基于動態(tài)熱點的中國光伏產(chǎn)業(yè)政策演化研究

袁潮清，朱玉欣

（南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，江蘇南京 211106）

在化石能源短缺、環(huán)境污染、全球氣候異常等問題日趨嚴重的背景下，發(fā)展新能源和可再生能源成為各國政府應(yīng)對危機的關(guān)鍵措施［1］。其中，太陽能因其清潔、安全、便利、可持續(xù)等顯著優(yōu)勢，在當(dāng)前綠色、低碳、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益凸顯，其主要利用形式之一的光伏也因此成為各國政府解決能源與經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾的突破點之一［2］。以德國、意大利、西班牙為代表的歐洲國家最早成為全球光伏裝機需求的核心區(qū)域，如德國早在20世紀(jì)90年代初就提出了“屋頂計劃”，并陸續(xù)完善可再生能源政策體系以促進光伏發(fā)電的大規(guī)模應(yīng)用；其后，美日等國也密集出臺光伏產(chǎn)業(yè)支持政策，迅速躋身光伏產(chǎn)業(yè)強國。近年來，印度等新興市場也陸續(xù)涌現(xiàn)。21世紀(jì)初，我國的光伏產(chǎn)業(yè)才正式起步，其發(fā)展之路波折不斷，但成長速度不容小覷。截至2017年，我國光伏的全球市場占有率已接近70%，光伏發(fā)電新增裝機連續(xù)5年世界第一，累計裝機規(guī)模連續(xù)3年位居全球首位，多晶硅連續(xù)7年、組件連續(xù)11年全球產(chǎn)量第一［3］。我國光伏產(chǎn)業(yè)如此強勁的發(fā)展態(tài)勢得益于海外市場的巨大需求以及國內(nèi)政策的持續(xù)激勵，尤其是政府政策是調(diào)節(jié)我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要指揮棒和方向盤。

1 文獻綜述

隨著我國光伏產(chǎn)業(yè)政策體系的完善，光伏產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)問題逐漸成為一個研究熱點，主要可歸納為3類：光伏產(chǎn)業(yè)政策的演化分析、光伏產(chǎn)業(yè)政策的效果評估以及光伏產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化設(shè)計［4-9］。其中，演化問題是了解光伏產(chǎn)業(yè)政策整體發(fā)展概況的關(guān)鍵，也是進行政策評估與政策優(yōu)化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

光伏產(chǎn)業(yè)政策演化研究中，一方面，從研究方法來看，大部分學(xué)者通過定性分析或是政策文獻計量方法進行闡述與歸納，例如Zhang等［10］結(jié)合計量統(tǒng)計結(jié)果以及重點光伏產(chǎn)業(yè)政策描述了20世紀(jì)90年代中期至2013年我國光伏政策的演變過程；同時，一部分學(xué)者基于特定的理論基礎(chǔ)構(gòu)建光伏產(chǎn)業(yè)政策演化分析框架，如彭乃珠等［11］借助政策工具理論構(gòu)建二維分析框架研究我國光伏產(chǎn)業(yè)政策，陳劍等［12］應(yīng)用多源流理論提出政策變遷的動態(tài)演進分析框架加以展開。此外，少數(shù)學(xué)者也嘗試將新的理論方法與分析視角應(yīng)用于政策演化研究，將定性分析與定量分析相結(jié)合，這在其他類型政策演化的探討中已取得顯著進展，例如黃萃等［13］采用共詞分析和聚類分析方法研究了不同歷史時期我國科技創(chuàng)新政策主題聚焦點的變化；劉瑞等［14］運用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法研究了我國產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新政策的主題及其演進過程。

另一方面，光伏產(chǎn)業(yè)政策演化的研究思路多是進行階段性的梳理與歸納，主要以標(biāo)志性的歷史事件和政策文本為階段劃分依據(jù)，如Zhi等［15］以5年規(guī)劃為時間點，將1980—2012年的光伏產(chǎn)業(yè)政策分為早期部署和技術(shù)研發(fā)、謹慎發(fā)展與技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)推動商業(yè)化與市場萌芽、需求拉動型政策的形成和需求拉動型政策體系的構(gòu)建5個階段；劉蕾等［16］以關(guān)鍵性政策和政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)，將2009—2017年我國分布式光伏發(fā)電政策分為理念形成和示范工程探索階段（2009—2012.07）、國家全面推廣階段（2012.07—2014.09）、市場多元化推動階段（2014.09—2017）3個階段來描述其演變與發(fā)展。

