西方發展援助評價的意義建構*

張傳紅 李小云

[內容提要] 援助有效性評價在西方發展援助中占據核心地位，既是反思援助理念和指導援助實踐的客觀依據，也是西方發達國家對發展中國家實施新殖民主義的手段和維持政治霸權的話語工具。西方傳統援助國及多邊援助機構長期以來通過主導發展援助評價機制，不斷完善關于發展援助有效性的話語和實踐，逐漸建構出一整套國際發展知識體系，確立起該領域的知識霸權。但是，西方國家主導的這種評價機制存在話語與實踐的深層次矛盾，客觀評價發展援助有效性面臨數據與方法上的困境。這為西方國家維持其長期主導且潛藏不平等的“援助-被援助”二元架構提供了空間。隨著新興經濟體及更多南方國家的崛起，西方國家主導的這種知識霸權將會遇到越來越多的挑戰。

對于國際發展援助的有效性評價，長期以來存在相互對立的兩種立場。批評者認為，援助的效果有限，甚至對受援國造成傷害，進而加重受援國的負擔，因此國際社會應該減少甚至停止提供對外援助。支持者(特別是援助提供者，包括官方捐助者、多邊援助機構和非政府組織等)堅持認為，援助是有效的，對受援國的減貧和經濟發展產生了積極影響。目前，國際發展援助遠遠不敷需要，發達國家應該加大援助的力度。本文研究的發展援助不包括緊急人道主義援助與軍事援助，僅限于發達國家及其所屬機構向發展中國家提供的援助，其目標是幫助發展中國家發展經濟及提高社會福利等。發展援助作為發達國家與發展中國家關系中的政治經濟活動，在建構國際關系和國際發展模式中發揮了舉足輕重的作用。其有效性的評價是傳統援助國決定提供多少援助、對誰提供援助、以什么方式提供援助的重要依據。西方發達國家力圖通過這種評價鞏固其在援助領域的霸權地位，擴大在知識體系建構中的話語權。深入研究傳統援助國的發展援助評價問題可以發現，它們通過這種評價機制和話語技術構建起與發展中國家的關系，進而在發展中國家復制其發展模式并對之施加影響。這為中國對外合作的推進和以合作共贏為核心的新型國際關系建構提供了警示。

一、西方主導的發展援助評價機制建構

自現代意義上的發展援助實施以來，需要多少援助、援助目標是什么及如何提供援助才能有效等問題一直是援助提供者致力于解決的問題。援助評價的標準重點經歷了從援助多少、誰來援助轉向如何援助的變遷過程。援助評價的范圍也由最初的官方發展援助(ODA)逐漸擴大到其他形式的官方資金流動(official flows)，援助主體從單純的政府機構擴大到私營部門和民間組織。這一系列由傳統援助國及多邊援助機構主導的動議和行動反映了傳統援助國面對國內形勢及全球國際發展格局變化的應對舉措，援助國通過倡導和推銷關于援助效果的發展知識，不斷更新評估體系，將新興援助國、廣大發展中國家、私營部門及民間組織等多元發展援助主體納入其長期主導的國際發展模式和話語體系。在此過程中，援助評價成為傳統援助國及多邊援助機構維護其國際發展模式和霸權地位的話語工具。

20世紀50～60年代，國際發展援助剛剛起步，此時其目標是促進經濟增長，對其評價主要以應提供多少援助為導向。1951年，聯合國機構首先開始評估國際發展援助，建議發達國家為發展中國家一年注資50億美元，如此就能幫助發展中國家實現GDP年均2%的增長率，并呼吁建立國際金融公司和聯合國經濟發展特別基金。(1)D.H. Lumsdaine,Moral Vision in International Politics: The Foreign Aid Regime 1949-1989, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1993, p.236.為動員發展資金，世界銀行1960年專門成立國際發展協會(IDA)，專門實施向貧窮國家提供優惠貸款項目。經合組織發展援助委員會(OECD-DAC)與美國國際開發署(USAID)也相繼成立，官方發展援助(ODA)開始成為國際發展援助的主要形式。該時期發展援助的形式主要是提供技術和金融資本支持，用于提升受援國的人力資源、填補貧窮國家的儲蓄和外匯缺口，提高投資水平，援助促進經濟快速增長的作用得到認可。該時期官方援助額穩定增長，一些撒哈拉以南非洲國家等貧窮國家的經濟增長速度不斷提高，因此，這個時期被稱為國際發展援助的“光榮年代”。

