鄉村振興背景下的城鄉融合編制單元的發展路徑研究以臺前縣為例

王軍良

農業、農村、農民問題是關乎國計民生的根本性問題，解決三農問題是全黨工作的重中之重，是實現全面小康的重點和難點。黨的十九大報告提出“鄉村振興戰略”，要求健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推進農業農村現代化。本文將城鄉融合編制單元作為鄉村地區落實鄉村振興戰略的基本空間單元和載體，基于臺前縣鄉村發展的現狀與問題，探索鄉村振興背景下編制單元的發展路徑和思路，即通過對組織、產業、生態、文化和人才方面的一體化規劃，促進該地區城鄉融合發展，同時為全國其他鄉村地區發展提供借鑒和參考。

一、研究背景

改革開放以來，中國的經濟和社會發展實現巨變，成為全球第二大經濟體，城鄉居民收入均持續增長，人民生活水平不斷提高。其中農業改革雖獲得了舉世矚目的成功，但城鄉二元經濟結構體制制約了農村經濟的發展，導致城鄉差距越來越大。為此黨的十九大報告指出，當前我國最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分，表現為當前我國農村發展的質量、效益和競爭力不高，農民增收后勁不足，農村自我發展能力弱，城鄉差距依然較大。為徹底解決“三農”問題，化解農村、農業和農民的基本矛盾，報告首次提出“鄉村振興戰略”，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。

實際上，我國長期的城鄉二元體制結構讓鄉村地區積蓄的矛盾和問題異常的復雜和多元，鄉村地區尤其是經濟欠發達地區的積弊已達到幾十年。這些問題不僅僅體現在經濟發展的滯后、農民的貧困方面，更體現在傳統文化的消亡和鄉村風貌的急劇衰退，以及鄉村治理的無序等方面，去生態化的鄉村建設方式對其生態環境造成嚴重的破壞，鄉村規劃體系不明晰、建設管理機制缺位，上下位規劃缺乏銜接等問題使得鄉村規劃亟需向管底線、重引導、促自治方向轉型。目前鄉村規劃模式已由增量規劃向整治型規劃轉型，以鄉村環境整治為切入點，逐步指導農村實現產業、人居環境和村民精神風貌的全面提升。

二、相關概念內涵解析

1.鄉村振興的內涵與特征

鄉村振興是國家基于人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾提出的戰略命題，是充分體現“以人為本”即人民的鄉村、人民的振興價值觀的戰略決策，旨在破解“三農”問題，縮小城鄉差距，使城鄉居民在收入水平、公共服務、社會保障和生活便利程度多方面等值，使鄉村與城市在地理空間和生活方式上雖有差異，但城鄉之間沒有價值的不同。根據河南省委發布的《中共河南省委河南省人民政府關于推進鄉村振興戰略的實施意見》，鄉村振興要“堅持黨管農村工作，堅持農業農村優先發展，堅持農民主體地位，堅持四化同步城鄉融合，堅持尊重規律規劃引領”，將生產、生活、生態三生共融發展解決人、地、業的問題，從組織、產業、生態、文化和人才等五位一體共同實現鄉村的真正振興。

（1）組織振興是基礎。從“管理民主”到“治理有效”，要求治理體制機制的改革與完善，強調治理效率和基層農民群眾的主動參與。政府職能的缺失和真空導致城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分，組織振興能夠解決鄉村治理真空化、要素流動靜態化、集體經濟渙散化、鄉村文化停滯化、鄉村工業低端化和村莊發展空心化等一系列的問題。通過健全完善農村工作領導體制機制，堅實鄉村基層黨組織，促進城鄉融合發展。

（2）產業振興是重點。從“生產發展”到“產業興旺”，突出強調了產業發展的重要性。鄉村產業落后直接導致鄉村的衰落，因此產業振興以產業發展與生態保護實現平衡互補為導向，構建可持續發展的縣域產業體系，生產過程中，環境保護優先，嚴格設定準入門檻，加強一二三產業間的融合，形成新型產業形態直接解決農民收入低下的問題。

（3）生態振興是關鍵。從“村容整潔”到“生態宜居”，強調我國生態文明建設的重點，要求促進農業農村可持續發展，建設人與自然和諧共生的現代化農業農村。近來鄉村生態遭到嚴重破壞，生態振興可打造鄉村生態宜居的生活。