綜上所述，對我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的演化研究主要集中于政策的梳理、問題的總結(jié)、改進的建議等方面，定量研究方法的應(yīng)用還有待拓展，同時，在根據(jù)典型事件和政策確定的演化階段框架下政策的動態(tài)性特征和細節(jié)信息還需深入探討。本文基于社會網(wǎng)絡(luò)理論建立政策關(guān)鍵詞間的共現(xiàn)關(guān)系，將我國光伏產(chǎn)業(yè)的政策熱點量化處理，同時引入時間要素，盡可能地細化時間節(jié)點；在此基礎(chǔ)上，主要根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點的變化，參考關(guān)鍵事件和政策，將其動態(tài)遷移過程可視化分析，從而更好把握我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展脈絡(luò)。

2 數(shù)據(jù)與方法

2.1 研究數(shù)據(jù)

以我國1994—2018年國家層面的光伏產(chǎn)業(yè)政策為研究對象。其中，政策文本的檢索來源包含：（1）相關(guān)政府部門的官方網(wǎng)站，如國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部、能源局、科技部、住房和城鄉(xiāng)發(fā)展部；（2）現(xiàn)有文獻中的政策數(shù)據(jù)樣本［17］；（3）太陽能光伏相關(guān)網(wǎng)站上的政策數(shù)據(jù)庫，如索比光伏網(wǎng)、北極星太陽能光伏網(wǎng)、中國新能源網(wǎng)。此外，政策檢索的關(guān)鍵詞既包含了“光伏”“光電”“太陽能”“多晶硅”等直接性的關(guān)聯(lián)詞語，也囊括了“新能源”“可再生能源”等間接性關(guān)聯(lián)詞，以確保光伏政策數(shù)據(jù)的完整性。經(jīng)過篩選與整理，我國國家層面的光伏政策文本共計291份，包括法律、規(guī)劃、條例、公告、意見、通知、函等文獻形式。

2.2 研究方法

本文主要運用社會網(wǎng)絡(luò)方法對政策熱點的動態(tài)演化過程可視化分析。社交網(wǎng)絡(luò)分析方法源于圖論，基于網(wǎng)絡(luò)節(jié)點及其連接數(shù)據(jù)，通過一些定量指標(biāo)的計算，以此反映網(wǎng)絡(luò)的整體特征、個體之間的互動關(guān)系，以及個體在整體網(wǎng)絡(luò)中的重要程度［18］。

光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點的動態(tài)遷移路徑通過以下兩步驟發(fā)現(xiàn)：一是政策關(guān)鍵詞的提取。與學(xué)術(shù)文獻類似，政策關(guān)鍵詞是概括政策文本核心內(nèi)容的特征詞匯，本文通過NLPIR漢語分詞系統(tǒng)，利用其搭載的交叉信息熵算法自動抓取關(guān)鍵詞［19］，同時根據(jù)政策文本的長度確定關(guān)鍵詞數(shù)目（4～7個），結(jié)合人工精讀加以歸納與整理，形成最終的光伏產(chǎn)業(yè)政策關(guān)鍵詞數(shù)據(jù)，即政策熱點。二是政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)分析。“共現(xiàn)”指的是一組關(guān)鍵詞出現(xiàn)在同一政策文本當(dāng)中，反映到網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中即政策關(guān)鍵詞為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，關(guān)鍵詞間的共現(xiàn)次數(shù)為連接的權(quán)重。因此，基于共現(xiàn)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)圖，可以通過節(jié)點的位置和大小直觀地反映政策關(guān)鍵詞間的親疏關(guān)系并確定其重要性排序［13］。此外，本文選取的社會網(wǎng)絡(luò)可視化分析工具為Gephi，其主要優(yōu)勢體現(xiàn)為：（1）支持時間要素的引入，能快速地實現(xiàn)政策熱點的動態(tài)變化與比較，便于政策演化階段的劃分；（2）節(jié)點的大小可以由其內(nèi)置的平均加權(quán)度指標(biāo)確定，圖表中僅顯示加權(quán)度較大的政策關(guān)鍵詞；（3）Gephi提供的模塊化具有社區(qū)發(fā)現(xiàn)的功能，為各階段光伏政策熱點的整理與歸納提供參考依據(jù)［20］。

