監察機關職權行為中當事人的司法救濟機制研究

摘 要：監察法的施行標志著我國向著紀法銜接模式的更深層次邁進，從廉政建設來看有著不少新穎之處，但從法律角度來看還存在著許多不足，通過分析監察法實施以來出現的相關案例及其裁判文書，其中在監察機關的職權行為中當事人的司法救濟途徑非常不明確。對我國目前現狀來說，正確界定監察機關的職權行為及其職權行為下當事人的概念，并合理設定司法救濟范圍，科學設置司法救濟程序較為妥當。

關鍵詞：監察行為;當事人;司法救濟

一、監察機關職權行為下職權行為以及當事人的概念

（一）職權行為的概念

2018年憲法修正案的通過和監察法的施行，監察機關作為由憲法直接授權的國家機構，與行政機關、司法機關處于并列地位，成為另一重要的獨立的國家機關，由人民代表大會產生，并受其監督。《中華人民共和國監察法》第十一條中規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責：（1）對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查;（2）對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查;（3）對違法的公職人員依法作出政務處分決定;對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責;對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;向監察對象所在單位提出監察建議。”這條規定基本涵蓋了監察機關的可行使職權行為。但是監察機關行使職權行為本就是為了對所有行使公權力的公職人員監督，深入進行反腐敗工作，信訪舉報作為一種救濟途徑，既是公民對行使公權力的公職人員的監督，同時是監察機關獲取信息與案件的重要來源，那么核查處理信訪舉報線索，也是監察機關行使職權的一種行為。因此，職權行為除了監察法第十一條規定的內容外，還應加上監察機關核查信訪舉報線索的行為。監察機關的職權行為是指，監察機關依據相關法律規定對是各級國家行政機關及其工作人員的工作、國家公職人員的工作進行監督、調查以及處置，對信訪舉報的一般當事人所提供的線索進行核查的行為。

（二）當事人的概念

當事人一般情況下是指自身與某些法律關系發生聯系時，進入訴訟審判階段，受審判約束的人，一般包括民事訴訟當事人、刑事訴訟當事人、行政訴訟當事人，在這些訴訟中在不同的階段當事人也會有特定的不同的稱謂。學者羅森貝克在其教材中將當事人概念界定為“以自己的名義請求或者被請求實施國家法律保護行為，尤其是判決和強制執行的人”，并指出德國訴訟法上的當事人概念不依賴于參與人之間的實體法律關系，僅僅是提出權利主張的原告和被主張權利的被告就可以作為當事人。針對下文中對于案件判決書的研究，文章中的當事人主要是兩類人：一類是行使公權力的各級國家行政機關及其工作人員、國家公職人員的特殊當事人;另一類主要是針對信訪舉報的一般當事人。因此，監察機關職權行為中的當事人是指，在受到監察機關的違法職權行為（包括作為與不作為）的侵害下，以自己的名義請求國家對自己的權利實施法律保護的人。

二、監察機關職權行為中當事人司法救濟存在的問題

（一）當事人救濟途徑不明確

當事人現有的救濟途徑是不明確的，一般當事人（主要指投訴、舉報的當事人）向法院起訴認為監察委員作出違法行為時，法院基本上以程序問題裁定結案，意圖通過司法程序救濟自己的權利基本上行不通，這類一般當事人也不能向監察機關申請復審，所以沒有其他救濟途徑可以選擇。而特殊當事人（被監察機關調查的公職人員），除了單一的內部復審，沒有其他明確的救濟方式，即使是復審結果也不同行政機關的復議結果一般，行政復議最終可以向法院申請行政訴訟，而監察復審最多向上一級機關申請復核，所有救濟程序均在監察機關內部完成，這對于特殊當事人的救濟權利是不利的。

（二）內部救濟不完善

當公職人員被監察機關調查時，監察機關內部就可以將移檢之前的全部程序完成，包括公職人員的權利救濟，從復審到復核，均是內部審核，這一點對公職人員是非常不利的我國監察機關雖受到多方監督，但是這些監督方式并不具體，其中作為監督方式之一的內部救濟雖細化了部分規定，但是僅依靠這一種方式是遠遠不夠的。內部救濟不僅要完善，更要外部救濟方式來輔佐，二者相輔相成才能發揮出其優越性，監察機關作為一個新設立的專責機關，專門針對公職人員濫用職權的案件，更需要受到外部監督，這樣人民群眾才會對其信賴。

