中國特色應急管理體系制度優勢研究專題系列之一：“退群”？美國退出世衛組織劇情反轉？

周怡　戴澐

在美國新冠肺炎日新增確診數不斷創新高，死亡超13萬，累計確診人數突波300萬大關之際，特朗普政府于2020年7月6日向聯合國秘書長遞交通知，確定結束其72年的世界衛生組織（WHO）成員國身份，啟動退出的正式程序。當地時間7月7日下午，聯合國秘書長發言人德里克（Stephane Dujarric）表示：美國的信函非常簡短，只有三句話，但確認是最終版本。美國要“退群”世衛組織的消息一出，立刻在世界范圍掀起了軒然大波。聯合國基金會主席兼首席執行官庫森斯7日表示，這一決定“目光短淺，沒有必要，而且非常危險”，世衛組織是唯一有能力領導和協調全球應對新冠病毒的機構，美國終止與世衛的關系將破壞全球抗擊這一病毒的努力，“使我們所有人都處于危險之中”。

但是劇情隨即出現反轉。當地時間7月13日，世界衛生組織召開新冠肺炎例行發布會，世衛組織總干事譚德塞表示，尚未收到美國退出世衛組織的正式信函，收到后若有其他問題，將予以回應。所以，嚴格意義上而言，美國退出世衛組織，尚沒有正式蓋棺定論。

這不是美國的第一次退群，也不是特朗普政府的第一次反轉。事實上，2016年競選時，特朗普就打出了“美國優先”（American First）的口號，而從此后一系列的操作看，美國利益優先不僅僅是喊口號，他確實是這么做的。一旦特朗普政府對某國際組織和條約不滿，常見的三部曲就是政治施壓、凍結會費、退群。2017年1月23日，美國退出跨太平洋伙伴關系協定；2017年6月1日，美國退出全球性氣候協定——巴黎協定；2017年10月12日，美國退出聯合國教科文組織；2018年5月8日，美國退出伊核協定；2019年8月2日，美國退出《中導條約》。所以，2020年7月6日，美國單方面宣布退出世衛組織完全是特朗普政府的“常規操作”。美國的頻繁退群，特朗普政府的一意孤行，絕沒有表面對世衛組織不滿這么簡單。11月美國大選在即，美國目前所面臨的疫情完全失控的糟糕狀態，還有因為黑人弗洛伊德死亡事件而在全國范圍內掀起的大騷亂，特朗普政府必須尋找到能夠幫助甩鍋的“替罪羊”，轉移國內矛盾，緩解國內壓力，維持自身在選民中的吸引力。

同時，特朗普政府的“朝令夕改”也是“家常便飯”。譬如7月6日特朗普政府要求，如果在美留學生今年秋季選擇上網課，可能面臨遣返，結果僅間隔一天，美國移民及海關執法局（ICE）就發布了最新的政策文件，國際學生不再強制要求上面授課程。7月12日，ICE再次解讀了新政，而目前包括哈佛與麻省理工在內的超過200所美國大學已經對此項條款發起了訴訟，同時美國17個州與哥倫比亞特區亦對特朗普政府發起了訴訟。

其實無論是退出世衛組織，還是簽證新政，特朗普貌似心血來潮的行為都是有其深沉的政治考量。特朗普強行推行的簽證新規是國內兩黨政治力量的一次博弈，也是要倒逼大學開學、經濟重啟，為11月的大選造勢。而美國要退出世衛組織一方面是因為特朗普不滿世衛組織越來越認可中國實力，越來越堅持客觀的事實報道而不能“為美國所用”。3月16日特朗普蓄意開始了“中國病毒”的污名化稱呼，而世衛組織衛生緊急項目負責人邁克爾·瑞安對此迅速做出回應，強調病毒沒有國界，同時世衛組織總干事譚德塞也強調不要將病毒政治化，呼吁全世界團結起來對抗病毒。特朗普立馬在4月宣布凍結對世衛組織的資金資助，指控世衛組織在新冠肺炎疫情期間成為“中國的傀儡”，表示要對世衛組織在新冠疫情中的舉措進行評估。5月18日，特朗普再次致信世衛組織，要求其必須在30天內承諾做出改革。而在致信不到兩周的時間內，特朗普又迫不及待地宣稱“由于對方未能進行要求和必須的改革，我們今天將終止關系”，公開宣布將正式退出世衛組織，

