財稅視角下安徽省養老服務業供給側改革的思考

（合肥師范學院 經濟與管理學院，安徽 合肥 230601）

作為全國最早進入老齡社會的省份之一，近五年來，安徽省老年人口比重逐年提高。截至2018年末，安徽省60歲及以上人口為1159.7萬人，占總人口18.34%，其中65歲及以上人口為830.2萬人，占總人口12.97%，均高于全國平均水平[1]。預計安徽省老齡化程度還將進一步加重。因此，加速推進社會化養老服務業發展，增加養老服務供給數量并提升質量，已迫在眉睫。自十八大提出“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”以來，安徽省嚴格貫徹落實中央有關文件精神，出臺了一系列促進安徽省養老服務業發展的政策措施，養老服務業得到快速發展，基本形成了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系[2]。但是，受到經濟發展水平、區域差異及傳統觀念等多方面因素影響，我省養老服務業在供給數量、內容及質量等方面仍亟待改善。

一、安徽省養老服務業的供給側問題分析

（一）養老服務總量供給不足，且社會主體參與度不高

根據聯合國 《人口老齡化及其社會經濟后果》的劃分標準，安徽省于1998年就先于全國大多數省份進入了老齡化社會[3]。并且在此后的多數年份，安徽省的老齡化指標都高于全國平均水平。然而，以2018年為例，安徽人均GDP為4.77萬元，僅相當于全國人均GDP的73.7%。受經濟發展水平所限，安徽養老服務業發展較為滯后，養老服務與產品供給不足以滿足日益增加的養老需求。截至2018年底，全省各類養老機構總數2447家，床位總數為37萬張，相比2016年末的36.6萬張僅增加4000張床位[4]，每千名老年人擁有養老床位數31.9張，與《安徽省“十三五”人口發展規劃（2016-2020）》中提出的2020年達到每千名老年人擁有養老床位數45張的目標尚有不小距離。

不僅如此，在2447家養老機構中，社會辦養老機構僅有845家，占比34.5%；社會辦床位總數為11萬張，占總床位數的29.7%。并且社會辦養老機構的經營規模也普遍不大，以合肥市為例，根據養老機構在養老信息網的登記情況顯示，床位數在300張以上的民辦養老機構僅有4家。可見，安徽省養老服務的提供仍以公立機構為主，社會力量的參與度不高。

（二）養老服務供給結構失衡，存在供需不匹配的問題

由于目前養老服務的供給仍由各級政府主導，區域經濟發展水平的差異就導致了各地區之間養老服務供給的失衡。比如，截至2018年底，合肥等城市每千名老人擁有床位數達到39張左右，而宿州等地區每千名老人擁有床位數僅有28張。不僅如此，由于對床位數等“硬指標”的偏好，各地養老服務業發展中更重視養老機構的建設，對于服務于更多老人的居家養老服務設施的建設卻不夠重視，與老年人對于居家養老方式的偏好產生沖突，這也決定了我省養老機構的入住率普遍不高，合肥市2015年針對39家民營養老機構的評估報告中顯示，僅有4家養老機構的入住率在90%以上，22家養老機構的入住率低于60%，最低者入住率僅為14.6%；另一項2017年針對阜陽市5家養老機構的調查也顯示，其中4家養老機構入住率低于60%，最低者僅為23%[5]。這意味著大量的養老資源處于空置狀態。另一方面，合肥等多個城市的社區居家養老服務中心覆蓋率僅達60%，提供的服務也僅限于休閑娛樂、膳食供應及有限的個人照顧、保健康復等，遠不能滿足老年人多元化的養老服務需求。

（三）養老服務供給質量不穩定

隨著居民收入水平的提高，老年人的養老服務需求日益個性化和多元化。然而目前安徽省內大多數住養機構和社區養老服務仍局限于助餐、助潔等簡單的生活照料方面，能提供文化娛樂、康復護理、精神慰藉等服務的不多。其中，醫養結合型、康復護理型養老機構明顯不足，全省范圍內護理型床位僅有4萬張，僅占全部床位的12%[6]。更高層次的老年金融、老年教育等服務則更加匱乏，各級老年學校供不應求現象非常突出。不僅如此，我國老年用品由于缺乏規范標準，也存在價格混亂、品質參差不齊的情況，并且和日本相對成熟的老年用品市場相比，我國的老年用品種類也過于單一。

