政府預算視域下的納稅人權利

任利敏

摘??要：政府預算為滿足社會的公共需求而對公共財政資源進行合理配置。而納稅人作為稅收繳納主體及公共需求方天然地具有知曉政府預算信息，參與并監督稅收使用的權利。然而我國政府預算活動中納稅人的權利卻因立法的碎片化與原則性而難以保障。故本文從政府預算活動中納稅人權利的具體內涵出發，分析我國預算活動中納稅人權利保障的現實困境，從而為保障納稅人權利，實現政府預算的民主公開探索全新的進路。

關鍵詞：政府預算;預算參與權;預算知情權;預算監督權

稅制改革后，由納稅人繳納的稅收成為我國財政收入的主要來源。納稅人基于其在稅收征納關系中的地位而享有知曉、參與和監督稅收的征納程序及使用過程的權利，從而確保政府財政權的理性行使。而政府預算作為公權力機關進行公共財政資源配置的一種重要方式，其本質就是對稅收收入的后續使用過程。故納稅人的權利也應貫穿于政府預算的全過程，賦予其對預算活動的知情權、參與權與監督權。然而，我國由于納稅人權利相關法律規范的缺失、政府預算信息透明度低及監督不到位等問題仍面臨納稅人權利難以保障的現實困境。

一、我國政府預算活動中納稅人權利的內涵

（一）納稅人的預算知情權

預算知情權是納稅人知情權在政府預算領域的滲透。納稅人的知情權是指作為稅收繳納主體的納稅人向稅務機關了解和知悉稅收法律及稅收的征納程序與稅收使用的權利。而具體到預算領域，納稅人的預算知情權則是納稅人知曉政府相關預算信息的權利。信息范圍包括預算法律規范及及預算編制、審查、執行等各個環節的具體信息。這無疑也是在預算領域對納稅人有權知悉稅收使用與流向的再次確認。我國現行的《預算法》第14條明確了政府負有對非國家秘密范圍的預算相關信息及重要事項予以說明和公開的義務，其為納稅人預算知情權提供了直接的法律保障依據，但其規范的模糊性仍影響了預算信息的公開程度。

（二）納稅人的預算參與權

納稅人預算參與權賦予了納稅人以合法途徑參與政府預算活動的權利。政府預算是作為受托人的國家通過合理配置公共信托財產而保障信托人利益的活動。政府作為公共權力的受托人，預算應當對公權利主體之外的納稅人公開，由其進行廣泛的參與與社會監督。我國《憲法》中公民對社會公共事務治理的參與權為納稅人的預算參與權提供了抽象的憲政基礎。但《預算法》經歷了兩次修改仍未明確納稅人的預算參與權這項核心權利，對預算編制、審批、執行及績效評估過程中的提案權、表達權、建議權等具體權利也是僅提及廣泛聽取社會意見等模糊性內容，納稅人的預算參與權顯然缺乏具體的法律依據。

（三）納稅人的預算監督權

政府對財政資源的配置及其作為經濟人的有限理性決定了我們必須在政府預算活動中賦予納稅人貫穿于整個預算過程的預算監督權，從而實現把握稅收收入的流向與使用及限制政府財政權力行使的多重目的。《預算法》在監督部分明確了納稅人享有對預算活動的監督權以及對預算違法行為進行檢舉和揭發的權利。但其并為就監督權的具體救濟及檢舉揭發的程序規范進行細化。納稅人的預算監督權法律規范僅具有宣示性效果的窘境使其有效性自然無法保證。

二、我國政府預算活動中納稅人權利保障的困境

（一）法律規范的碎片化與原則性

我國現行法關于政府預算中納稅人權利的法律規定呈現出碎片化、原則性的特征，且并未形成納稅人權利保護的專門性規范。其一，對納稅人預算知情權及預算監督權的保護主要集中在《預算法》中，但對這兩種權利的規定仍是僅宣示性規定，并未設置相應的救濟性內容或程序性規范。其二，《憲法》對公民參與社會事務的權利進行了抽象確認，但《預算法》中尚未明確納稅人的預算參與權。其三，我國仍缺少對納稅人權利進行專門保護的法律規范。故上我國納稅人權利的保障仍然處于法律規范可操作性差、權利救濟困難的境地。