20世紀70年代早期，發展援助評價的重心開始向減貧目標轉移。20世紀60年代開始的一系列研究發現，單純提高經濟增長率及刺激結構和制度的轉型并不能直接實現減貧的目標。在世界銀行和國際勞工組織(ILO)的推動下，減貧開始成為援助的核心問題。這對官方發展援助實踐產生了巨大影響。1970年，聯合國大會宣布70年代為第二個發展十年，并確定到70年代中期達到在國民收入占比0.7%的官方發展援助標準。在整個70年代，OECD-DAC成員中援助國的海外發展援助(Overseas Development Assistance)增加了3倍。石油輸出國的官方援助也不斷增加，70年代早期只占DAC官方援助的5%，1980年已經增長了8倍，達到DAC援助國援助額的1/3以上。至此，發展援助成為非常受重視的發展議題。但是，80年代，主要工業化國家遭遇內部“滯脹”，它們作為主要援助國不得不縮減政府的援助預算。西方國家國內新自由主義思潮的盛行讓西方國家不斷以援助有效性為借口，通過附加援助條件強制受援國進行結構調整。援助促進減貧的目標被宏觀層次的干預所掩蓋。

冷戰結束導致西方主要援助國對外援助的政治動機減弱，大規模的財政赤字阻滯了援助的增長趨勢，發達國家的官方援助額開始下降。援助已經不能發揮作用的悲觀主義思想逐漸盛行。援助可能會導致受援國對援助的依賴性，阻礙它們在國內創收，不利于可持續發展，“援助疲勞”開始產生。為了扭轉這一局勢，在傳統援助國主導下，關于如何評價援助有效性的一系列討論陸續展開。1996年在OECD-DAC全球性高級別會議上，傳統援助國公開表示，過去50年的發展援助實際上并沒有起到預期的效果，發展中國家應該對本國發展起主導和決定作用，而不能單靠國際發展援助；會議正式提出援助有效性的概念，思考如何對援助進行評估應該成為國際發展援助的重要使命。(2)DAC, “Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation,” OECD, Paris, May 1996.

進入新世紀以來，傳統援助國開始對國際發展援助有效性進行集體性反思，提高援助有效性的討論成為傳統援助國的重要議程。OECD-DAC的官方發展援助盡管在國際發展援助中仍占據主導地位，但所占份額出現下降。隨著南方國家的不斷崛起，其對外援助數額的增長及所提倡的平等互利、不干涉內政之發展合作模式對長期以來傳統援助國主導的國際發展模式帶來挑戰。OECD-DAC專門組織了一系列援助有效性高級別論壇。2003年第一屆論壇的議題包括援助國應該如何更好地協調援助的一致性、降低受援國接受援助的交易成本。2005年第二屆論壇簽署了《關于援助有效性的巴黎宣言》，進一步確定了提升援助有效性的五個原則，提出加強發展援助的質量以實現聯合國千年發展目標。2008年論壇通過《阿克拉行動議程》，以完善和加速巴黎宣言的實施，進一步提升援助的有效性。為了吸納新興援助國及多元援助主體入列，2011年論壇通過了《釜山宣言》，第一次正式提出以發展中國家為主導的援助等國際發展援助新方式，并將援助有效性的概念拓展為“發展有效性”，廣泛討論了如何更多地依靠發展中國家內部挖掘資源、提升南南合作的有效性以及如何繼續支持中等收入國家全面發展、私營領域發展路徑選擇等議題。為了鞏固《釜山宣言》的成果，2014年OECD-DAC與聯合國共同倡議建立“全球發展合作有效伙伴關系”(GPEDC)，試圖找到超越南北合作評估框架、更具包容性的一種評估體系。2016年，在肯尼亞內羅畢召開的GPEDC第二屆高級別會議正式公布了全球發展合作有效性評估框架，并展示了其初步評估結果，但缺乏具體行動計劃，指標內容仍然體現傳統援助國的主導作用且沒有明確的責任界定，廣大發展中國家并未表現出興趣。

當前，傳統援助國發展援助評價的重要內容就是將私營部門和發展中國家納入其主導的國際發展合作體系。從“援助有效性”到“發展有效性”的范式轉變開始打破傳統援助國長期主導的“援助國-受援國”、“發達-欠發達”的二元架構，發展援助作為發達國家影響發展中國家的一種政治經濟手段和工具遭遇前所未有的挑戰，僅有官方發展援助已經不能滿足國際發展的需要，必須廣泛動員多種資源包括來自私營部門的資源,才有可能實現可持續發展目標。2016年開始，OECD-DAC希望擴大ODA的范圍，提出了“全方位官方支持可持續發展”(TOSSD)的概念來取代ODA，有意納入傳統援助國和新興援助國支持全球公共產品供給和可持續發展的所有資金流，包括公共部門和私人部門來源，也包括優惠貸款和非優惠貸款。其目標是克服傳統援助國ODA框架的局限性，改善對國際公共融資測量方法，獲得為2030議程融資框架所需發展融資的綜合統計數據，最終通過市場撬動更多的資本參與發展融資。與ODA相比，TOSSD作為OECD-DAC新的議程因計算方式復雜和概念不清等問題一直未能落實。2019年初，GPECD與OECD專門組織召開第一屆可持續發展私營部門融資會議(PF4SD)，會議將混合融資、社會影響投資和綠色金融的“強制性影響評估”(the Impact Imperative)作為主要議題。會議指出，要實現可持續發展目標，發展融資機構和私營部門必須把“長期影響”作為發展融資動議的核心，對通過發展合作進行的混合性融資、綠色融資、社會影響投資及私營部門融資的短期效果及長期影響進行有效的監測和評估。會議發布了《2019社會影響投資報告：可持續發展融資的強制性影響評估》，將評價作為發展融資和發展融資質量保障的重要手段，并進一步將國際發展合作評估與可持續發展目標聯系起來。(3)OECD, Social Impact Investment 2019：The Impact Imperative for Sustainable Development, Paris, January 17, 2019.