Gephi工具方法的具體原理如下：模塊化是根據(jù)圖的連接關(guān)系對節(jié)點歸類，在社會學(xué)中常用于社區(qū)發(fā)現(xiàn)，是一種廣義的聚類算法。在Gephi中引入Fast unfolding算法，在原有的模塊化算法上加以改進，使之計算速度更快、適用性更廣。該算法分為兩個階段：

第一階段：假設(shè)有一個包含N個節(jié)點的加權(quán)網(wǎng)絡(luò)。首先，我們?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)的每個節(jié)點分配一個不同的社區(qū)，因此，在這個初始分區(qū)中，存在與節(jié)點一樣多的社區(qū)。然后，對于每個節(jié)點i及其鄰居節(jié)點j，我們評估將i從其社區(qū)中移除并將其放置在j的社區(qū)中而發(fā)生的模塊化的收益，再將節(jié)點i放置在該增益最大的社區(qū)中。對所有節(jié)點重復(fù)和順序地應(yīng)用該過程，直到不能實現(xiàn)總模塊度（modularity）值進一步改進。需說明的是，如果沒有正向收益，節(jié)點保留在原來社區(qū)；且實證表明，節(jié)點的排序?qū)Λ@得的模塊性沒有顯著影響。其中，當(dāng)點i移入社區(qū)C時，模塊化收益△Q的數(shù)學(xué)表達式為：

式（1）中：∑in是社區(qū)C的內(nèi)部邊的權(quán)重之和；∑tot是社區(qū)C所含節(jié)點的所有邊的權(quán)重之和；ki是節(jié)點i的邊的權(quán)重之和；ki,in是節(jié)點i與社區(qū)C內(nèi)部節(jié)點相連的邊的權(quán)重之和；m是整體網(wǎng)絡(luò)的邊的權(quán)重總和。此外，當(dāng)點i移出某一社區(qū)時，該社區(qū)的模塊度變化程度的計算步驟類似。

第二階段：將第一個階段得到的社區(qū)視為新的節(jié)點（一個社區(qū)對應(yīng)一個），重新構(gòu)造子圖，兩個新節(jié)點之間邊的權(quán)值為相應(yīng)兩個社區(qū)之間各邊的權(quán)值的總和。同一社區(qū)的節(jié)點之間的鏈接導(dǎo)致新網(wǎng)絡(luò)中此社區(qū)的自我循環(huán)。兩階段構(gòu)成一個“Pass”，一旦完成第二階段，就可以將算法的第一階段重新應(yīng)用于得到的加權(quán)網(wǎng)絡(luò)并進行迭代，直到?jīng)]有更多變化并達到最大模塊化值［21］。

3 中國光伏產(chǎn)業(yè)政策的動態(tài)演化分析

基于單個年份政策熱點的比較，以及標(biāo)志性政策頒布和事件發(fā)生的時點，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策演化歷程可分為5個階段，每個階段下政策的動態(tài)演化過程通過兩類圖加以體現(xiàn)：一是以模塊化結(jié)果為依據(jù)的政策熱點分類網(wǎng)絡(luò)圖，其中節(jié)點的大小反映了政策關(guān)鍵詞的重要程度，同時圖中也標(biāo)注了具體的分類結(jié)果，如“1-農(nóng)村應(yīng)用”代表的是與農(nóng)村應(yīng)用相關(guān)的政策關(guān)鍵詞的集合，將其歸納為第1類政策熱點類別；二是不同年份下顯著政策關(guān)鍵詞的變化氣泡圖，其中標(biāo)簽的含義為（關(guān)鍵詞，政策熱點類別，加權(quán)度），政策熱點類別與該階段網(wǎng)絡(luò)圖相對應(yīng)。