（4）文化振興是保障。鄉村文化建設是鄉村振興戰略實施的精神內涵，當中國進入城市反哺農村的新階段，鄉村振興戰略不僅為鄉村傳統文化提供了新機遇，同時也為鄉村文化賦予新內涵。文化振興能夠解決鄉村文化建設普遍意識不足、文化認同感較低、文化載體單一、文化空間缺乏連續性、文化產業模式保守、建設聯動性不足等問題。

（5）人才振興是支撐。農村的現代化進程需要人才作為保障和支撐，農村人才的流失正在削弱鄉村建設的基石，人才振興通過吸引鄉賢創業者、養老養生居民、產業職工、城市返鄉居民和度假休閑等人群，為農村注入新鮮的血液和思想。

2.城鄉融合編制單元的內涵與特征

在我國廣大的鄉村地區，存在著大量自然地理區位相鄰、文化風俗相近、產業業態相似的連片發展區域，由于鄉鎮村行政區劃的分割，導致這類區域難以形成生產資源的有效整合和生產要素的合理流動。在規劃界，由于受到城鄉二元結構的影響，一直以來都只是重視城市功能研究，盡管現在的城鄉規劃體系已將鄉規劃和村莊規劃納入在內，但是無論是總規、控規，還是村鎮體系都缺乏對鄉村整體功能的研究。為解決該問題，我國學者段德罡通過對共生理論的綜述，提出城鄉一體化單元組織的發展模式。本文在理論與實踐的基礎上，提出了“城鄉融合編制單元”的概念，將其作為推進城鄉一體化發展，重塑城鄉空間布局的核心空間載體。

城鄉融合編制單元不是單純的空間分區或者產業分區，它是具有農業共同特征和經濟發展問題，需要進行某種特定的規劃手段引導的鄉村組團，該組團主導產業明確，資源要素合理流動，基礎設施共建共享，管理機制創新高效，村鎮之間分工合理，減少了城鄉差距，推動著城鄉一體化發展。作為一種新型發展組團，編制單元縣域全覆蓋，各個鄉鎮在原鄉村行政界線和天然地理界限基礎上，多村合一進行高效融合，從宏觀層面闡述鄉村地區的發展功能和作用，較好地彌補單一鄉村功能的不足，具有承上啟下，補缺增色的作用。城鄉融合編制單元之間規模相似，互動性較強，擁有著不同的優勢資源，單元內部通過資源整合共同推動城鄉一體化發展。

作為推動城鄉一體化發展的基本空間單元，城鄉融合編制單元由“1個中心村+1～3個特色村/重點村+N個一般村”構成，共享基礎設施建設和公共設施配建的服務。其中中心村是單元內經濟實力相對較好，人口相對集中，區位條件較好以及公共服務設施較好的地區，是編制單元內資源要素投放和推進建設的“著力點”，能夠發揮其輻射帶動作用，成為城鄉融合發展的中心。

三、鄉村振興背景下城鄉融合編制單元的路徑分析

鄉村振興戰略是全面長遠的大戰略，其最終目標是實現農業農村現代化，包括產業現代化、治理現代化、農民生活現代化、生態現代化和文化現代化。鄉村振興戰略要求鄉村規劃形成“多規合一”，在產業、生態、文化、體制等方面進行總體提升。而城鄉融合編制單元改變了過去缺乏自上而下引導而形成的各自為政，功能布局散亂，聯動效益弱的發展模式，轉而以一致的姿態，作為集聚鄉村地區各村莊的產業、生態、文化、人才、風俗風貌等的空間載體，其內涵與鄉村振興理念一脈相承，能夠作為鄉村地區落實鄉村振興戰略的基本單元。

城鄉融合編制單元應該使得農業產業更好地融入經濟大市場的產業分工中，使得農村資源在更大的市場中得到充分的利用，由此讓擁有資源的農民獲得更多的收入，減少城鎮居民與農民之間的收入差距。