二、西方發展援助評價的話語建構

援助是一種稀缺資源，援助供給決定援助分配，包括援助由誰進行分配和分配給誰的問題。如何動員更多援助資源并進行分配，是由援助提供者的動機決定的。但是，與一般物品資源不同，援助具有全球公共物品的屬性。因此，援助提供國經常需要在援助的利己性與利他性之間進行平衡。如何將援助提供者的動機與援助的公共物品屬性結合起來，需要一個有效的工具。長期以來，西方傳統援助國與國際援助機構利用發展援助評價建構了一整套包括援助倫理基礎和問責依據的話語體系，為動員更多的援助資源、應付國內國際壓力、推廣發展模式和施加援助附加條件提供了重要依據。

發展援助評價幫助傳統援助國建構了對外援助的道義基礎和約束機制。20世紀70年代以來的援助評估結果表明，經濟增長并沒有帶來發展，反而出現貧富差距的擴大。對抗極端貧困、滿足基本需求與減少人類苦難成為主權國家政府尤其是發達國家政府對外援助的道義基礎。例如，丹麥和芬蘭強調，促進全世界貧困人口的大團結和分配正義是其提供發展援助的主要動機。荷蘭將財富的公平分配、社會正義、非歧視和減貧視作對外援助的道義基礎。英國政府則指出，“世界貧困是我們面臨的最大的挑戰，我們提供國際援助只是因為這是一件正確的事情”。挪威明確表示，反貧困就是為正義而戰。美國一直聲稱，幫助世界貧困人口和向面臨緊急需要的其他國家人民提供援助是其不可推卸的責任。大衛·拉姆斯戴恩在其著作中指出，“對外援助的解釋不應僅考慮援助提供方的經濟和政治利益，任何令人滿意的解釋都要考慮援助方對人道主義及平等精神的信仰。”(4)D.H.Lumsdaine, Moral Vision in International Politics: The Foreign Aid Regime 1949-1989, p. 29.

發展援助評價為最大程度地動員援助資源提供了話語證據。傳統援助國長期基于援助方的報告和評估體系、通過可以進行國際比較的數據，制造同行壓力，以督促援助方提供更多援助。OECD-DAC 1969年提出將“官方發展援助”作為測量國際援助的指標，敦促發達國家承諾將其國民收入(GNI)的0.7%用于發展援助，作為解決貧困和全球經濟社會不平等的資金來源。OECD-DAC 1991年發布了一整套對ODA的評估標準，將有效性作為五項原則之一。DAC還定期對其成員國的發展政策、戰略和活動進行同行評議，內容包括如何實施發展政策、如何履行國際承諾以及如何實現本國援助目標；并制定具有可比性的指標，定期發布報告，形成同行壓力。OECD-DAC主導的評價體系因其系統性、強大資源動員能力和智力支持以及連續性，成為發展援助實踐和研究的重要參考。在該評估機制的影響下，即使在全球經濟震蕩、發達國家經濟出現下滑的情況下，官方援助數額過去60多年基本保持了數量上絕對增長的態勢，只不過其占GNI的比例相對下降。

發展援助評價可以為援助執行機構應付來自國內和國際問責提供話語依據。20世紀90年代中期以來，隨著傳統援助國援助預算緊張，對援助有效性的質疑不斷增多，雙邊和多邊援助機構都面臨很大的問責壓力，援助國開始制定法律規章，督促相關政府機構建立部門績效評估系統(Agency-wide Performance Measurement System)。為了顯示援助的“物有所值”，傳統援助方對援助資金的監測與評估不斷加強。如美國1993年就頒布了政府績效法案，要求所有政府部門每年制定活動計劃并設計監測指標。美國國際開發署從1999年起定期提交援助有效性報告，匯報其援助活動的效果。(5)A.Binnendijk, “Results Based Management in the Development Co-operation Agencies: A Review of Experiences,” http://www.oecd. org/development/evaluation/1886527.pdf.(上網時間：2020年1月30日)多邊援助機構開始采用統一體系對援助有效性進行監測和評估。(6)International Development Association (IDA), “Measuring Outputs and Outcomes in IDA Countries,” http://www.worldbank.org/ida/papers/IDA13_Replenishment/measuring%20outputs.pdf;A.Bester, “Results-based Management in the United Nations Development System: Progress and Challenges,” http://www.un.org/esa/coordination/pdf/rbm_report_10_july.pdf. (上網時間：2020年2月3日)這些報告的內容包括項目的總體情況和跨部門、不同區域甚至國別的數據。這種援助方主導的政治驅動性評估結果可以讓國內民眾和國際社會直觀了解援助的使用情況和效果。隨著獲取數據的手段增多，援助機構的報告日益專業化，其內容日益越來越豐富，這種技術性的操作在很大程度上保證了發展援助供給的可持續性。