3.1 市場環(huán)境培育階段（1994—2008年）

2008年之前，我國光伏產(chǎn)業(yè)的針對性政策文本較少，光伏在大多數(shù)情況下是與風(fēng)能、水能等一同作為可再生能源的范疇在政策文本中涉及。該階段是我國光伏產(chǎn)業(yè)萌芽時期，政策的實施旨在培育良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動市場機制的逐步完善。市場培育階段的所有光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點可以概括為4類（見圖1），時間序列上高熱度政策關(guān)鍵詞的動態(tài)變化過程如圖2所示。

（1）第1類是農(nóng)村應(yīng)用。2003年之前是該類政策熱點的凸顯期，主要包括“發(fā)展規(guī)劃”“開發(fā)利用”“農(nóng)村”“無電地區(qū)”“光伏電站”等關(guān)鍵詞。早期的一些發(fā)展規(guī)劃，如《新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃》（2001），提出發(fā)展新能源和可再生能源以滿足農(nóng)村無電地區(qū)，尤其是西部地區(qū)人民的用電需求。圍繞這些規(guī)劃內(nèi)容，2002年實施的“送電到鄉(xiāng)”工程即包含了離網(wǎng)光伏電站、風(fēng)光互補電站的建設(shè)方案。

（2）第2類是電力體制改革。該類政策熱點包含“上網(wǎng)電價”“電網(wǎng)企業(yè)”“廠網(wǎng)分開”“電力市場”等關(guān)鍵詞，在2002年和2005年較為顯著。標(biāo)志性的政策有《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（2002）、《關(guān)于印發(fā)電價改革方案的通知》（2003）、《關(guān)于印發(fā)電價改革實施辦法的通知》（2005），旨在健全電價機制，尤其是可再生能源電價，同時構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。

（3）第3類是鼓勵引導(dǎo)與出口導(dǎo)向。該類政策熱點包含兩部分：一是2000年左右，主要涉及法律、規(guī)劃等綱領(lǐng)性文件，如《新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996—2010）》（1995）、《中華人民共和國節(jié)約能源法》（1997），對新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到方向性支持作用；二是2004—2007年，主要涉及“技術(shù)研發(fā)”“太陽能電池”“產(chǎn)業(yè)化”“高純硅”“專項”等關(guān)鍵詞，重要政策包括《關(guān)于組織實施可再生能源和新能源高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目專項的通知》（2005）、《關(guān)于組織實施高純硅材料和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重大專項的通知》（2007）、《高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2007）。這幾年，由于國際市場上的巨大需求，促使單晶硅、多晶硅等新能源與節(jié)能產(chǎn)品被列入高新技術(shù)出口目錄，政策也多為出口導(dǎo)向，政策利好信號刺激了光伏企業(yè)擴大產(chǎn)能，瓜分海外市場份額。

（4）第4類是建筑領(lǐng)域應(yīng)用。自2006年開始，為貫徹落實節(jié)能減排工作，可再生建筑應(yīng)用成為政策的側(cè)重點，關(guān)鍵政策如《關(guān)于推進可再生能源在建筑中應(yīng)用的實施意見》（2006）、《可再生能源建筑應(yīng)用示范專項資金管理暫行辦法》（2006）、《民用建筑節(jié)能條例》（2008），涉及“節(jié)能技術(shù)”“技術(shù)規(guī)范”“示范項目”“監(jiān)管”“財政補助”“節(jié)能產(chǎn)品”等關(guān)鍵詞。

圖1 市場環(huán)境培育階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點分類

圖2 市場環(huán)境培育階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點的動態(tài)遷移

3.2 國內(nèi)應(yīng)用市場發(fā)展階段（2009—2012年）

2009年國務(wù)院出臺《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，指出多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)盲目擴張、重復(fù)建設(shè)傾向，產(chǎn)能已明顯過剩，且我國太陽能電池98%用于出口，國內(nèi)光伏發(fā)電市場卻發(fā)展緩慢；同時，金融危機的產(chǎn)生迫使歐洲許多國家削減光伏補貼，我國海外市場受到?jīng)_擊。因此，該階段我國光伏產(chǎn)業(yè)政策旨在調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，并逐步啟動國內(nèi)光伏應(yīng)用市場（見圖3）；同理可得，該階段政策熱點可歸納為光電建筑應(yīng)用、金太陽示范工程、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、價格機制、分布式光伏興起；具體的動態(tài)遷移過程如圖4所示，表明除分布式光伏興起是2012年下半年開始凸顯的政策熱點外，其他幾類政策熱點在整個時間序列中均有強調(diào)。