三、監察機關職權行為中當事人司法救濟的完善

（一）合理設定司法救濟范圍

（1）監察行為案件中行政訴訟受案范圍的設定

現況是僅有被調查的公職人員可以通過監察機關內部的監察復審程序進行權利救濟，而一般當事人的舉報投訴未得到反饋時，他們沒有任何途徑來進行權利救濟，特殊當事人也只能在內部進行權力救濟，救濟途徑也很單一。再看我國為了保護行政機關工作人員的權利，國家完善了行政機關與司法機關的有效銜接來保護其權利不受損。因此，筆者建議將監察機關職權行為下的當事人所做的一部分行為適當納入行政訴訟之中，設定受案范圍。首先是一般當事人權利受損時的救濟，在監察機關作出違法行為（作為與不作為）時，一般當事人可以直接向人民法院提起行政訴訟，法院可以依法對案件進行實體審理。同樣是國家機關工作人員，監察機關工作人員應當同行政機關工作人員一般，受到監督。若有違法行為出現，一般當事人不僅可以通過這種渠道來救濟自身權利，也可以監督監察機關工作人員的工作。再來看特殊當事人，有權力就會有權力濫用，因此我國進行了國家監察體制改革，成立監察委員會，為的就是監督公權力。但限制公權力的同時也應保護其救濟權利，整體來看為了不影響監察機關的工作，又能夠對特殊當事人的權利進行救濟，可以采取監察復核前置機制，若當事人對復核決定不服，可直接以復核決定作為依據提起行政訴訟，這點在后文會進行詳細描述。當監察機關職權行為甚至侵害到特殊當事人的其他基本權利時，可以直接向法院提起行政訴訟，不需要監察機關復審，因為這種類型的權利救濟是更加緊急迫切的。

（2）監察行為案件中刑事訴訟受案范圍的設定

刑事責任一直是我國法律責任中最為嚴重的一種，刑法也要求遵循著謙抑性原則，在沒有其他能夠代替刑罰的情況下，才將某種行為定為犯罪行為。若將監察機關的部分監察行為納入刑事救濟之中，刑事責任的震懾性在一定程度上能夠保證監察機關的工作客觀公正，不會隨意侵害當事人的基本權利。因此可以將監察機關實施的部分監察行為納入范圍，如詢問、搜查、留置等監察行為，當事人基本權利受到侵害時，可以先向上級監察機關進行復審，若對復審結果有異議，可以在之后的法院審判中提出異議，法院可以依據當事人的申請向上一級監察機關申請審查，若出現了侵害當事人基本權利的事實，法院可以將通過違法程序或者違法行為取得的證據作為非法證據，不予采納。另外建議將此種緣由的刑事案件劃分至中級人民法院來進行管轄，這樣可以避免由于政治原因影響審判。除了通過公訴機關直接提起訴訟之外，當事人亦可通過刑事自訴的途徑來進行救濟，若出現行使公權力的公職人員遭群眾惡意舉報，導致公職人員被監察機關調查，甚至留置，行使公權力的公職人員可以通過刑事自訴救濟的途徑向法院提起訴訟，追究舉報人的刑事責任。

（二）科學設置司法救濟程序

（1）確定司法救濟引入時機

監察機關雖然不屬于行政機關，但是監察機關行使職權時對監察對象所采取的限制人身自由的強制措施以及對財產權益實施的部分強制性措施，仍具有具有廣義行政行為的性質，因此引入司法救濟是可行的，但司法救濟又必須有度，這必須是在監察工作不被影響的情況下適當的進行引入。那么司法救濟應在何時啟動呢？針對這個問題上文已提及部分，這里做一個總的概括，司法救濟的引入第一種是由一般當事人在監察機關作出違法行為時可以直接向人民法院提起行政訴訟;第二種是特殊當事人在監察機關作出重大的決定之后，例如監察處分、撤銷案件等，可以直接向人民法院提起訴訟來救濟自身權利，也就是類似于在行政范圍內的復議、訴訟不停止行政決定的執行。在這類中可以包含進特殊當事人對于誣告陷害的案件的起訴，誣告陷害本身就是自訴案件，為了不影響監察機關的工作，當監察機關宣布撤銷案件之后便可以向法院提起刑事自訴。當然若監察機關將案件送檢，由檢察院起訴，特殊當事人認為自己存在冤屈，是被他人誣告陷害時，可以直接在庭審中提出的;第三種是特殊當事人在被監察機關調查時自身基本權利被侵害，這種情況比較迫切，在自知自身基本權利受損之時起便可以向人民法院提起訴訟。

（2）特別程序的設置

在我國，理論上和立法上都認為特別程序具有確認的基本功能，即法院對某種法律事實或法律關系進行認可。基于這種特征可以來看，在監察行為案件中一般當事人的訴訟請求大多是基于監察機關的不作為，并未牽扯到利益關系，只需確認監察機關是否不作為，那么該類監察行為的案件是與特別程序相契合的。特殊程序的設置主要是確定三個標準：1）一般當事人的行政訴訟案件，這類案件主要是一般當事人舉報、信訪等，但監察機關未予回應（不作為）導致一般當事人提起行政訴訟，一般當事人可以在做出上述行為15日后，且監察機關未予回應之后的五日內向中級人民法院提起訴訟。現今主要是基層法院的工作壓力過大，且一些復雜的案件依據法律規定已由中院進行審理，特別程序的設置也能在一定程度上減輕基層法院的壓力。2）必須實行一審終審制。3）必須在15日內審結。特別程序可以減輕法院的壓力，進行案件分流，節約一部分司法資源，但監察機關職權下當事人司法救濟機制的引入勢必會加大法院的工作壓力，那么設置特別程序就顯得很有必要。

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作者簡介：李杰（1996- ），男，湖南婁底人，在讀研究生，研究方向：憲法與行政法學。