援助評價為傳統援助國和多邊援助機構在援助時附加條件和選擇性操作提供了“合法性”。20世紀90年代末，世界銀行一項評估表明，不愿遵守附加條件的國家不會實施世行提出的政策要求，而在愿意遵守并且相信會受益的國家，援助往往會取得良好的效果。(7)World Bank,Assessing Aid: What Works, What Doesn’t and Why, Washington,1998.這一結論對后來援助更多流向愿意接受附加條件的國家提供了支持。后續研究進一步指出，援助在實行“良治”(良好的財政、貨幣和貿易政策)的國家才會為增長作出貢獻，而在政策環境差的國家不會產生有效作用；為提高援助的有效性，援助應該更多提供給前一類國家。(8)C. Burnside and D. Dollar，“Aid, Policies and Growth,”World Bank Policy Research Paper, No. 1777，2000.90年代后期以來，以世行為主的援助方開始反思附加條件的做法，重新對“條件性”進行定義，將援助目標從追求結構調整下的政策改革逐漸轉向受援者已經具備的條件，實施選擇性或以既有表現為根據的援助。援助有效性的提升工作越來越系統化，并專門設計了國家政策與制度評估體系(CPIA)，根據20個特征對受援國進行打分，涉及宏觀經濟和發展政策、經濟和公共部門管理、制度能力等；每個國家根據這些指標進行打分，然后分為高低不同的5個檔次。(9)World Bank, Country Policy and Institutional Assessment 2003: Assessment Questionnaire, Washington, 2003.世行的研究發現，援助使用及其對增長的貢獻與CPIA的分值成正比。(10)P. Collier and D. Dollar, “Development Effectiveness:What Have We Learned?”Economic Journal, No. 496, 2004, pp. F244-271.

在上述話語的指導下，由援助方自己開展的援助評價在大部分情況下都證明援助是有效的，只是在不同部門、不同區域和不同時間段會表現出差異性。如英國國際發展部(DFID)和澳大利亞援助署2004年的援助有效性報告指稱，超過75%的援助項目是成功的。作為最大的援助機構，世行對2000～2004年間1200個援助項目進行了有效性評估，發現其成功率為76%，且在過去15年顯示出持續上升的趨勢。(11)World Bank Group, Annual Review of Development Effectiveness 2009: Achieving Sustainable Development, Washington, 2009.這些報告內容非常全面，既包括援助項目的整體成功率，還包括流入不同部門、不同區域之援助項目的效果。如以世行為首的發展融資機構對流入不同部門之援助的效果評估發現，對交通、農村發展及金融部門的援助項目成功率相對較高(85%以上)，而環境類援助項目成功率相對較低(低于70%)。世行對區域層次的援助數據表明，東亞和太平洋地區是援助項目成功率最高的地區，為90%；而撒哈拉以南非洲這一數字不到70%，為最低。不同時間段各地區的表現還會變化，如南亞、中東和北非地區，援助項目的成功率從20世紀90年代末的68%顯著提升到新世紀初的85%；而拉丁美洲和加勒比海地區同一時段內這一數字卻呈下降之勢，從85%下降到不足80%。(12)R.Riddell, Does Aid Really Work? Oxford University Press, 2008, p.184.

三、西方發展援助評價的事實建構

事實上，援助效果的發揮是由很多因素決定的，與援助國國內的政治因素和援助動機有關，也會因援助方式和評估理念差異而不同。與純粹的道義責任和問責等話語不同的是，國際發展援助的實際效果具有多重性。對援助方有效的援助可能意味著對受援方的無效，而援助國與受援國國內不同的利益群體對援助效果的評判也可能會有很大偏差。與援助方主導的樂觀評價結果不同的是，援助機構的質量檢測報告、獨立學者和研究機構對發展援助的研究揭示出援助評價結果與援助實實踐之間的差距。

