失獨家庭扶助政策研究

李夢妹

[摘 要] 失獨家庭是我國特殊的歷史時期下的特殊產物，對于國家發展作出了巨大貢獻。但是隨著第一批失獨父母步入老年，失獨家庭的基本生活、養老、醫療等方面的問題日益突出。文章通過對蘇州市和上海市的失獨家庭的扶助政策進行分析研究，探究當前扶助政策的主要問題并就未來改進提出建議。

[關鍵詞] 失獨家庭 政府政策 生活扶助

中圖分類號：G642.3 文獻標志碼：A

人口問題是制約中國社會可持續發展的重要問題，是影響中國社會的重要因素。自1980年《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》發布以來，計劃生育政策在我國已執行30多年，為中國減少了近4億的人口，有效地緩解了人口對于資源、環境的壓力，為經濟和社會發展做出了巨大貢獻，也使得獨生子女家庭成為我國社會的主要家庭結構。但是獨生子女家庭所具有的單一性、脆弱性在當今復雜多變的社會環境中，顯得更為單薄。一旦獨生子女傷亡，整個家庭將遭遇毀滅性的打擊。據中國致公黨發布的調查報告，中國15—30歲的獨生子女總人數約1.9億，這一年齡段的年死亡率為萬分之四。中國每年新增“失獨家庭”7.6萬，在不久的將來中國失獨家庭的數目將超千萬。

“失獨家庭”在中國歷史上是做出杰出貢獻的家庭，隨著“失獨父母”們步入老年，他們的生活、醫療、精神方面的問題也引起了廣泛關注，國家與地區結合實際情況出臺了許多政策，筆者將以蘇州市和上海市的扶助政策為例，對比分析探索出目前失獨家庭的主要扶助政策以及存在問題并給出相關建議。

一、“失獨家庭”的定義界定

“失獨家庭”一詞最早來源于《廣州日報》一篇名為《暮年喪獨子，他們的余生將何去何從？》的報道，學術上對于失獨家庭的定義有很多。王廣州等根據計劃生育政策將失獨家庭界定為“父母年齡在49歲以上、只生育過一個子女、現無存活子女的家庭”[1]。陳柏涵則不同意49歲的年齡限制，認為“失獨是指一個家庭中的獨生子女由于疾病或意外等原因死亡，而父母喪失生育能力并且沒有另外收養子女的狀況”[2]。

謝勇才從失獨家庭的政策性因素方面分析認為，失獨家庭是指遵照國家獨生子女政策的規定只生育了一個子女，而子女由于自然災害、意外事故或疾病而不幸死亡的那些父母所組成的群體。而失獨父母的年齡大多在50歲左右，而且由于年齡或者其他原因，不能或不愿再生育或領養子女”[3]。

穆光宗認為，失獨家庭從廣義上看，包括因為獨生子女死亡夭折所產生的絕對失獨現象，也包括獨生子女的病殘失獨、失蹤失獨、不孝失獨、空巢失獨等四種相對失獨現象。另外，還可分為事實失獨家庭和潛在失獨家庭，事實失獨家庭，是指失獨事件已經發生的家庭，而潛在失獨家庭則是指失獨風險在未來可能要發生的家庭”[4]。

在政府的相關文件中對于“失獨家庭”的概念也有一些涉及，認為“我國城鎮和農村獨生子女死亡或傷、病殘后未再生育或收養子女家庭的夫妻。扶助對象應同時符合以下條件：1933年1月1日以后出生；女方年滿49周歲；只生育一個子女或合法收養一個子女；現無存活子女或獨生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達到三級以上）。[5]”

根據上述定義，學術上對“失獨家庭”界定各有側重點，但是共同之處在于：“失獨家庭”是目前沒有正常存活子女，且因各種原因，沒有生育其他子女的家庭。

二、蘇州市與上海市關于“失獨家庭”的政策分析

（一）蘇州市關于“失獨家庭”的政策

從2007年起，蘇州市就積極響應國家政策，已全面落實江蘇省獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度。對于失獨家庭未再生育或領養的，按照一定的保準每月發放扶助金，直至亡故或子女康復為止。2011年，蘇州出臺《蘇州市計劃生育家庭特別扶助制度實施辦法》，在全省率先將特別扶助標準統一提高到每人每月200元。同年，出臺了《蘇州市市級人口和計劃生育公益金管理辦法》，統一了救助條件和流程，以及最低救助標準。2012年，開展了“愛心大走訪”集中慰問活動，傾聽失獨家庭的訴求。2013年蘇州市出臺《蘇州市市區計劃生育家庭特別扶助對象幫扶實施意見》（以下簡稱《意見》），新推行的《意見》不僅擴大了失獨老人的扶助范圍，不再局限于發放扶助金，更注重從社會生活各方面提供具體的經濟補貼，同時，也完善了失獨老人的社會支持系統。