除了養老服務產品結構單一的問題之外，更加亟待改善的是養老機構的服務質量。目前，在全省現有的養老機構中，服務質量基礎指標達標的僅有1094家，占比不到50%[7]。緣于部分養老機構是在廠房、居民用房基礎上改造使用的，通風、采光、無障礙設施等硬件達不到養老機構的應有標準，而能達到服務人員專業化、護理服務標準化水平的養老機構則更稀少，相關數據顯示，目前全省從事養老服務的2.4萬人中，僅有5200人獲得養老護理員職業資格，按照國際5：1的護理員需求量計算，我省養老服務人員缺口超過40萬人[8]。專業人才的匱乏從根本上制約了養老服務質量水平的提升。

二、安徽省養老服務業供給側問題的政策歸因

（一）養老服務業財稅政策約束性不強

地方政府促進養老服務業發展的舉措，一般是在國務院下發的總體性指導意見或者通知的基礎上，根據地方的經濟社會發展情況制定具體實施細則。比如，在2013年10月國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》基礎上，安徽省于2014年7月即出臺了 《安徽省政府關于加快發展養老服務業的實施意見》（以下簡稱意見）。其后，安徽省又陸續出臺了《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》、《加快發展智慧養老若干政策的通知》及《安徽省構建多層次養老服務體系 （2018年-2020年）行動計劃》等多項政策通知，指出要“積極應對人口老齡化，培育健康養老意識，加快推進養老服務業供給側結構性改革，保障基本需求，繁榮養老市場，提升服務質量”，特別是要“推進‘互聯網+’養老服務創新，發展智慧養老服務新業態”，并進一步加強了養老機構的土地規劃、投資融資、財稅優惠、人才支持等相關政策的創新創制。這表明地方政府高度重視養老服務業的發展，但是相關政策多以“意見”、“通知”形式發布，并且體現養老服務業發展情況的主要指標均未列入歷年《安徽省國民經濟和社會發展統計公報》，說明相關政策規劃不具備強約束力，執行力度不夠。

（二）養老服務業財政性資金投入不足且導向作用有限

目前，安徽省養老服務業財政資金主要來源于公共財政支出和彩票公益金收入等。2019年，安徽省社會保障支出1084.5億元，占全部財政支出的比例14.6%，較上年增長13.5%，其中撥付131.9億元用于保障提升養老金標準，有效提升了老年人的生活待遇。但是用于多層次養老服務體系建設和智慧養老試點工作的財政支出僅3.9億元，占比0.05%。另外，2018年安徽省福利彩票公益金用于養老服務等社會福利事業15270.5萬元，占當年省級福利彩票公益金52.8%，剛剛達到《意見》規定的“各級福利彩票公益金的50%以上要用于支持發展養老服務業”標準。可見我省對于養老事業的財政投入水平雖較之前有一定增長，但整體體量仍然較小，占比偏低。

從財政性資金的去向看，主要是對養老機構的建設運營補貼和老年人的生活補貼。如表1所示，安徽省不同地區較有代表性的三個城市對養老服務業的財政資金投入，由于實行財政分級負擔辦法，受到各地經濟發展情況的制約，各市縣的補貼標準有較明顯差異，比如宿州市、蕪湖市向低收入老人提供的居家養老服務補貼顯著低于合肥市，長此以往將不利于地區之間養老服務業的均衡發展。并且，向80歲以上老人普遍發放的高齡津貼，對老年人的收入情況、家庭財產狀況都不加以考慮，具有普惠性質，與財政補貼“兜底”保障基本養老水平的目的是相悖的。從建設補貼和運營補貼的支出結構來看，也沒有體現安徽省致力發展“9073”養老格局的方向，仍然較偏好于興辦養老機構，對于社區養老服務設施的補貼標準偏低。另外，各地雖然根據省政府相關文件規定了對政府購買居家養老服務應給予補貼，但實際操作中并未進一步規定補貼條件和水平，存在執行不到位的問題。