城鄉融合編制單元應促進農村多功能性產業融合，培育新業態，提升鄉村新供給的能力，多單元聯動發展滿足城市居民對休閑旅游、生態環境、文化教育等多功能性的消費新需求，提升對城市居民的吸引力。從日本和韓國的鄉村振興發展實踐來看，鄉村的產業融合需要通過加法效應即產業間的鏈接創造新供給，乘法效應即產業間的深度融合培育新業態，以六次產業的形式，實現農業的多功能價值增值，最終提高農民收入，創造就業機會。臺前縣具有一定的農業資源和一三產業融合基礎，在未來，可推動農業規模化、品牌化、綠色化，同時推動一二三產業深度融合，以六次產業的形式實現鄉村產業振興。

城鄉融合編制單元要求生態建設應促進農業農村的可持續發展，并滿足人對鄉村環境的需求。生態文明已擺在鄉村振興的重要戰略地位，必須首先基于生態環境的保護與修復，在分類修復的基礎上，保護鄉村原有自然資源和各類生態要素，使其生態資源價值最大化，為鄉村人居環境提供干凈的水、土壤、生態良好的生態系統，進行垃圾、生活污水、鄉村廁所綜合治理，全面改善村容村貌，吸引城市居民，為人才的定居提供良好的綠色基礎。

城鄉融合編制單元應加強對鄉村傳統文化的挖掘和傳承，為鄉村振興提供重要的精神內涵。文化振興與經濟振興同等重要，是鄉村振興的“根”與“魂”，能夠有效吸引城市要素資源向鄉村的轉移，為鄉村建設提供人文魅力和環境，落實鄉村文化空間格局的建設。城鄉融合編制單元應通過確立文化本位的建設理念來培養公民的文化認同，其次加強鄉村文化空間和鄉村記憶館建設，來完善基層公共文化服務和構建鄉村記憶梳理框架，最終使得鄉村地區成為一個有文化底蘊的空間，達到吸引人居的目的。

城鄉融合編制單元要求鄉村人才振興能夠培育多層次人才，優化人才發展環境，從而留住“本土人”，吸引“外來客”，為鄉村建設提供新的思想和發展途徑。人才振興是實施鄉村振興戰略的重要推力，是落實產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕總要求的有力保障。城鄉融合編制單元通過培育新型職業農民留住本土人，通過培育新型的干部隊伍壯大鄉賢隊伍，支持各類人才返鄉，引導工商資本下鄉吸引外來客，通過創新培養成長機制、完善管理服務機制和健全使用激勵機制優化人才發展環境，達到多層次人才發展目的。

城鄉融合編制單元要求建立鄉村振興戰略國家指導、省級統籌、縣市落地的組織管理體系，彌補政府職能的缺失和真空。組織管理體系對于鄉村持續發展的重大戰略部署落地起到重要的作用，能夠科學引導和管理調控有關政策的落實，推進鄉村振興的發展。城鄉融合編制單元通過健全完善黨的農村工作領導機制體制，堅持五級書記抓鄉村振興，建立堅實的鄉村基層黨組織。

四、鄉村振興背景下臺前縣編制單元發展路徑實踐探索

1.臺前縣的鄉村發展問題與特征

臺前縣城位于河南省東北部，豫魯兩省交界處，擁有中國羽絨之鄉、全國科技進步先進縣、全國生態示范縣等美譽，同時為革命老區、國家扶貧開發工作重點縣和中原經濟區濮范臺扶貧開發綜合試驗區的重要組成部分。臺前縣的鄉村振興對象不包括臺前縣城市總體規劃區范圍和各鄉鎮總體規劃區范圍內的村莊行政管轄區域，具體為5鎮（城關鎮、侯廟鎮、馬樓鎮、打漁陳鎮、吳壩鎮）3鄉（后方鄉、清水河鄉、夾河鄉），總村莊數量322個。

臺前縣城鎮化水平低，城鎮化率小于28%。全縣鎮少村多，村莊規模小而分散，行政村數量多構成了資源的極大浪費，不利于公共配套設施建設。且鄉鎮—行政村間缺少具有協調、合作、管理的職能級別單位，行政村各自治理建設不利于集體效益最大化。