以常熟市為例，常熟市同年通過《常熟市計劃生育家庭特別扶助對象幫扶實施意見》（以下簡稱《意見》），主要在以下方面為失獨老人提供扶助：

在提供養老幫扶服務方面，為年滿60周歲、需要介助（半護理）或介護（全護理）的困難幫扶對象（指家庭收入在低保標準二倍之內）發放居家養老援助金。提供機構養老援助，對獨生子女傷（病）殘、死亡以及經濟困難幫扶對象的收費標準按一定比例降低。同時也提供意外傷害保險，切實增強幫扶對象家庭抵御風險的能力。

在醫療服務方面，提供住院護工服務保險。為幫扶對象投保住院護工服務險，針對幫扶對象的住院陪護需求實行補貼。

在交通出行方面也給予一定優待，由交通運輸局、人口計生委審核并為49—69周歲的幫扶對象免費發放公交愛心卡，由旅游局、人口計生委按照相關使用規定，為49—69周歲的幫扶對象免費辦理園林年卡，并按當年園林年卡發售公告執行。

在精神慰藉方面，建立“連心家園”服務，建立幫扶陣地，以居家養老服務中心、老年活動中心等場所因地制宜建立各類志愿者參與服務的“連心家園”服務陣地。積極開展志愿者幫扶行動，開展“親情牽手、結對幫扶”活動，為結對老人開展生活關懷、心理疏導、精神勵志等活動，幫助他們重燃生活信心，回歸社會群體。并由政府財政部門統籌安排承擔相關經費。

（二）上海市關于“失獨家庭”的政策

根據上海衛生計生委的統計，截至2015年上海市的失獨家庭人數便已經達到了19937人，失獨人員平均年齡為61.5歲，隨著時間的推移，這些是獨父母已經步入老年，為了解決“失獨家庭”的物質生活、精神生活以及其他方面的困難，上海市政府出臺了一系列的扶助政策，主要包括經濟補助、養老扶助、生活扶助和醫療扶助，解決了“失獨家庭”的大部分需求。

在補助標準方面，獨生子女傷殘家庭特別扶助標準從每人每月400元；獨生子女死亡家庭特別扶助標準從每人每月500元。隨著人民生活水平的提高，補助金的標準也在逐步提高，確保失獨家庭基本的生活保障。

在養老扶助方面，存在著“三個優先”：一是照護服務，對于上海市60周歲以上且需要生活照護的失獨老人進行登記評估，并且進行分級，根據不同的等級給予每月不同單位的居家養老生活照護服務；二是優先安排，對于想要入托社區日間照料中心的失獨老人給予優先安排；三是優先入駐，對于失獨家庭想要進入社會養老機構，采取優先入駐政策。

在生活扶助方面，除了每月的扶助金之外，還提供了助餐、免費家政的服務，同時通過“生育關懷，情暖夕陽”服務，通過久久關愛為老服務平臺（962899）免費安裝救援關愛一鍵通話機一臺，提供“緊急救助”電話服務；70周歲以上獨生子女死亡家庭增加“信息查詢”“牽線搭橋”“關愛服務”三類電話服務。除此之外還提供“銀發無憂”的保險保障服務，對于60歲以上的失獨老人贈送意外傷害綜合保險。

在醫療扶助方面，上海市政府對于失獨老人提供了醫療救助，同時對于75周歲以上的失獨老人提供了居家醫療護理；同時失獨老人還可以與社區的家庭醫生簽約，享受依靠醫療保健服務。

（三）蘇州市與上海市與蘇州市的政策分析對比

通過上述比較，發現蘇州市與上海市在扶助方面存在著許多相似性，但是同時各有側重，蘇州市的扶助政策更為多種多樣的經濟補貼，例如，公交出行、園林風景消費；上海市更側重于發揮政府之外的其他主體，幫助失獨家庭改善日常生活。