表1 安徽省（主要城市）養老服務財政補貼標準一覽表

（三）稅收政策的激勵作用有限

現階段，促進養老服務業發展的稅收政策均散見于相關政策文件中，尚未形成統一性、針對性的制度性規定，這對于相關稅收政策的權威性以及執行的便利性都有所影響。目前針對不同所有制養老機構的稅收待遇差距逐漸縮小，非營利性的養老機構，不問資金來源，都能享受免征增值稅、企業所得稅、自用房產、車船的房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅等優惠。而營利性養老機構僅能免征增值稅，實際上營利性養老機構受限于養老服務業的微利、回報周期長的特點，從收回成本到盈利往往也需要較長時間，明顯的稅負差異待遇必然會打擊民間資本進入養老服務業的積極性。但是基于豐富養老服務供給的發展目標，營利性養老機構也是養老市場不可或缺的主體，應當為其創設與非營利養老機構相對公平的競爭環境。社區養老機構也面臨著類似的問題，不區分資金來源和經營目的，在所得稅方面僅享受按90%應納稅所得額計稅的優惠，對照小微企業所享受的減計應納稅所得額和降低稅率并行的優惠政策，其享受的優惠力度顯然與社區養老在我省未來養老格局中的地位不相稱。另外，我國對于老年用品的研發和生產銷售也沒有任何激勵政策，以致在養老機構迅速增加的同時，與其極不相稱的是老年用品品種的匱乏與市場的混亂。并且，養老服務業稅收優惠手段也過于單一，基本限于免稅形式，但其實計稅依據、納稅期限等都是可以運用的稅收政策工具，基于養老服務市場的規劃與布局，組合運用稅收政策能夠發揮更大的效用。

三、完善安徽省養老服務業財稅政策的建議

（一）加強頂層設計，建立系統完整的養老財稅政策體系

對于我省養老服務業供給側問題的解決，政府負有不可推卸的義務，但政府并無必要事無巨細的提供養老服務與產品，而是應為參與養老服務市場的企業和個人創設公平有序的制度環境。因此，需要加強養老服務業發展政策的頂層設計，解決相關財稅政策政出多門、效力不等的問題。首先，應當加強制度建設，整合關于養老服務業的財稅政策，彌補和糾正其中存在的漏洞與沖突。比如，糾正不同政策文本中不同的表述，統一“養護服務”與“養老服務”，“非營利性”、“福利性”及“公益性”等政策用語表達，避免造成市場主體在適用政策中的混淆。其次，要健全養老服務業發展相關財稅政策立法，明確界定政策支持的對象及產品和服務行為，提高相關政策的針對性和可操作性，為加快養老服務業發展提供法律保障。再次，由于養老服務業相關財稅政策的執行涉及到稅務、財政、社保及金融等多部門，為避免因多頭執法造成的行政效率低下，需要建立多部門政策共商、信息互通機制，打破政策分立、管理分割的格局，以確保政策的有效執行。

（二）加大財政投入力度，優化投入結構

財政投入是政府履行其職能的資金保障體系。養老服務業面向人群廣，具有公益性特征，尤其是基礎保障型養老服務具有典型的準公共產品特征，政府負有保障其供給的義務。因此，考慮到老齡化進程加速帶來的養老服務業發展的緊迫性，安徽省政府應當加大財政投入，安排養老服務業發展資金規模增速較大幅高于財政支出平均增長水平，其占財政支出的比重也應逐年有所提高[9]。可以通過建立補貼標準與居民消費價格指數的聯動機制，逐步提高低收入老年人養老服務補貼水平。