根據(jù)政策制定目標(biāo)，一方面，光伏產(chǎn)業(yè)調(diào)整包含了“光伏發(fā)電”“技術(shù)研發(fā)”“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”“規(guī)模化”“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”“自主創(chuàng)新”“重大專項”“太陽能電池”“兼并重組”“民間資本”等關(guān)鍵詞，重要政策有《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（2009）、《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（2010）、《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》（2010）等等，從光伏企業(yè)、光伏產(chǎn)品、資本等多要素著手，同時強調(diào)自主研發(fā)與創(chuàng)新，調(diào)整光伏產(chǎn)業(yè)定位，以滿足國內(nèi)需求為主，兼顧國際市場。

另一方面，加快國內(nèi)光伏應(yīng)用市場發(fā)展的主要手段包括：一是光電建筑應(yīng)用。與前期可再生能源建筑應(yīng)用相比，該階段更加強調(diào)太陽能光伏與節(jié)能建筑的結(jié)合，同時農(nóng)村與城市雙管齊下，財政補助力度明顯加大，重要的政策如《關(guān)于加快推進太陽能光電建筑應(yīng)用的實施意見》（2009）、《太陽能光電建筑應(yīng)用財政補助資金管理暫行辦法》（2009）。二是金太陽示范工程。包括“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“并網(wǎng)”“關(guān)鍵技術(shù)”“項目管理”等關(guān)鍵詞，綜合采取了財政補助、科技支持和市場拉動的方式加快國內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展，以促進光伏發(fā)電技術(shù)進步；同時，并網(wǎng)問題的多次提及也表明了光伏發(fā)電由離網(wǎng)型向并網(wǎng)型轉(zhuǎn)變的趨勢。三是進一步完善價格機制。代表性政策為《關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》（2011），提出對非招標(biāo)太陽能光伏發(fā)電項目實行全國統(tǒng)一的標(biāo)桿上網(wǎng)電價，旨在規(guī)范太陽能光伏發(fā)電價格管理，促進太陽能光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。四是發(fā)展分布式光伏，體現(xiàn)了光伏應(yīng)用重心由集中式光伏電站向用戶側(cè)分布式電源轉(zhuǎn)移的傾向。

圖3 國內(nèi)應(yīng)用市場發(fā)展階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點分類

圖4 國內(nèi)應(yīng)用市場發(fā)展階段中國光伏產(chǎn)業(yè)熱點的動態(tài)遷移

3.3 分布式光伏大力推廣階段（2013—2014年）

自2011年年底開始的歐美“光伏雙反事件”給我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成巨大沖擊，海外市場嚴重縮減，由于出口依賴性，國內(nèi)一大批光伏企業(yè)，甚至是龍頭企業(yè)，無奈選擇破產(chǎn)重組，如無錫尚德。在此背景下，光伏產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮重要救市作用，政策熱點也相應(yīng)改變（見圖5、圖6）。該階段的政策熱點可分為5類：

其一是產(chǎn)業(yè)調(diào)整。2013年下半年開始，與前期將發(fā)展重心由國外轉(zhuǎn)為國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整路徑不同，相關(guān)政策不僅注重調(diào)整，更強調(diào)產(chǎn)業(yè)升級，涉及了“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“行業(yè)規(guī)范”“光伏企業(yè)”“兼并重組”“光伏產(chǎn)品”“質(zhì)量監(jiān)管”“轉(zhuǎn)型升級”等關(guān)鍵詞。該階段的代表性政策是《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（2013），指出要積極規(guī)范市場秩序，加強質(zhì)量監(jiān)測，淘汰落后產(chǎn)能，將擴大國內(nèi)市場、提高技術(shù)水平、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級作為促進光伏產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的根本出路和基本立足點。

其二是分布式光伏發(fā)電。分布式光伏發(fā)電是我國積極開拓光伏應(yīng)用市場，也是當(dāng)前促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要手段之一，從圖6也可看出分布式光伏一直是該階段的政策側(cè)重點。圍繞分布式光伏發(fā)電，政策制定者關(guān)注的重點問題包括分布式發(fā)電的規(guī)模管理、示范區(qū)的建立、項目備案管理、配套電網(wǎng)建設(shè)以及2014年后期提出的光伏扶貧問題。