（二）政府預算信息公開程度不足

透明的預算公開必然是靜態的預算內容公開與動態的預算過程公開的統一。故政府的預算公開不僅應當包含預算草案等相關文件的公開，更應當包含預算編制、審批、執行等各個過程的全面公開。然而我國大多數的預算信息公開都側重于形式上的文件公開，而忽略對整個預算過程及結果的具體公開。此外，預算過程的繁瑣與預算知識的復雜也致使我國的預算信息具體性和可讀性不足。因而我國目前的政府預算信息公開程度仍須進一步提升。

（三）政府預算監督機制不健全

我國目前形成了權力機關的外部監督、行政機關的內部監督及納稅人基于預算監督權的社會監督相結合的預算監督機制。首先，權力機關的外部監督就是通過人民代表大會的代議制方式對進行預算草案進行審查和批準，但其仍流于形式。其次，政府的內部自我監督則是由財政部門對預算進行事前監督，審計部門進行事后監督。但這種同體監督勢必造成監督的有效性無法保證。再次，檢舉揭發程序及問責機制的不完善導致納稅人監督權難以切實地行使。

（四）政府預算中納稅人權利救濟受限

我國目前對納稅人權利的救濟主要包括行政復議和行政訴訟兩重路徑。第一，《行政復議法》將復議的受案范圍嚴格地限制為與自身利益有直接利害關系的具體行政行為。政府預算活動是對公共財政權的行使，相對人很難證明預算與其自身的直接利害關系。故納稅人所提起的行政復議往往以主體資格瑕疵而被駁回。第二，《行政訴訟法》亦對其受案范圍做出了具體行政行為和自身利益受損的雙重限制，納稅人的行政訴訟也因主體的不適格而難以啟動。因而，預算活動中的納稅人面臨權利救濟的困境而亟需化解。

三、我國政府預算活動中納稅人權利保障的進路

（一）納稅人權利保障的體系化立法

法律規則的碎片化和宣示性要求我們應當基于現有法律規范對預算中的納稅人權利進行體系化和精細化的立法調整。首先，以《憲法》中公民對社會事務的參與權為抽象依據，在《預算法》中明確納稅人的預算參與權以及在政府預算的編制、審議、執行及績效評估各個環節中的提案權、表達權、建議權、表決權等具體權利，為納稅人預算參與提供部門法基礎。其次，細化《預算法》中納稅人預算知情權及監督權的宣示性規則，明確政府預算公開的具體方式及標準，引入對預算違法行為的檢舉揭發程序，使納稅人在明晰政府預算信息的前提下對預算活動進行有效的監督。再次，我國有必要借鑒域外經驗，頒布保護納稅人權利的專項法律以實現對納稅人權利的本土性規范。故此形成我國自上而下的納稅人權利保障體系。

（二）提升政府預算信息的透明度

我國政府預算透明度的提升應強調對預算材料、過程及結果的全面公開。具體而言，在預算的編制和審批階段須公布預算草案、其他說明文件以及預算編制和審批的具體過程，從而使納稅人充分了解預算信息。在預算的執行階段應公布預算的執行情況，由納稅人進行社會監督。同時還應對決算的審計結果予以公開，以保證預算的合法性。此外，政府還應對公開的預算信息進行詳細的解釋說明，使納稅人易于理解晦澀的預算信息。

（三）完善政府預算的監督與問責機制

我國政府預算的監督落實應從對現行監督體制的完善著手。第一，我們有必要明確人大對預算草案的實質審查，將立法機關的外部監督貫穿至預算的全過程，以克服立法機關監督的有限性與形式化。第二，對于政府的內部監督應強調預算執行與預算監督的分離以及財政部門與審計部門的相對獨立性，從而確保內部監督的有效性。第三，納稅人預算監督權的切實行使則在于檢舉揭發程序的設置。同時，預算監督的落實還要依靠問責機制的完善。對于政府預算違法行為應在行政責任的基礎上增加其他責任形式。

（四）暢通納稅人權利救濟路徑

作為權利救濟的首要方式，行政復議應允許納稅人作為公共利益受益者對抽象行政行為提起復議，從而在行政復議方面實現對納稅人的有力救濟。其次，我們有必要通過立法明確預算法的可訴性，使納稅人權利獲得更多的、更有力的保障。我們還應將納稅人訴訟引入納稅人權利糾紛之中，明確納稅人可以作為公共利益的受益者進行公益訴訟。但為了防止納稅人權利的濫用，行政公益訴訟仍應將檢察機關作為最主要的訴訟主體。同時在行政訴訟的過程中通過實行適當的舉證責任倒置以平衡雙方舉證能力。

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