臺前縣經濟發展滯后，雖然經濟結構已具備工業化特征，但仍以農業為主，產業同質現象嚴重。據調研數據顯示，種植技術傳統，養殖業主要是家庭式經營模式、規模小、經濟效益低的畜禽養殖，加工制造業主要為初級加工的中低端產品，難以滿足高端產品的需求，旅游產業處于初步發展階段，服務設施不齊全，游客量少。

隨著城鎮化和工業化的快速進程，鄉村建設和特色逐漸受到沖擊和挑戰，鄉土文化流失。具體而言，部分歷史遺跡已在快速城鎮化中淹沒，村莊建房無特色，建設趨于均衡化，傳統形態風貌并未得到有效繼承。鄉村資源過度消耗，鄉土社會的歸屬和認同感弱化；農村人口不斷流失，高素質人才匱乏；原有的傳統觀念、鄉土文化逐步被外部潮流取代。

生態資源豐富但旅游發展滯后。臺前縣水資源豐富，文化底蘊深厚，但是城鄉生態景觀缺乏統籌發展、保護管控，旅游開發利用處于低端發展階段，尤其是鄉村特色與景觀價值有待挖掘。

2.臺前縣鄉村振興背景下編制單元路徑探析

（1）編制單元劃分，優化鄉村布局

臺前縣城鄉融合編制單元規劃將全縣按照鄉鎮-編制單元-行政村的體系劃分，建立覆蓋全縣、目標明確、層次清晰、管理有序的城鄉規劃體系，使編制單元的規劃作為承上啟下的依據，體現自上而下、分層控制、層層深入的控制手段。具體來說所有行政村分為中心村、發展村和一般村，規劃發展村進一步分為重點村和特色村，一般村分為拆遷村和保留村。“中心村”即為城鄉融合編制單元的中心地，其主要功能是服務中心和市場中心，是綜合管理中心的所在地，由德國地理學家克里斯泰勒提出。“重點村”則主要發展鄉村居住區為目標，“特色村”以產業旅游發展為目標，以引導鄉村特色化發展，“一般村”則限制其發展，基本保障村民生活需求即可。縣域內共劃分45個城鄉融合編制單元，其中66%的編制單元涵蓋的行政村數量在5～8個，建設用地面積在1.1km2～2.5km2，80%的編制單元人數控制在5000～10000人之間。

（2）構建六次產業，促進轉型升級

臺前縣城鄉融合編制單元以產業發展與生態保護實現平衡互補為導向，構建可持續發展的縣域產業體系及配套系統。其產業發展可以重點圍繞以下幾個方面展開：構建現代農業發展體系方面，推動傳統農業的轉型升級，根據各單元的農業產業類型和經濟情況發展，進行主導產業的特色小規模種植，隨著瓜果蔬菜在飲食結構中的占比逐漸增加，臺前縣可大力發展桃子和草菇等特色產業，同時引進現代化技術設備，優化傳統農業配套設備，形成智能收割、智能水利工程、農業內部循環系統以及防治病蟲害等農業配套系統，提高農業生產效率，最終促進農業經濟發展。其次培育新型農業經營主體，采取政策扶持引導、村集體或能人鄉賢，以及專業合作社+農戶的多元力量等成立新型農業經營體系。

城鄉融合編制單元在鄉村工業的轉型升級方面，以生態為核心，大力發展對環境無害的鄉村清潔工業，重點發展農產品加工，完善加工產業鏈，提升農產品附加值，如與加工廠建立合作關系，將所種植的水果、草藥等進行加工。構建縣級產業園、鎮級產業園和編制單元產業園的三級配套系統，如構建縣級產業集聚區服務平臺、鄉鎮級產業服務中心和單元級產業服務點三級產業服務平臺，構建大型物流園、物流中轉中心和小型物流中轉站三級物流配套系統，構建規模生產企業、小型加工廠和果蔬簡易加工包裝點等三級產業生產加工系統。最終以六次產業的形式，進行一二三產業的融合發展，促進農業新業態的發展，即通過農產品的生產、儲藏、運輸、加工、銷售及與休閑旅游、飲食餐飲和醫療保健等的結合，促進一二三產業間的深度融合，提升價值，增加農民收入。