其三是并網(wǎng)管理。分布式光伏發(fā)電項目的并網(wǎng)是關(guān)乎光伏發(fā)電量能否被有效利用、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈能否有效運行的重大問題，涉及了“電網(wǎng)企業(yè)”“接網(wǎng)方案”“優(yōu)先上網(wǎng)”“項目業(yè)主”“信息管理”等關(guān)鍵詞。《關(guān)于印發(fā)分布式電源并網(wǎng)相關(guān)意見和規(guī)范的通知》（2013）、《新建電源接入電網(wǎng)監(jiān)管暫行辦法》（2014）等政策的出臺進一步完善了光伏發(fā)電并網(wǎng)運行服務(wù)。

其四是與能源科技相關(guān)的政策熱點在2013年與2014年上半年均較為顯著。代表性的政策是《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃（2012—2030年）》（2013）、《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014—2020年）》（2014），強調(diào)自主創(chuàng)新，提出智能化發(fā)展道路是光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方向。

其五是補貼問題，政策熱點集中在2013年。主要包含兩部分內(nèi)容，一是對前期“金太陽”等示范工程資金補助的清算，二是與分布式光伏上網(wǎng)電價補貼相關(guān)。《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》（2013）等關(guān)鍵政策指出，要充分發(fā)揮價格杠桿引導(dǎo)資源優(yōu)化配置的積極作用，促進光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，同時也提出了要進一步完善補貼機制，引入競爭性要素，合理調(diào)減光伏電站上網(wǎng)電價和分布式光伏發(fā)電補貼標(biāo)準(zhǔn)。

圖5 分布式光伏大力推廣階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點分類

圖6 分布式光伏大力推廣階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點的動態(tài)遷移

3.4 市場化與智能化階段（2015—2017年）

經(jīng)過前期的調(diào)整與恢復(fù)，我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重新進入上升通道。在前期政策的鋪墊下，我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進入新的階段，同時緊跟智能化、信息化的發(fā)展趨勢，光伏產(chǎn)業(yè)政策的著力點進一步調(diào)整。該階段的政策熱點及其動態(tài)演化過程如圖7、圖8所示。

首先，市場化進程與消納問題是該階段最為顯著的政策熱點。圖8表明，這兩類政策熱點被頻繁提及，且一直是政策制定者關(guān)注的核心問題，涉及了“試點”“綠色證書交易”“電力交易”“優(yōu)先發(fā)電”“電力體制改革”“價格機制”等關(guān)鍵詞。為了解決嚴重的棄光現(xiàn)象，政府提出了大量的應(yīng)對措施，如可再生能源就近消納試點、綠色證書交易、全額保障性收購、跨省跨區(qū)電力直接交易、發(fā)電權(quán)交易等。市場化是解決消納問題的重要途徑，也是光伏產(chǎn)業(yè)更好發(fā)展的必然結(jié)果。圍繞市場化的核心問題，《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（2015）、《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價政策的通知》（2015）等重要政策陸續(xù)出臺。早期的電力體制改革根本上改變了指令性計劃體制和“政企不分”“廠網(wǎng)不分”等問題，初步形成了電力市場主體多元化競爭格局，該階段的改革方向即進一步完善市場交易機制和定價機制，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

其次，智能化是光伏發(fā)展的重要趨勢之一，2005年下半年至2007年上半年間尤為顯著。關(guān)鍵政策有《關(guān)于推進新能源微電網(wǎng)示范項目建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2015）、《關(guān)于推進“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2016）等，提出了能源互聯(lián)網(wǎng)、智慧能源、新能源微電網(wǎng)、多能互補集成優(yōu)化示范工程等新的光伏利用形式，同時儲能技術(shù)的要求也進一步提高。再者，“領(lǐng)跑者計劃”也一直是該階段光伏政策的重點內(nèi)容，代表性政策《關(guān)于促進先進光伏技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級的意見》（2015）的提出進一步明確了光伏產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的轉(zhuǎn)變，加快落后產(chǎn)能退出市場，促進光伏產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)升級。