援助方主導的援助評價存在自我矛盾之處和可能的錯誤導向。有學者直接指出，援助方的自我評估報告可能存在成功率被夸大的問題，數據缺乏和失敗案例經常被低報，西方援助機構的質量檢測證明了這一結論。(13)M.Flint, C. Cameron, S.Henderson, S. Jones, and D. Ticehurst, “How Effective is DFID? An Independent Review of DFID’s Organisational and Development Effectiveness,” DFID Evaluation Report EV 640, London: DFID, 2002.如DFID 2001年對援助項目結項報告的質量檢測顯示，有1/4的項目報告高估了項目成就。亞洲開發銀行2005年對其項目的一項深度評價不得不將9%的項目所得評價結果降級。為了化解國內納稅人對援助效果的質疑而作出的評價結果可能會導致“畸形問責”。客觀而公允的援助評價需要加強對援助方和受援方的共同問責。顯然，援助的使用不僅僅要對援助提供者負責，應該更大程度上對受援方大眾負責。但德國發展研究所分析11個雙邊和多邊援助機構的報告內容和方法后指出，援助機構提供的匯總結果數據僅具有限的信息價值，不能為對援助機構進行有效問責提供足夠的依據，而且還可能會產生許多不利影響和錯誤導向。(14)S.Holzapfel, “Boosting or Hindering Aid Effectiveness? An Assessment of Systems for Measuring Donor Agency Results,” Public Administration and Development, No.36, 2016, pp.3-19.

發展援助在實際操作中很大程度上是服務于援助方的政治經濟和安全利益。有學者研究20世紀60～70年代主要援助提供國的援助后得出結論稱，援助純粹服務于捐助國對外經濟、政治和安全利益。(15)A.Maizels and M. K. Nissanke, “Motivations for Aid to Developing Countries,” World Development, No. 9,1984, pp. 879-900.另兩位學者研究“9·11事件”之前發展援助發現，援助方提供援助的主要決定因素是政治和策略考量，能否促進與受援國之間的貿易是影響援助國是否援助的重要因素，也是衡量援助的“非發展標準”。(16)A.Alesina and D. Dollar, “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?” Journal of Economic Growth, No.5, 2000, pp. 33-63; M.McGillivray,“Aid Effectiveness and Selectivity: Integrating Multiple Objectives into Aid Allocations,” DAC Journal, Issue 3, 2003,pp.23-36.西方傳統援助國的援助實踐證實了這一點。如“9·11事件”之后，英美為首的傳統援助國更重視援助的作用，大幅提高其對外援助額。美國將對外援助與國防和外交并列為對外政策的三大支柱，明確寫入2002年《國家安全戰略報告》，將援助促發展(aid for development)與援助為國利(aid for national interest)之間的界限模糊化。2001年，因巴基斯坦公開支持美國對阿富汗的軍事行動，美國恢復了80年代以來中止的對巴基斯坦的援助。布什政府專門設立“千年挑戰集團”(Millennium Challenge Corporation)，成立專門的評估委員會對受援國政府及其政治經濟政策進行評估，只有那些能夠達到美方評估條件的受援國才能獲得“千年挑戰集團”的對外援助。美國對非洲的糧食援助長期面臨美國本土“糧食援助鐵三角”(農業企業—美國運輸公司—慈善機構)的壓力。美國本來可以利用援助資金在非洲購買糧食，然后分發給當地百姓。這樣做可以提高當地農民的糧食生產積極性，也可以節約經費。但是，由于“鐵三角”的反對，援助基金被用來購買美國的糧食，然后用美國的運輸公司運到非洲，慈善機構以半捐半賣的方式將廉價的糧食傾銷到非洲市場，對非洲本土糧食市場造成損害。奧巴馬政府2008年開始實施的美國“未來糧食保障”行動計劃(Feed the Future)有一條不成文的規定，就是不能向可能會對美國農業構成競爭威脅的國家提供農業援助。

對于受援國而言，援助很難減少貧困，反而在一定程度上會帶來援助依賴和腐敗等問題。如鮑厄早在1972年就指出，政府對政府的援助對發展來說既不必要、也不足夠，甚至還會成為障礙。援助的危害在于，它加強了政府權力，導致腐敗以致進一步的資源錯誤分配，損害了民間社會的良性發展。(17)A.Shleifer, “Peter Bauer and the Failure of Foreign Aid,” Cato Journal, No.3, 2009,pp.379-390.莫約在《死亡援助》一書中指出，政府對政府的援助對非洲造成了對援助的依賴性，助長了腐敗，是非洲治理惡劣和貧窮的根源，應該被淘汰。(18)J.V.Der Walt,“Dead Aid: Why Aid Is not Working and How There Is a Better Way for Africa,” The Review of Austrian Economics, No.4, 2009, pp.431-432.世界銀行最近在其官網發布一篇工作論文，其中追蹤研究了1990～2010年間世界銀行對于高度依賴援助的22個國家季度撥款數據信息與國際清算銀行提供的這些國家的離岸銀行存款(避稅天堂)增加之間的相關性。該文發現，在世界銀行撥款的季度，每提供相當于該國GDP之1%的援助款，該國流向避稅天堂的存款就會增加3.4%。由此推斷約7.5%的援助款項由受援國精英收入私囊。(19)J.J.Anderson, N. Johannesen and B. Rijkers,“Elite Capture of Foreign Aid, Evidence from Offshore Bank Accounts,”World Bank Group Policy Research Working Paper, No. 9150, 2020.OECD-DAC最新數據表明，近些年來流向世界最貧困國家的援助越來越少，2010～2017年間其占DAC官方援助額的比例由32.5%下降到29%。除幾個北歐國家外，大部分DAC成員國都沒兌現將其國民收入的0.15%～0.2%用于對最不發達國家的援助承諾。(20)OECD, Development Co-operation Report 2019, 57th Edition, Paris, 2019.這從側面佐證了援助對于促進全球減貧之作用的有限性。