在增加財政投入總量的同時，還需要優化投入結構，提高資金使用效益。對此，首先應當優化財政補貼形式，精準定位補貼主體。比如，可以取消對高齡老人的普惠性補貼，集中資金向低收入老年人發放養老服務補貼。考慮到農村老年人收入水平偏低，購買養老服務能力有限，而安徽省又是外出務工大省，農村地區家庭養老功能不斷弱化，因此財政補貼還應向農村老年人傾斜，提高農村老年人的補貼水平。此外，還應完善對養老服務從業人員及志愿者、義工的補貼機制。目前安徽省從業人員享受的補貼政策主要有對從事養老服務工作滿3年的高校畢業生，每人給予一次性學費補償6000元；其他工作滿4年的養老護理人員，每人給予一次性入職獎補3000元[10]。以上補貼標準顯然偏低，對于提高養老服務從業人員的收入水平和社會地位作用不大，要提高養老服務業對專業人才的吸引力，補貼水平極有必要提高，比如規定高校畢業生與養老機構簽定5年以上勞動合同的，自其工作滿一年起逐年返還學費。并且，可以采取“以獎代補”形式嘉獎養老機構志愿者及義工，以引導全社會形成敬老、愛老的良好氛圍。其次，應當豐富財政扶持養老服務業的支出形式。比如增加政府購買養老服務的力度。在建立養老服務需求調查機制和數據信息庫的基礎上，制定政府購買養老服務指導目錄，逐步擴展政府購買養老服務的范圍和覆蓋面，并可建立老年人對養老服務項目的反饋機制，以便政府更好地監督購買養老服務質量。還可增加對社會辦養老機構的貸款貼息，緩解社會辦養老機構的融資困難。另外，財政資金的使用還需要接受監督。應當推動養老服務發展經費單列預算科目，明確資金的具體用途和步驟，從制度上避免養老服務財政資金的挪用。并且可以通過發布養老服務業資金使用報告，評估財政投入資金的使用效率，以便及時修正財政投入的方向。

（三）完善稅收優惠制度

在地方政府財政資金普遍緊張的當下，稅收優惠作為政府的間接性支出，不會給政府帶來太大的財政負擔，因此在促進養老服務業發展中的運用更加靈活。充分發揮稅收手段在增加養老服務有效供給中的作用，首先應當擴大稅收優惠范圍，加強對營利性養老機構的稅收優惠，減輕其稅收負擔，尊重其追求合理利潤的本能，有利于吸收更多的社會資本進入養老服務業。應當改變目前對于營利性養老機構的收入不加區分一律征收企業所得稅的做法，在其分別核算的基礎上，對于其提供基礎保障型養老服務的收入采取免稅政策，對于中端改善型和高端養老服務按規定稅率征稅。但如果營利性養老機構的盈余不進行分配而繼續投資于養老服務行業的，其利潤應免征或減征企業所得稅。此外，還應充分認識到養老服務業的綜合性特征，將稅收優惠政策延伸至上下游行業，拓寬享受稅收優惠的養老服務內容，比如對于相關企業針對老年人提供的老年旅游、教育培訓、金融保險等服務的收入，可以適用3%的增值稅征收率，對于企業開發和生產老年人專用品如老花鏡、拐杖等產品的收入，參照殘疾人用品的規定，免征增值稅。

其次，應充分發揮間接優惠方式的作用。相比直接優惠方式，間接優惠更有利于發揮引導作用，實現產業調控的目的。比如，為了引導民間資金投向醫養結合型、智慧養老型養老企業，允許其對購買的醫療設備、智能化信息管理平臺等采用加速折舊方法，減輕企業所得稅負擔；對于企業向養老機構捐贈的老年人輔助用具、醫療設備等，放寬捐贈的稅收優惠條件，允許其不通過政府部門和非營利性社會團體捐贈，也可享受稅前扣除捐贈額的優惠。另外，由于“9073”養老格局中的“90”和“7”實際上都依靠社區居家養老服務企業提供的服務支撐，而其一般前期投資大，收益低，民間資本投資熱情不高，可以實行從獲利年度起“三免三減半”的所得稅優惠政策，[11]在獲利的第一年到第三年免征企業所得稅，在第四年到第六年減半征收企業所得稅。