科研事業單位財務內控管理制度問題及對策探討

張永梅

摘要 為深化科研經費改革，國家加大對財政科技投入，頒布中辦發〔2016〕50號，國發〔2018〕25號、國科發〔2019〕260號等措施。2019年科研事業單位經過政府會計制度改革，完成收付實現制與權責發生制雙軌并存。經過一系列的舉措，科研事業單位經濟業務管理滯后，內控意識薄弱，科研項目資金績效不科學，不合理的問題日益凸顯。在以人為本，優化服務、放管結合的新形勢下，對規范內部控制、提高管理水平提出了更高的要求。本文在“放管服”背景下，從單位管理層面、政府采購、資產管理等內控存在的問題、產生的原因進行分析，指出改善內控環境，加強政府采購、資產管理，完善內部風險防控，為促進科研持續發展提出相應的對策。

關鍵詞 科研事業單位;財務內控管理制度;問題;對策

一、科研事業單位財務內控管理制度的相關理論

（一）科研事業單位的概念

科研事業單位是公益性機構，從事探索性、創新性的科學研究活動，不以營利為目的，通過財政撥款，以科技成果支撐經濟社會高質量發展。

（二）內部控制

內部控制貫穿于單位各項經濟活動的全過程。通過制定制度、實施措施和執行程序，保全財產安全、財務信息真實完整，預防腐敗、防范舞弊，合理保證單位經濟活動合法合規。

（三）單位財務內控概念

科研單位內控是以科研任務為核心，利用財政資金，完成科研活動、人才成長、科技成果轉化等各項經濟活動的風險防控和管控。作為研究機構，往往承擔著國家重大科研任務，是建設創新國家和世界科技強國的有力支撐。因此，科研事業單位加強內部控制，對建立良好的財政體系，提升科研機構管理水平和防腐能力，保護國有資產安全、增強服務公共效能具有重要意義。

二、科研單位財務內控管理制度中存在的問題

在“放管服”背景下，隨著政府會計制度改革的落地，擴大高校和科研院所相關的自主權不斷推進，科研事業單位管理經濟業務的水平滯后和效率低下問題越來越嚴重，健全制度、完善內控機制不得不提上日程。自2014年內控規范發布實施以來，各科研事業單位積極推進單位財務內部控制體系建設，取得了一定的成效，但在實施中仍存在很多問題。下面從單位管理層面、政府采購控制、資產控制等方面存在的問題、產生的原因和改善的對策進行探討，以提高科研事業單位內部控制的總體水平。

（一）單位管理層面內部控制存在的問題

首先，單位內控意識相對薄弱，沒有發揮內控制度應有的效益;權責分配不合理，職能交叉，組織結構安排不合理;其次，職能部門各自為政，沒有形成完整統一的管理體系;再次，監督約束作用不夠明顯，缺乏有效的內部控制風險評估機制。

（二）政府采購控制存在的問題

政府采購是指科研事業單位運用財政性資金，對服務、貨物、工程按照政府采購法采購的行為。在實際操作中，單位主要存在以下問題：第一，單位實行分散采購形式，非集中采購管理，使貨物、服務、工程的采購行為散落在業務經辦部門，采購效率低下，流程混亂。第二，預算編制不夠精細，有漏報、虛報或無預算采購現象的發生。第三，政府采購專業人才嚴重不足，對采購標的缺乏科學、細致的認知，導致采購物資不符合單位需求或超預算或采購成本失控。

（三）資產管理控制存在的問題

資產是指各單位以貨幣計量，依法使用、占有的各種經濟資源總稱。在保全資產、提升使用效率中單位還存在不足，主要表現如下：第一，單位管理層對資產管理意識淡薄，沒有設置資產控制的總負責人，資產管理比較混亂。第二，單位沒有建立完善資產管理控制制度，管理行為無法可依，無規可循。第三，單位實物資產管理崗位設置不合理，沒有明確職責權限，導致不相容崗位沒有相互分離。

