基于“三線一單”的生態環境風險防范體系構建

榮偉英

摘要：當前我國生態環境風險事件時有發生，現行環境風險管理體系側重于應急，對防范重視不足。基于三線一單的生態環境空間管理體系可彌補現行環境風險管理體系的不足。文章對當前生態環境風險防范現狀進行分析，提出新時代的空間管控手段，論述三線一單與環評體系、產業結構調整以及國土空間規劃的銜接，建立基于三線一單的生態環境風險防范體系。

關鍵詞：生態環境;空間管控;三線一單

Abstract：At present，Chinas ecological and environmental risk events occur from time to time.The current environmental risk management system focuses on emergency response and pays insufficient attention to prevention.The ecological environment space management system based on three lines and one order can make up for the shortcomings of the current environmental risk management system.The article analyzes the current status of ecological environment risk prevention， proposes a new era of space management and control methods， discusses the connection between the three lines and one order and the environmental impact assessment system， industrial structure adjustment and land and space planning， and establishes an ecological environment risk prevention system based on three lines and one order.

Key words：Ecological environment;Space management and control;Three lines and one order

生態環境風險與環境、經濟以及人口的空間分析關系密切，生態環境風險具有時間上的持續性與潛伏性。運用空間管控的工具與思維，對生態環境風險的時間動態與空間分異進行分析，能為防范生態環境風險提供新的思路與方法[1]。基于空間管控的環境體系是生態文明制度體系的重要組成部分，其對防范生態環境風險、妥善處理生態環境問題意義重大。

1 當前我國生態環境風險防范現狀

1.1 當前生態環境風險防范面臨的問題

從風險源釋放風險因子到風險受體暴露損害的過程，可以將生態環境風險劃分為累積性風險與突發性風險。當前我國城市化進程不斷推進，經濟高速發展，生態環境風險防范面臨著愈加嚴峻的挑戰，累積性環境事件對人類社會與生態環境具有深遠的影響，突發性環境事件發生率高，生態環境風險問題關乎生態安全，也關乎群眾健康，這些問題對生態環境保護、社會健康發展以及國民經濟平穩運行帶來的威脅都是不容忽視的。

一方面，近年來結構性、布局性、區域性的生態環境問題逐漸凸顯。當前我國環保執法監督力度不斷增大，社會公眾環保意識不斷增強，一系列生態環境破壞事件得到了披露，例如天津七里海環境污染、騰格里沙漠污染、祁連山環境污染等事件，但這些只是冰山一角，還有眾多環境污染事件沒有被披露。另一方面，當前我國突發環境事件發生頻率較高，僅2010-2017年我國發生突發環境問題事件3 627起，其中包括多起重大突發環境事件[2]。這些事件的發生與我國長期以來以環境為代價發展經濟的關系密切，而片面追求經濟發展帶來的后果就是累積性、突發性生態環境風險逐漸凸顯，因此生態環境保護面臨著嚴峻的挑戰。

1.2 我國生態環境存在風險的原因

當前我國仍然處于一個經濟結構調整陣痛期、經濟增速換擋期以及城鎮化、工業化、農業現代化、社會轉型階段、自然資源利用率持續增高等一系列狀態相疊加的階段，這一階段的生態環境保護與社會經濟發展矛盾更加尖銳，生態環境面臨的形勢也更加復雜。

我國生態環境風險的原因有二。其一是結構性經濟發展壓力，一些地區高度依傳統產業，這引起結構性污染問題突出，技術結構、產業結構等因素下開展的經濟活動會對生態環境帶來較大的壓力，即使經濟總量并不大，生態環境也會面臨較大的壓力。其二是建設活動無序粗放，我國作為資源環境大國，其生態環境承載力是比較強的，但是長期以來的開發建設活動都是粗放式管理，這對生態環境的承載力是極大的挑戰，多地已經逼近、超過環境承載力極限。區域環境排放大量污染物，水土資源被大量利用、開采，生態功能重要區受到破壞，生態環境脆弱區破壞，這對生態資源環境帶來極大的風險。

1.3 當前我國生態環境風險防范體系的現狀

近年來我國在重點行業環境風險檢查、等級劃分、環境應急預案管理、建設項目環境風險評價、規劃環評等方面開展了大量工作，國家層面非常重視生態環境風險防范，管理體系不斷完善。但是當前的生態環境風險僅側重于規劃與戰略風險實施，生態環境風險管理上還是傳統的事件驅動型管理模式，存在對防范重視不足而對應急高度重視的問題，對生態破壞問題、累積性環境污染重視不足，對突發污染事故高度重視，微觀管控與宏觀戰略之間未能有效連接，建立的生態環境風險管理制度措施難以從源頭減弱、避免結構性、布局性、區域性生態環境問題，無法滿足多樣化的生態環境風險管理需求[3]。

2 三線一單空間管控手段

我國工業化、城鎮化長期粗放發展，這造成人與自然矛盾尖銳，由此引發各種生態環境問題。城鎮無序擴張造成農業空間與生態空間受到侵蝕，缺乏約束的經濟社會活動造成生態紅線區被破壞，資源利用上線被突破，環境質量底線被打破，這造成一系列生態環境風險事故隨之而來。空間承載了社會、市場以及行政等一切行為，空間范圍有限的情況下，生態環境敏感受體與風險源的空間關系對生態環境風險事故的發生風險有直接影響。十八大以來，我國強調將事前-事中-事后的全流程管理應用于空間治理中，形成具有系統性的生態環境管理體系。事前嚴防以及源頭防控在其中占據著非常重要的地位。