附加條件性援助并不能促進受援國的援助有效性。研究表明，在很多情況下對援助附加條件會導致受援國國內政治和經濟環境更為復雜。如科立克等人明確指出：“總體來看，附加條件對改善受援國的經濟政策不是一個有效的手段，其激勵體系明顯缺乏對不執行條件的懲罰，在面對援助方與受援國對政策目標和優先性出現分歧時表現出明顯缺陷，對激勵政府參與的其他因素卻起到了限制作用。”(21)T. C.Killick, N. Castel-Branco and R. Gerster, “Perfect Partners? The Performance of Programme Aid Partners in Mozambique,”Report to the Programme Aid Partners and Government of Mozambique, London: DFID, 2005.盡管援助的邊際效益可能會因援助國有利的政策環境會相對增高，援助是否能發揮作用跟受援國的政策沒有太大的相關性。(22)R. G.Rajan, and A. Subramanian,“Aid and Growth: What Does the Cross-Country Evidence Really Show?”IMF Working Paper, No. 127, IMF, 2005.但從援助有效性評價結果來看，如果援助方發揮支持作用，而不是強迫受援方，那么雙方才會成為更有效的“發展伙伴”。同時，受援國的政策雖然重要，但并不能單獨發揮作用，影響援助是否有效的因素還應該包括政治穩定、是否民主、沖突后重建和經濟脆弱性等因素。(23)M.O.Morrissey, “Conditionality and Aid Effectiveness Re-evaluated,” The World Economy, No. 2, 2004, pp.153-171.有學者指出，CPIA其實是世行用來管制其與貧窮國家的關系的重要手段，這與世行倡導要超越80年代的“附加條件”的新自由主義偏見是不一致的，體現了世行的虛偽性。(24)E.VanWaeyenberge, “Selectivity at Work: Country Policy and Institutional Assessments at the World Bank,”European Journal of Development Research, No.21,2009, pp. 792-810.

對不同援助模式有效性評價結果發現，不同類型的項目都存在難以克服的結構性缺陷。如雇傭來自受援國的專家導致很大部分的項目經費流入“發展專家”的腰包。一般預算援助給受援國在制定發展戰略方面更大的“自主權”的同時，也不得不接受援助方提出的各種附加條件，增加受援助國對援助的依賴性。技術援助也面臨著派出專家成本高、很難挑選出專業的人才以及技術不可持續的問題。歸根結底，因為援助方掌控所有的資源，項目設計和實施都由援助方驅動，援助方更多追求自身利益是造成很多援助項目不能發揮作用的重要原因。在這種情況下，很多受援國政府不是不作為，而是沒有足夠能力控制項目，而這恰恰又會成為援助提供方減少援助或施加更多附加條件的借口，造成援助無效的惡性循環。

四、西方發展援助評價面臨的挑戰

當今的發展援助已經遠遠超越最初提供物品、服務及金融資本的形式，既包括獨立項目，如提供食物、修建道路、提供健康醫療服務等，也包括國家或跨國層次的大型援助項目，還有賦權和能力建設、制度和政府能力建設、制度環境的改善等“軟援助”項目。國際發展援助的復雜性決定了援助評價很難客觀判定援助對受援國的長期影響，幾乎不可能客觀、全面地監測和評價受援國減貧、增長等總體發展指標與所獲援助之間的關系。近年來，國際發展援助所面臨的制度變遷及新技術變革為完善援助評價帶來希望，但這種評價仍難得出客觀性的結論。衡量發展援助效果的一些更重要問題如援助是否可持續、是否惠及最需要的群體、是否真正促進公平和正義等，很難得到數據的支撐。但是，這為傳統援助國靈活運用援助評價提供了更大的空間。