三、科研單位財務內控管理制度中產生問題的根源

通過以上對科研事業單位內控問題的剖析，產生的原因有以下幾方面：

（一）單位管理層面內控管理制度產生問題的原因

1.缺乏良好的內部控制環境。科研事業單位的經濟業務大多數處于滯后式管理，作為第一責任人的科研單位內部控制的單位法人，認為單位內部控制屬于財務部門的工作范疇，未能認識到內部控制涉及單位的所有事項和業務，內控意識淡薄，缺乏對內控知識和建立健全單位內控重要性和現實意義的認識，導致內部控制制度走過場，不能發揮應有的作用。

2.無獨立的內部控制部門，管理制度不健全。有些科研事業單位沒有設立獨立的內部控制部門，權責分配不合理，職能交叉，組織結構安排不合理。管理能力松散，極大地削弱了內部控制的作用。管理制度不健全，或常年不更新、不完善，職能部門也各自為政，沒有形成完整統一的管理體系，管理能力早已不適應現代管理制度的要求。制定的管理制度沒有結合自身的特點，照搬上級的范本，沒有可操作性，形同擺設。

3.監督約束作用不夠明顯。行政事業單位內部由會計人員兼任審計工作，沒有設立獨立的審計機構。有的審計機構形同虛設，缺乏有效的內部控制風險評估機制。

（二）政府采購管理控制產生問題的原因

1.單位沒有建立規范的政府采購統一負責部門，采購效率低下。沒有設立單獨的政府采購部門，而是采用分散采購方式，將貨物、工程、服務等采購業務行為分散在各自的管理部門，各部門間各自為政，其與業務經辦部門業務平行或穿插，之間的流程、崗位設置不合理，同時對未列入集中采購目錄、批次多、累計金額較大且在采購限額標準以上的物品采購，也未能較好地執行政府采購管理，從而降低了采購效率。

2.沒有依據政府采購法，結合單位實際，制定本單位的政府采購內控管理制度。科研事業單位沒有從采購預算和計劃、采購需求的確定、采購招標管理、采購驗收管理、采購質疑處理等方面與業務相關部門制定系統的政府采購管理制度。有的僅是對采購某一環節或某項資金（如中央級科學事業單位修繕購置項目）的采購作出具體規定，制度不完善、不健全。造成政府采購政策沒有得到系統有效的執行。

3.政府采購宣傳、培訓不到位，政府采購人才能力有待提升。首先，從事政府采購的業務人員大多來自采購部門、資產管理部門，綜合能力較低。同時，崗位設置不合理、業務分散，對政府采購專業人員、政府采購需求人員沒有建立行之有效的培訓制度，對政府采購業務政策的掌握和執行比較薄弱。由于科研單位對科研儀器的采購要求較高，單位又分散管理，沒有專門的采購管理人員進行采購，往往是由科研人員即儀器使用人根據科研試驗的需要，進行采購前期的調研，接洽工作，由于對采購標的缺乏科學的、細致的了解，以及商業信息的不對等，導致采購物資以次充好，降低標準，采購成本失控。

其次，政府采購需求方沒有進行系統的培訓，無法全面掌握政府采購的相關規定，同時對預算的重要性缺乏認識，對預算編制敷衍了事，沒有嚴格按照《政府采購法》、采購目錄及標準要求編制，導致預算編制不夠精細，產生漏報或虛報。另外，政府采購管理部門只是簡單地將各需求部門的預算匯總，而沒有結合單位下一年度的工作任務全面考慮政府采購的需求，對單位的政府采購預算未能應編盡編。

（三）資產管理控制產生問題的原因

1.單位管理層輕視資產管理，沒有設置資產管理控制的總負責人。科研單位的資產管理涉及財務部門（貨幣資金）、科技開發管理部門（對外投資）、行政部門（房屋、車輛）、國有資產管理部門（通用設備、專用設備）等業務處室。一直以來，科研事業單位的資產尤其是實物資產管理十分薄弱。單位領導重視預算管理、輕視資產管理的現象較為普遍，同時沒有設置資產控制的總負責人，沒有集中歸口管理的部門，資產管理非常松散。尤其是規模大、歷史悠久的單位，由于資產量大，歷史遺留問題較多，資產管理比較混亂，家底不清晰，資產控制工作不能有效落實。

2.單位沒有建立完善的資產管理制度。在資產管理方面，沒有從資產配置、購入、使用、處置等資產全生命周期角度進行制度建設，制度缺失，管理行為隨意性較大。

3.實物資產管理職責權限不明確，有部分不相容崗位沒有相互分離。因管理松散、人手少，不相容崗位沒有相互分離。如實物資產的采購、驗收與款項支付，實物資產取得、保管與處置業務的執行等，往往是由一個人來完成，容易造成資產損失及舞弊行為。