《“十三五”生態環境保護規劃》中指出，規劃的首要任務是夯實綠色發展基礎，加強源頭防控，“三線一單”是重要內容與手段。推進“三線一單”對實現生態保護管理信息化、精細化、法治化、科學化、系統化均具有重要意義，這也是生態環境空間管控、加強源頭預防以及過程監管的重要途徑。國家生態保護紅線體系、國家環境質量安全底線體系以及資源環境生態紅線框架，“三線一單”技術方法與理論框架體系是我國環境管理體系中非常重要的政策工具。“三線一單”生態環境防范體系的基礎是資源利用上線、環境質量底線、生態保護紅線，其核心是改善環境質量，其編制環境準入負面清單，落實資源利用管控要求，環境質量目標管理以及生態保護。“三線一單”的編制能約束項目環評審批，對環境基礎數據整合以系統管理環境，能提供依據以便于開展環境管理工作，形成綠色發展的方式。

3 以“三線一單”為基礎的生態環境風險防范體系構建

3.1 銜接國土空間規劃與“三線一單”

國土空間規劃包括了落實主體功能戰略與國家安全戰略，根據國土開發適宜性與資源承載能力來確定國土空間開發保護格局，進行規劃編制。劃定生態保護紅線，對城鎮化格局、生態保護格局、農業生產格局進行優化，加強開發強度的管控，落實主要控制線，對空間用途予以明確。明確空間邊界控制線，進而為劃定環境管控單元提供依據，對工業空間范圍、農業空間范圍、城鎮空間范圍以及生態空間范圍均制定相應生態環境資源管控要求[4]。

3.2 根據“三線一單”對產業結構進行優化

防范生態環境風險、推動國民經濟高質量、綠色發展的途徑在于調整優化產業結構，建立產業準入清單。生態環境準入清單制定時，要對區域資源承載力以及產業對生態環境造成的影響，對發展與保護的關系進行衡量，在實施主體功能區戰略的指導下，與產業準入負面清單以及產業結構調整指導目錄相結合，基于“三線一單”管控要求，提出管控性、引導性的控制規模、調整結構以及優化布局的要求，從而優化環境管控，分類明確限制與禁止的環境準入要求，從而積極促進提高資源利用率、控制污染排放、優化產業空間布局。

3.3 實現環評體系與“三線一單”的聯動

“三線一單”中資源天花板、生態紅線強制約束、污染物管控要求以及準入要求，將“三線一單”與環境管理進程相融合，聯合環評體系與“三線一單”，開展項目環評、規劃環評以及區域空間生態環境評價。開展生態環境評價，與主體功能區規劃相銜接， 對發展戰略進行定位，綜合分析產業布局、社會經濟發展、生態環境狀況等，對重點生態環境問題進行研判，對區域中長期生態風險、累積性環境影響以及資源環境承載力進行評估，明確三線管控要求。在區域主體功能發展目標與定位的指引下，對區域發展與環境保護進行協調，建立嚴格的生態環境準入要求來約束農業空間、城鎮空間以及生態空間的敏感風險受體，編制準入清單。

3.4 “三線一單”生態環境風險防范框架

基于區域生態環境評價，對不同區域的經濟發展階段特點以及資源環境特征進行分析，研究區域的生態資源環境問題，與各類空間邊界控制線相結合，建立包括自然資源與環境要素在內的綜合環境管控單元，與產業調整政策及產業結構特征相結合，從產業布局調整、生態環境準入、資源利用、環境質量、生態系統保護等方面對綜合管控單元提出管控要求。

根據不同尺度的國土空間的差異，從宏觀、中觀以及微觀層面制定分解落實規則，從而確保風險防范作用能得到充分發揮。國家層面強調戰略部署，省級及區域強調區域協調，市縣級強調管制實施。對項目環評與規劃環評進行約束，對風險受體與風險源的空間布局進行優化，對區域產業結構進行優化，從而減少由于產業活動引起的突發性生態環境風險;建立并實施合理、科學的準入要求，對低質量、低效率的開發建設活動進行禁止或者限制，從而逐步改善環境質量，保護生態系統，提高資源利用率，減少或者避免累積性事件以及突發性事件的發生，從而減少累積性生態環境風險事件的發生。

4 結束語

新時代生態文明建設倡導建設資源節約、環境保護的生產生活方式以及產業結構、空間布局的優化調整，這與“三線一單”的管控內涵相符合，“三線一單”能約束人類的經濟活動與行為，確保其對自然資源與生態環境造成的影響可控，建立基于“三線一單”的生態環境管理體系，可有效化解、防范生態環境風險。

參考文獻

[1]蔣洪強，劉年磊，胡溪，等.我國生態環境空間管控制度研究與實踐進展[J].環境保護，2019，47（13）：32-36.

[2]盛周君，葉平平.規劃環境影響評價“三線一單”實踐研究——以安徽省某高新技術產業開發區為例[J].綠色科技，2019（12）：174-176.

[3]熊善高，萬軍，呂紅迪，等.“三線一單”環境管控單元劃定研究——以濟南市為例[J].環境污染與防治，2019，41（06）：731-736.

[4]萬軍，秦昌波，于雷，等.關于加快建立“三線一單”的構想與建議[J].環境保護，2017，45（20）：7-9.

收稿日期：2020-04-28