（3）保護鄉村生態，完善公共服務

臺前縣城鄉融合編制單元應滿足生態的可持續發展和人對環境的需求。構建鄉村生態格局方面，將全縣空間規劃劃定為城鎮空間、生態空間和農田空間三類，其中生態空間包括金堤河南北兩側堤岸范圍和黃河大堤以南灘區范圍以及國儲林項目規劃范圍，形成環城森林帶和灘區混合生態區。生態產業化方面，重點發展生態產品，并提供相關的服務產業，可利用第一產業的特色小規模種植發展觀光旅游，推廣區域特色產品，同時帶來更多收益，如果園采摘、植物園游覽、農家樂等。

城鄉融合編制單元的鄉村建設方面，鄉村生態的保護需要由上到下的共同環保意識，首先加強村民的環保意識宣傳，其次對鄉村的垃圾、污水處理、廁所進行規劃，如根據每3000人口設置一處小型污水處理廠的建設原則，平均每編制單元內規劃建設2～3個污水處理廠；縣域內廁所結合生活污水改造進行統一治理，具體建設規模及鋪設管道，可根據編制單位內村莊的分布和人口數量做合理調整；規劃縣級、鎮級、中心村三級垃圾處理配套設施，采用集中填埋的農村生活垃圾清運方式，“戶集、村收、鄉鎮運輸、縣集中處理”的生活垃圾收運處理模式。最后進行水資源、水生態、水環境、水災害四水同治的方式對鄉村生態環境進行保護，為當地居民提供優美的鄉村環境。

城鄉融合編制單元基本公共服務方面，規劃鎮級、單元級配套、重點村、一般村級四級配套設施。鎮區設施配套應滿足全鎮經濟文化、商業服務、教育中心等服務配套需求；編制單元配置小學一到兩處、單元行政管理服務中心、小型醫療服務中心等配套服務設施；中心村配置幼兒園、村委會、衛生室、垃圾中轉站、老年服務設施等；一般村則不單獨配置管理服務及教育設施，只配置公廁及垃圾收集點。

（4）創新管理體制，完善制度設計

臺前縣城鄉融合編制單元要求創新鄉村體制機制，凝聚“人”的力量，鼓勵自下而上各界投身鄉村振興，實現鄉村自治理和自發展。創新規劃實施機制體系方面，分為決策層、管理層和執行層三個層次，其中編制單元協助管理處位于執行層，起著規劃宣傳、指導建設、財政管理、建立檔案庫和政策反饋的作用。完善制度設計方面，要求城鄉融合編制單元解決制約鄉村土地發展的政策問題，單元內可建議臺前縣政府通過置換建設用地復墾為耕地，共節約村莊建設用地面積2614.1公頃，利用級差地價將所獲取的大量開發資金除給農民建設安置地外，其余供政府用于其他建設使用，土地一部分可以歸置農民，另一部分可承包給開發商進行試驗田研究，同時帶動周邊老百姓的產業模式。培養鄉村“能人”方面，要求編制單元一方面支持各類人才返鄉，以大學生、進城務工人員、退伍軍人等群體為重點，培養造就“新農人”，吸引并支持企業家、黨政干部、規劃師、建筑師等，下鄉擔任志愿者、投資興業等，另一方面是壯大鄉賢隊伍，引導村內老黨員、老干部、人大代表、經濟文化能人等群體扎根本土。編制單元書記的擔任，可通過編制單元內主導產業的龍頭企業實現人人參股，則該企業領導成為擔任單元書記候選人。

五、結語

鄉村振興戰略，是黨中央的重大部署，承載著農民的熱切期盼，是縮小城鄉差距，實現城鄉一體化的重要抓手。實現城鄉等值發展，讓農民享有與城鎮居民相同的現代化發展成果，相同的生活質量與生活環境，建設起“低消費、高福利”的新農村生活方式是鄉村振興的目標。臺前縣作為國家扶貧開發工作的重點縣，全縣上下深入貫徹落實習總書記的三農實現，將實施鄉村振興戰略擺在優先位置。城鄉融合編制單元理念試圖從空間層面對鄉村的產業、生態、治理體制等方面進行有效整合，為臺前縣鄉村發展提供一個全新的發展思路，探索了鄉村振興的方法和路徑，對完善鄉村規劃體系具有重要的作用和深遠的意義，期盼能夠為全國其他地區的鄉村發展提供借鑒和參考。