四、科研單位改善財務內控管理制度的對策

由于科研事業單位財務內控在單位層面、政府采購管理、資產管理等方面存在的問題及產生的原因，我們需從增強內控意識、改善內控環境、建立健全制度、規范權力運行、完善內部控制的評價與監督體系來提升科研事業單位的管理水平。具體對策如下：

（一）改善內控環境，強化內部流程控制，全面營造良好的內控氛圍

單位領導要提高對單位財務內部控制的認識，主要學習內部控制規范的理論、原則、控制方法、風險評估程序、風險管控措施、自我評價要求等。結合單位實際情況，按照內控要求，建立、有效實施內部控制，將內部控制管理覆蓋單位經濟活動全過程。同時，政府會計制度改革對單位領導層的管理意識造成沖擊，反推單位提升自身的整體治理水平，因此單位負責人必須增強內控意識，規范各層級員工的行為，提升風險防范能力。

設置獨立的內控部門，成立單位內部控制綜合辦公室，同時下設政府采購管理中心、資產管理中心。單獨的內控部門由單位負責人、資產管理、政府采購管理、財務、基建、合同管理等部門業務骨干組成，各部門的業務骨干作為內控管理的聯絡人，負責溝通、協調、落實本部門（管理中心）內控管理業務，形成法人-聯絡人-本業務處室（管理中心）內控事項的閉環管理。完善協調溝通機制，積極發揮相關崗位在內部控制中的作用，強化內部流程控制。

加大培訓，提升相關內部控制人員的管理水平和業務素質，提高全員防控風險的能力。內部控制聯絡員按照內控綜合辦公室的年度工作計劃，以及年度單位內控的薄弱環節完善相關制度，負責對不同崗位、不同人員分別開展逐次、逐級全員培訓工作，通過廣泛宣傳政策，提高全員對內控的必要性和緊迫感的認識，以及防范風險的能力，使他們明確自己在內控規范中的作用。

（二）完善制度建設，加強內部權力制衡，規范內部權力運行

針對內部管理的薄弱環節和風險隱患，加強對收支業務、資產控制、政府采購等重點領域和關鍵崗位的管理。明確職責權限，實行不相容崗位相分離，形成相互制約的工作機制。細化權力運行流程，制定簡單易行的流程圖，使制度落地，且具有較強的可操作性。建立和完善制度，是為了更好地執行和落實，在“放管服”背景下，如落實科研財務助理制度、改進科研儀器設備耗材采購管理等措施，就是在完善內控管理下，以人為本，改善服務意識和方式，使制度落地，增加科研工作的自主權，確保放而不亂的內部控制得到高效實施。

（三）完善內部控制的評價與監督體系

為確保內部控制建設不斷完善和實施，必須進行內部控制的評價與監督。自我評價、內部監督和外部監督構成科研事業單位內部控制評價與監督體系。通過自我評價內部控制設計、內部控制執行的有效性，改進和完善內控制度。加強對內部控制年度報告的使用和自我評價，運用內控報告的結果，完善制度，補充短板。加強內審部門的獨立性，通過日常監督或專項監督改進和加強內部控制實施中存在的問題和薄弱環節。同時，社會第三方積極參與單位內部控制建設，發揮外部監督作用。隨著科研事業單位自主權的擴大，相關部門也將通過“雙隨機、一公開”抽查、督查、第三方績效評估等方式，加大對單位內部控制的評價與監督。因此，完善單位內部評價與監督機制，使內控體系全面有效實施，確保用好自主權，預防腐敗滋生至關重要。

五、結語

當下科研事業單位財務內部控制實施雖然存在一些不足，但通過設置獨立的內控機構，改善內控環境，建立健全制度建設，完善監督與評價等措施，以改善科研事業單位內部控制現狀，完善內部治理，提升單位的管理水平，在充分調動科技人員的創新動力和活力下，確保充分放權和有效承接，促進科研事業單位可持續發展。

（作者單位為中國醫學科學院醫藥生物技術研究所）

參考文獻

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