最后是有關(guān)光伏扶貧的政策熱點。2014年年末，國家提出了“光伏扶貧工程”試點的通知，2015年下半年至2016年下半年期間，相關(guān)政策陸續(xù)頒布，從最高層級的綱要文件到具體的實施方案，一步一步探索光伏扶貧道路。政策重點包括扶貧人口的確定與管理、扶貧收益分配、“光伏+應(yīng)用”、村級光伏扶貧電站建設(shè)等等。

圖7 市場化與智能化階段中國光伏產(chǎn)業(yè)熱點分類

圖8 市場化與智能化階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點的動態(tài)遷移

3.5 政策退坡階段（2018年至今）

政策退坡化階段光伏政策熱點分類及動態(tài)遷移如圖9、圖10所示，表明在前期政策基礎(chǔ)上，2018年的光伏政策既有繼承，又有新的發(fā)展。該階段政策熱點可歸納為消納問題、領(lǐng)跑基地建設(shè)、光伏扶貧深化、質(zhì)量要求、補貼退坡、配額制過渡6類。

（1）2018年前期，政策重心主要圍繞以下幾點：一是領(lǐng)跑基地建設(shè)。政策熱點包含“前沿技術(shù)”“競爭優(yōu)選”“項目管理”“項目進展”等關(guān)鍵詞，進一步引入競爭性要素，加強項目的監(jiān)測與管理。二是光伏扶貧的深化。關(guān)鍵政策如《光伏扶貧電站管理辦法》《扶貧項目資金績效管理辦法》，進一步加強扶貧資金管理，打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)；同時，該階段還提出“產(chǎn)業(yè)扶貧”的概念，是加深“光伏+應(yīng)用”，有序推進光伏扶貧的雙贏策略。此外，村級光伏電站的扶貧方式是政策關(guān)注的重點。三是消納問題，涉及“監(jiān)管”“智能化”“源-網(wǎng)-荷儲”“儲能”“調(diào)峰”等關(guān)鍵詞，即構(gòu)建高效智能的電力系統(tǒng)，提高電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力及運行效率，平衡電力需求與系統(tǒng)供電，進而緩解當(dāng)前棄光現(xiàn)象。

（2）2018年中后期，質(zhì)量要求、補貼退坡、配額制過渡是重點內(nèi)容。首先是質(zhì)量要求，該政策熱點相關(guān)的關(guān)鍵詞如“光伏產(chǎn)品”“光伏發(fā)電系統(tǒng)”“光伏組件”“行業(yè)規(guī)范”“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“質(zhì)量監(jiān)督”，可見高質(zhì)量的發(fā)展要求不僅僅是太陽能電池產(chǎn)業(yè)鏈，也包括了光伏集成系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)鏈。其次是補貼退坡，是該階段光伏政策最鮮明的轉(zhuǎn)折點，但并非毫無跡象可尋。2013年頒布的《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》就已提出要合理調(diào)減補貼，2016年《關(guān)于調(diào)整光伏發(fā)電陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價的通知》以及2017年《關(guān)于全面深化價格機制改革的意見》等政策中也均有降低光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價和分布式光伏發(fā)電項目全電量度電補貼標(biāo)準(zhǔn)的論述，2018年“531新政”則是明確了不再安排需國家補貼的普通電站建設(shè)，光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價以及分布式光伏發(fā)電項目補貼標(biāo)準(zhǔn)同時下調(diào)，加快光伏發(fā)電補貼退坡，降低補貼強度。平價上網(wǎng)是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，無補貼項目已開始落地，同時市場化的進程也將極大推進。最后是配額制過渡，涉及“電網(wǎng)企業(yè)”“交易機構(gòu)”“市場主體”“配額義務(wù)”“優(yōu)先配額”“電力證書”等關(guān)鍵詞，代表性政策為《關(guān)于實行可再生能源電力配額制的通知》。“531新政”對我國光伏行業(yè)造成重大沖擊，在這一特殊時點，可再生能源電力配額制經(jīng)過多年的醞釀與博弈得以落地。跟現(xiàn)行的標(biāo)桿上網(wǎng)電價政策相比，可再生能源配額考核和綠色證書交易制度對可再生能源發(fā)展目標(biāo)更加直接可控，各方責(zé)任更加清晰，將有效解決光伏消納、補貼標(biāo)準(zhǔn)和退出的問題。