客觀評價援助的有效性之所以困難，主要是因為缺乏準確、可靠和高質量的數據。這樣的數據既要包括宏觀層次的，如國際層次、國家層次、部門層次，也要包括微觀層次的，如項目或社區層次；既要涵蓋來自援助方的項目設計、援助方式、援助額度及援助目標等相關信息，還要包括受援方各種與援助活動相關的指標變量，如接受援助前后的貧困水平、經濟增長率差異等，但要想任何一方的精準數據都會面臨巨大挑戰。這種數據方面的挑戰具體包括以下幾個方面。第一，援助方與受援方提供的數據經常存在不可避免的差異。雖然OECD-DAC很早就對官方發展援助作出了定義，并定期公布官方援助額。但是，援助的承諾額和實際撥付額存在時間差別，且因不同的項目援助方式，真正撥付到受援方的數據可能跟援助方的官方援助數據有很大差別。采用任何一方提供的數據其結果可能會有很大不同。第二，大部分受援方的信息統計能力不足，是否愿意提供以及如何提供準確的援助數據仍然是全球性援助數據獲取的巨大挑戰。第三，受援方的社會經濟指標數據與接受援助的相關性很難予以證實。一方面，這些指標數據的可靠性和精確性很難把握而且沒有統一的標準。如貧困水平問題，盡管人們對如何精確測量貧困作出了很大努力，但不同的貧困線和貧困類型在數據上都會有很大差異。貧困有永久性或慢性的，也有暫時性或轉型性的；有些能夠量化，有些是不能量化的。最權威的貧困統計數據(如世界銀行提供的貧困數據)也不能涵蓋所有的國家。另一方面，援助前后社會經濟發展指標的變化可能跟援助沒有關系，因為影響社會經濟發展或停滯的因素有很多，且具有不確定性，而援助相對于受援國的貢獻率相對較低。2003年，聯合國排名的全球最貧窮的117個國家中，只有7個國家接收了ODA超過在其GDP中占比20%的援助。國際貨幣基金組織的學者研究指出，從現有數據和方法中不能判斷出援助與投資、增長和貧困之間正向的相關關系。(25)R. G. Rajan and A. Subramanian , “Aid and Growth: What Does the Cross-Country Evidence Really Show?” IMF Working Paper, No. 127, 2005.美國全球發展中心(CGD)的研究也表明，對援助項目進行系統評估面臨的最大挑戰就是缺乏足夠的高質量的數據。(26)W.D.Savedoff,R. Levine, and N. Birdsall, “When Will We Ever Learn? Improving Lives through Impact Evaluation,”Report of the Evaluation Gap Working Group, CGD, 2006.即使在援助評價方面表現最好的國家瑞典，對其人權與發展項目的抽樣研究表明，因為數據不足問題，只有7%的該類項目具備參與評價的條件。

除了數據缺乏外，援助評價在采用什么樣的評價方法上也面臨挑戰。在援助—被援助關系現實中，情況完全相同的目標國家、目標社區或目標群體幾乎沒有，所以不可能找到合適的“對照組”以便對有無援助的影響差異進行比較研究。更何況，援助項目產生的影響可能是即時的、也可能是中長期的，也可能因項目類型的不同而有很大差異，單一時段、角度或項目的評價可能導致偏頗的結果。無法完全隔離自然災害等外在因素的干擾也是科學地進行援助評價的一大障礙。不利的外部因素有可能使得一個適宜的援助項目半途而廢，或者有利的外部因素則可能會使得一個不適宜的援助項目產生很好的效果。

即便廣獲接受和推崇的評估方法也有很多缺陷。如在20世紀60年代，隨機對照試驗(Random Control Trial, RCT)方法在首次引入國際發展評估領域時遭受冷遇。但在本世紀初再次進入發展項目的評價領域時，很快就成為國際發展項目評價的新金律，其應用范圍得到快速擴大。很多學者把RCT在20世紀60年代遭受冷遇、本世紀初獲得成功歸因于該方法的“修辭與組織策略”；他們認為，該方法首先從話語上將“發展知識”問題化，成為“一種解決不確定性的方法”，將有爭議性的發展問題轉化為技術問題。(27)C.Berndt, “Behavioural Economics, Experimentalism and the Marketization of Development,” Economy and Society, No.4, 2015, pp. 567-591; K.Donovan, “The Rise of Randomistas: On the Experimental Turn in International Aid,” Economy and Society, No.1, 2018, pp. 27-58.最近一項關于RCT的研究從歷史視角對該方法推廣的兩個時間段進行了對比，認為有三個原因促成了RCT在第二次推廣的成功：克服了第一個時段遭遇的政治抵抗；在發展援助與經濟學等其他學科之間建立聯系，起到了“樞紐”的作用；聚焦于小型的短期干預項目而體現出更大的優勢。(28)L.De Souza Le?o, G.Eyal, “The Rise of Randomized Controlled Trials (RCTs) in International Development in Historical Perspective,” Theory and Society,No. 48, 2019, pp. 383-418.另有學者從歷史視角分析研究后指出，RCT的成功在更大程度上取決于國際援助本身所面臨的歷史和制度環境。近年來，RCT僅聚焦短期影響、很難評估大型而復雜的發展干預項目、忽視潛在的結構性及倫理等問題，因而遭到批評。在這種情況下，鑒定援助無效的方法可能會比證明援助有效的方法更可信。世行最近發表的一篇工作論文提供了一種鑒定和量化援助無效的方法，為援助資金可能會造成分配不均、財富隱藏及資金外逃提供了有力證據。但是，其中承認，因為國際清算銀行的數據并不透明，該研究無法真正追蹤存款賬戶受益人，所以結論更多是一種推測，不能確定這些賬戶受益人是否與世行的項目相關，更無法揭示其背后的機制。(29)J.J.Anderson, N. Johannesen and B. Rijkers, “Elite Capture of Foreign Aid, Evidence from Offshore Bank Accounts,”World Bank Group Policy Research Working Paper, No.9150, 2020.