所以，美國的退群是一種姿態，也是一種政治施壓。事實上，在距離正式退出還有一年的時間，美國完全可以利用時間差大打政治牌。本質而言，退出世衛組織反映了特朗普政府意圖煽動國內民粹主義和孤立主義回潮，通過將疫情“政治化”而破壞現有的全球多邊治理體系，從而另起爐灶，構建能夠體現“美國利益優先”的國際體系。值得注意的是，本次美國退出世衛組織，亦是在國際盟友普遍支持世衛組織的輿論環境中，譬如日前歐洲、加勒比和南美的18國已召開視頻會議，發表共同聲明，堅決支持聯合國特別是世衛組織。因此，美國退出世衛組織，是國際重大事件，也是一個重要信號，是美國在單邊主義、孤立主義的道路上越走越遠的標志。

最后，就目前的情況而言，美國退群世衛組織的條件是否都滿足呢？美國退群的后果又會有多么嚴重呢？

美國參眾兩院在1948年6月同意美國加入世衛組織時的聯合決議案（Joint Resolution）中有相關規定。決議案的第四條款：因世衛組織章程沒有關于退會的條款，美國保留退出的權利，但需要在提前一年提出，且美國應已付清世衛組織的一切債務。因此，根據決議，美國正式的退出將于2021年7月6日生效，但是在退出之前，美國必須履行其所有的資金承諾。聯合國秘書長古特雷斯也表示，將與世衛組織進一步核實，美國是否已經滿足退出世衛組織的所有條件。

美國現為世衛組織最大的資金貢獻國，每年向世界衛生組織繳納超過4億美元的會費，而自特朗普4月份凍結了世衛組織的會費后，世衛組織的官網信息顯示美國當前累積欠款2億美元。美國同時也是世衛組織最大的人才貢獻國，在世衛組織有一萬多員工。在缺失美國的資金和衛生人才后，勢必對世衛組織研發項目有重大影響，對于攻克衛生難題、研發病毒疫苗，控制病毒傳播等都是壞消息。不僅如此，退出世衛組織對于美國自身的影響也是巨大的。美國首先無法再與世衛組織的其他成員國共享病毒信息。譬如本次新冠病毒，中國1月7日就向世衛組織提交了新冠病毒毒株，世衛組織的其他成員國就可以利用毒株樣本研發檢測試劑盒疫苗。同樣，退出世衛組織對美國的衛生醫療企業的影響也將不可估量。

目前，世界疫情依然在蔓延。在六個半月的時間內，新冠肺炎疫情已經造成超過65萬人死亡。截止7月25日，各國向世衛組織報告的確診病例中有80%的病例來自新增最多的10個國家，約一半病例來自美國和巴西，尤其是美國新冠肺炎日新增確診數不斷創新高，累積確診人數超416萬，占全球感染病例的1/4，死亡超14萬。世衛組織總干事譚德塞表示，當前各國抗疫效果大相徑庭，世界疫情的“震中”仍然在美洲。而一些國家走在錯誤的方向，這樣下去，疫情可能越來越糟糕。可預知的未來不可能恢復以往，因此，各國必須在控制疫情和繼續生活之間找到平衡點，應對疫情必須堅持基本公共衛生防控措施。正視疫情，去政治化，堅持人類命運共同體，這才是抗疫的唯一正確途徑。

作者簡介：周怡，（1979.05.27），女，漢，浙江，博士，上海外國語大學跨文化研究中心，副研究員，研究方向：跨文化國際問題研究。

戴澐，（1982.01.03），女，漢，浙江，碩士，上海市安全生產科學研究所，高級工程師，研究方向：安全管理、應急救援。

基金項目：上海外國語大學“新冠肺炎”疫情應急專項課題? 中國特色應急管理體系應對重大突發公共衛生事件的制度優勢研究? 2020114019