圖9 政策退坡化階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點分類

圖10 政策退坡化階段中國光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點的動態(tài)遷移

4 結(jié)論

本文采用共現(xiàn)分析方法和社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，以可視化的形式研究了我國光伏產(chǎn)業(yè)政策熱點的動態(tài)遷移過程，基于政策熱點的變化以及標(biāo)志性的事件與政策，將政策整體演化過程分為5個階段，通過定性與定量分析相結(jié)合描述了其動態(tài)遷移的軌跡，得到以下結(jié)論：我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的演化體現(xiàn)了高質(zhì)量、多元化、智能化、市場化的發(fā)展特征。

（1）從政策目標(biāo)來看，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)從模糊寬泛轉(zhuǎn)為清晰具體：前期的政策很多是鼓勵性的政策內(nèi)容，且光伏很長時間是作為可再生能源的一種在政策文本中一筆帶過，這個時期的關(guān)鍵詞多為“新能源”“可再生能源”“發(fā)展規(guī)劃”“開發(fā)利用”“技術(shù)研發(fā)”等；后期，光伏產(chǎn)業(yè)得到政府重視，明確將其定位為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，政策目標(biāo)逐步明了，如推廣分布式光伏應(yīng)用、解決光伏消納問題、提高行業(yè)整體質(zhì)量、推進市場化進程，圍繞這些具體目標(biāo)，可操作性的政策措施持續(xù)推進與優(yōu)化，“分布式光伏”“用戶側(cè)”“消納”“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“行業(yè)規(guī)范”“領(lǐng)跑者”“電力體制改革”“市場化”等也多次成為熱點關(guān)鍵詞。由此可見，新興產(chǎn)業(yè)政策的制定與完善需要較長周期，光伏產(chǎn)業(yè)政策的演化對其他新興產(chǎn)業(yè)政策的制定有一定指導(dǎo)意義。

（2）從政策手段來看，一方面是由直接作用轉(zhuǎn)為間接作用。作為新興產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)業(yè)的起步離不開政府政策的支持：從“光電建筑應(yīng)用”“金太陽示范工程”“財政補助”“補貼”“重點扶持”“貸款貼息”等關(guān)鍵詞可看出，早期直接性的項目資助如電價補貼等政策手段在極大程度上推動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程；產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入成熟期后，“市場化”“直接交易”“競爭優(yōu)選”“退坡”等政策關(guān)鍵詞表明政府在有意識地弱化自身主導(dǎo)角色，同時有序引入競爭性要素，加快光伏產(chǎn)業(yè)市場化進程。就最新的光伏產(chǎn)業(yè)政策來看，未來光伏產(chǎn)業(yè)將逐步過渡到無補貼的平價上網(wǎng)時代，市場將發(fā)揮配置資源的決定性作用。另一方面，在政策指導(dǎo)下，光伏應(yīng)用也由單一向多元化發(fā)展：早期多為離網(wǎng)型或集中式光伏電站，之后光伏建筑應(yīng)用與分布式光伏的發(fā)展大大擴大了光伏應(yīng)用范圍，當(dāng)前在智能化的發(fā)展要求下，多能互補集成優(yōu)化工程、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等陸續(xù)提出，同時在光伏扶貧的推進過程中，“光伏+應(yīng)用”進一步延伸了光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展界限。

（3）從政策演化的驅(qū)動因素來看，產(chǎn)業(yè)形勢是光伏產(chǎn)業(yè)政策演化的重要驅(qū)動因素之一。縱觀我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，每一次行業(yè)波動都會引起產(chǎn)業(yè)政策的重大調(diào)整，如2009年與2013年的兩次產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策熱點起因即2008年的金融危機與2009—2012年的“光伏雙反事件”；同時，各個階段政策熱點存在明顯差異，這種差異表明了關(guān)鍵事件推動了政策目標(biāo)和政策手段的變化。反之，實踐證明，產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機制也是有效的：兩次產(chǎn)業(yè)危機時期，在產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整作用下，光伏行業(yè)經(jīng)過一定恢復(fù)期，都再次進入發(fā)展的新階段。當(dāng)前，為應(yīng)對“531新政”帶來的沖擊，配額制的實施將起到重要的緩沖作用，也必然會使我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過渡到新的層次。