technology and Innovation，”Ministry of Foreign Affairs of Japan，August 30，2019.

四、非洲政治轉型與中非關系

中國是非洲最重要的戰略伙伴之一，非洲的政治轉型對非洲與中國的關系有著直接影響。總體上看，非洲政治發展中的自主意識增強、政治理念的更新對深化中非關系都有積極作用。面對非洲政治生態的變化與發展，中非關系也在不斷調試與磨合，對非洲多黨民主制的適應程度也不斷提升。

(一)非洲政治發展中的“自主性”趨勢有利于中非全方位戰略合作。非洲政治發展的自主性或內生性是相對性的概念，反映了非洲正在努力擺脫對外來制度及理念的簡單復制與依賴，這在政治層面集中體現在非洲與西方的關系中，很少涉及中非關系。非洲探索自身政治發展道路的實踐，主要是對西式政體和政治理念的糾偏與調整，最明顯的特征即是由從追求民主形式的過程導向轉變為強調國家能力建設的結果導向。因此，中國成為非洲發展道路探索的重要參照系，非洲政治發展的自主性使其對中國在政治理念、發展模式和治理能力等方面有了更加強烈的合作訴求。在這種背景下，中非治國理政的交流、互鑒成為中非合作新的增長點。在過去十年，數千名非洲國家政黨的中高層干部通過黨際渠道來華考察交流，南非、莫桑比克、埃塞俄比亞等國執政黨執委把來華交流培訓作為“必修課”。同時，這種交流還體現在非洲留學生層面，中國在2014年超過美、英成為僅次于法國的非洲留學生第二大目的地。

(二)非洲國家的世界觀、中國觀發生積極變化。近些年國際格局東升西降，歐美政治深層次結構性問題難解，歐洲經濟衰退、英國脫歐、特朗普打著民粹牌上臺等事件凸顯西方的政治失衡與民主失能，反觀中國則繼續保持崛起勢頭。這種國際形勢的發展變化對非洲國家領導人觸動很大。經過正反兩方面對比，非洲對中國發展經驗的認可度升高，中國的減貧與工業化經驗更在非洲引起強烈共鳴。2016年11月，據“非洲晴雨表”調查報告，中國模式在非洲上升為第二位受歡迎的國家發展模式。(19)“China’s Growing Presence in Africa Wins Largely Positive Popular Reviews,”Afrobarometer, No. 122，October 24，2016.此外，在國家發展主義思潮的影響下，非洲國家更注重國內發展與外交戰略的長期規劃與設計，在對華合作中更加重視戰略對接和發展可持續性。近幾年來，非洲國家主動要求與中國“一帶一路”倡議對接，成為響應國家最多的地區。到2019年，有40多個非洲國家與中國簽訂了“一帶一路”建設合作文件。中國特色的特區和園區建設受到非洲許多國家的青睞，埃塞俄比亞、塞內加爾的工業園戰略契合了中國政府對非方多次提出的“筑巢引鳳”理念。

(三)非洲政黨輪替對中非關系帶來的不確定性影響呈下降趨勢。20世紀90年代初，非洲全面開啟民主化進程后，非洲國家的權力變更與政黨輪替對中非關系的穩定帶來一定沖擊。其間，中國對非外交習慣于與非洲國家領導人或執政黨打交道，疏于與反對派和普通民眾的交往，非洲一些國家的反對黨拿中國做文章甚至打出反華旗號。隨著中國在非影響力的增強以及非洲政治民主的理性化，非洲執政黨和領導人的更迭對中非關系的消極影響在下降。目前，非洲國家不同政治派別逐步認識到對華關系在其國家外交中的戰略性影響，也意識到它們無論在野或執政，對華友好所贏取的政治資本和經濟利益遠甚于打“反華牌”，因此近幾年來，鮮有非洲政黨對中國進行嚴重的政治挑釁。中方也認識到，中非之間不同的政治體制和制度并不妨礙相互關系的緊密發展，非洲多數國家因為以經濟外交為先導而更加離不開與中國的友好合作。

目前，中非戰略合作的基礎牢固，非洲政治轉型對中國總體上有利，但一些新的問題也在考驗中非關系。非洲對華關系愈發重視，相應的期待和需求水漲船高，這是中非關系的新課題。一是非洲對華合作的高期待將考驗中國政治意愿和外交能力。目前，非洲對中國的訴求已經不僅僅局限于經貿與發展層面，希望中國在政治和安全領域都能給予非洲提供“公共產品”，尤其是在歐美對非外交投入力有不逮之際，非洲這方面的訴求更加強烈，而這對中國的政治意愿、戰略判斷以及能力儲備都是極大的考驗。從政治意愿上看，中國外交最為迫切的仍是處理中美競合關系以及周邊的穩定問題，非洲政治與安全的“建設性參與”不可能在短期內見效，如要投入大量的外交資源，還要承擔一定的外交風險，這需要強大的政治意愿來推動。從戰略上看，中國在非利益是全方位的鋪開，面對非洲的重大政治事件或熱點問題時，中國必須考慮是否介入、如何介入以及介入多深的問題，但相應外交政策需要足夠的知識儲備、情報搜集和外交人脈作為支撐，這又是中國的能力短板。

二是非洲社會運動和民粹主義增加了中非關系的不確定性。隨著非洲經濟社會進入轉型期，非洲公民社會力量也發展壯大，社會層面的力量日益影響非洲國家的政策取向，但中國對非外交是官方交往多，人文交流少；執政黨來往多，與反對黨接觸少；政府合作多，與非政府組織交流少。同時，中國在非洲存在低端和無序的經濟活動，在批發、零售、環保等領域尤其明顯，引發了非洲版“中國經濟威脅論”的論調，一些政客和媒體把非洲工業化受挫以及高失業的問題歸咎于中國。非洲民粹主義尤其是經濟民粹主義對中非關系的沖擊上升。美國學者史蒂夫·赫斯與理查德·埃杜指稱，中國是在非經濟活動最多的國家，常常也成為非洲民粹主義的攻擊目標，這種民粹主義在處于政治與社會轉型期的非洲國家表現得更為明顯，這些國家政治與社會發展均不成熟，民意在各種思想碰撞下容易被煽動。(20)Steve Hess and Richard Aidoo, Charting the Roots of Anti-Chinese Populism in Africa, Springer, 2015，pp.13-14.

三是中非治國理政交流與互鑒亟需解決新問題、回應新訴求。中國部分機構、學者在幫助非洲國家培訓黨、政、軍人員時，忽視非方對減貧、產業政策制定、民族融合等特定需求，培訓內容與非洲實際存在脫節現象。中非治國理政交流、互鑒是雙向行動，理應互相交流、共同探討，避免單方宣講引起非洲國家不適。另外，非洲國家向東看的趨勢加強并不是完全倒向中國；非洲國家獨立自主意識增強，對中國的學習、借鑒在內容和程度上各有不同，個別國家的意識形態、制度模式因受西方影響較深而對中國還有成見，這些都應在中非治國理政經驗交流中加以關注和應對。○