另外，對于不同援助模式有效性的評價很難得出客觀性的結論。對部門范圍援助(SWAps)效果評價的復雜之處在于，某一援助機構提供的援助可能只占受援國接收部門總資源的很少一部分，這就會稀釋援助資金與其可能產生影響之間的關系,很難得出具有說服力的結論。同樣，一般援助預算會納入政府的整體預算，其對收入及減貧等社會發展的貢獻很難獨立計量，這是想要客觀評價其效果時無法克服的障礙。對能力建設項目的評價也存在爭議。有專家認為，對能力建設項目的評價完全可以像其他援助項目一樣，不同之處只在對于發展的理解。與一般的技術合作項目相比，能力建設項目應該更注重長期影響，而不是短期效果。但是，在很多情況下，能力建設項目評價的數據和方法都是依照傳統技術援助，如提供了多少課程、多少人接受培訓。對以能力建設形式提供的援助項目，這種評價毫無意義。能力建設項目評價的另一個挑戰是很難找到參照，項目開展前的需求情況沒有基線數據可以參照。

結 語

早在1969年，佩爾森委員會發表的援助與發展報告中就明確指出：“發展政策的制定和執行必須最終由受援國自己負責，但是援助者有權對重大事件和決定提出建議并被告知(相關情況)。這就要求在非正式諒解的基礎上建立反映援助者和受援者相互權利和義務的新型伙伴關系。”(30)L.Pearson, Partners in Development: Report of the Commission on International Development, New York: Praeger Publishers, 1969,pp.7-8.可見，從那時起，基于援助方與受援方之間相互權力和義務為基礎的伙伴關系就千呼萬喚難出來，傳統援助國主導的“援助—被援助”之二元對立關系延續至今。傳統援助國與多邊機構通過提供援助評價證據并吸收獨立學者、研究機構的研究成果，指導援助的決策和實踐，制定對外援助的標準，同時建立起一套國際發展話語體系，確立起國際發展知識領域的霸權。發展援助評價作為一種去政治化的研究在發達國家與發展中國家不平等的國際關系建構中一直發揮著很重要的作用。在這個過程中，傳統援助國與多邊援助機構通過自己主導的評價體系強化自己在國際援助中的地位，也積極聽取學術界及批評者的聲音，不斷適應國際發展新形勢，革新援助方式、吸引多方參與，以鞏固其制度和話語體系。因此，援助評價的結果大多體現了援助提供方的視角和立場，評價主體為援助提供方或發達國家的獨立評估機構和學者，受援國的視角和話語是缺失的。

傳統援助國倡導的國際發展援助的倫理動機是善行、道義責任，但根植于發達國家“發達—欠發達”、“先進—落后”甚至是“文明—野蠻”的二元對立之社會意識形態。其預設前提是受援國不能依靠自己的力量實現發展，或者它們的發展方式出現了問題。在這樣的意識指導下，傳統援助者長期堅持“援助—被援助”的單向、線性思維方式和行事邏輯，并依賴在援助評價標準制定中的話語權影響本國公眾、受援國及國際社會，進而固化發達國家與發展中國家之間的不平等關系。

近年來，隨著國際局勢的變化，傳統援助國不斷吸收新的發展知識和實踐經驗，更新評價體系，將注意力集中于創建、計算、評價發展合作的內容和有效性及不斷拓展援助主體，其目標是將傳統援助國從官方發展援助(ODA)的現實承諾以及它們的歷史責任中分離出來，鼓勵各國政府動員更多私人資金，同時吸納援助國內以盈利為目的的私營部門的支持，借以夸大其援助數量。同時，傳統援助國不斷將南南合作的話語融入其對外發展合作，利用“互惠互利”原則將其國內利益合法化，并將向發展中國家提供的非優惠貸款與國內公司、產品和技術專家進行捆綁。這種做法對發展程度相似的發展中國家之間是可以接受的，但一旦經眾多發達國家的推廣，那就可能擴大南北發展差距。

中國作為南南合作的最大參與國，一直遵循平等、互利、不干涉內政的互助合作原則，在不斷完善對外援助評估體系的同時，也努力參與和推進全球性南南發展合作評估框架建構、國際發展知識體系重塑。目前，國際形勢的最新變化正在沖擊“援助—被援助”的二元架構，國際發展合作在多邊主義道路上闊步前進，中國提倡的人類命運共同體理念提供了既符合人類理想、又因時因地制宜的國際發展思路，更昭示了廣大發展中國家實現現代文明的美好前景。○