兩市的扶助政策的差異與兩市的實際情況相連，皆受人口數量、社會環境、經濟發展情況的影響，也在實際的實踐中探索出自身的獨特幫扶政策，但是在政策落地中，同樣存在問題。

三、“失獨家庭”扶助政策存在問題

（一）主要扶助為扶助金，其他的扶助措施落實不到位

通過對于蘇州市和上海市的扶助政策對比分析，可以發現，最為重要的扶助措施便是每月的扶助金，失獨家庭除了每月領取到失獨救助金之外，很難享受其他服務；同時，每月的扶助金相較于日益增長的物價水平也明顯不夠，沒法切實保障老人的基本生活。政府在提供扶助資金的同時，也要結合實際情況，為失獨家庭提供相應的醫療服務、養老服務等，綜合考慮失獨家庭各方面的訴求。同時，要加強相應的監管措施，建立有效的反饋機制，保障各項扶助措施切實落實到位。

（二）扶助對象存在嚴格限制

上海市的扶助對象首先要求其是上海戶籍，換言之，如果不是上海戶籍，即便長久居住上海也不能獲得相應的扶助，但是在現實生活中，很多家庭一方是上海戶口，另一方不是，那不能夠領取補助金，蘇州市也存在著同樣的問題。這種通過戶籍的限制，一使得部分符合條件的家庭獲得了補助。另一些不符合條件的家庭卻無法獲得，無形擴大了彼此之間距離，不利于社會的穩定。

同時，對于扶助對象的條件限制也存在一些問題，對于那未滿足年齡條件但是卻是無法生育子女的家庭，并沒有納入扶助對象范圍之中，這些條件限制在實際中可能會導致一部分失獨家庭無法切實獲得政府救助，只能陷入獨生子女失去后“人財兩空”的絕望境地中。

（三）重視物質扶助，相對輕視精神扶助

通過上述蘇州市與上海市相關的扶助政策以及結合其他城市的相關政策可以發現，政府的大多數扶助政策是物質扶助，相對輕視精神方面的扶助。部分失獨的父母已經超過適合生育的年齡，且不再具備生育的可能，受“養兒防老”觀念的影響，失去獨生子女對于他們來說可能是一個致命的打擊，很容易一蹶不振，無法走出失獨的陰影。如何化解失獨父母內心的痛苦，使其重新振作回歸社會，也是政府需要給予關注的一個問題。

（四）政府發揮主要功能，沒有帶動其他社會群體以及組織參與扶助

在整個扶助體系中，政府發揮著主要作用，但是政府距離失獨家庭的現實生活存在著一定的距離，無法時時刻刻關注其動向與需求，這時便需要其他社會組織、團體以及各社區的協助，并召集相關的志愿者參與到對失獨家庭的扶助活動中，形成一個以政府為主導、多元參與的失獨家庭社會救濟網絡，滿足失獨者物質和精神方面的各項訴求。

四、“失獨家庭”扶助政策改善建議

（一）多種措施共同落地，措施結果實時監管

除了提供扶助金外，政府還應當結合當地經濟發展狀況、失獨家庭的實際情況提供更多方面的扶助措施，相關的醫療服務和養老服務也不可或缺，加強社會保障體系，將尚未納入社會保障的失獨家庭盡快納入社會保障體系，給予經濟困難的失獨家庭更多的保障措施，實現真正的“老有所依”。

此外，加強對措施結果的實施監督。用被服務者對服務提供者進行直接監督的方式是目前最有效的監督方式，符合合理解決公共服務社會化的道路[6]。

建立一套以失獨家庭為主的政策反饋機制，發揮失獨者在其中的主導作用，以失獨者的感受、評價為政策落實的重要考量標準，保障政策的落實切實反映失獨者的訴求，從而不斷完善政府的扶助政策。

（二）因地制宜，吸納更多扶助對象

以上述上海市和蘇州市的戶籍限制為例，往往會使一部分失獨家庭喪失受扶助的資格，在此情況下，失獨者不僅失去了獨生子女，還無法得到應有的幫助，這于他們的處境而言無疑是雪上加霜，可能更易導致失獨者對社會的仇視心理，也不利于社會的穩定。因此，在扶助政策的落實中，應當因地制宜，將更多應幫扶的對象納入幫扶范圍，使政府的政策方針充分保障人民的訴求。

（三）物質幫扶與精神幫扶并重

對失獨家庭的幫扶更應注重精神層面，政府應當發揮主導作用，通過開展一系列類似“連心家園”的社會愛心幫扶活動，鼓勵社會組織、志愿者等參與到對失獨家庭的幫扶中來。目前，很多“連心家園”重視為失獨空巢家庭提供專業的心理疏導和治療，也采取定期電話慰問，“連心家園”主要通過結對的方式，擴展失獨空巢老人的人際聯系缺失，為老人帶去社會支持。同時通過開展各類文藝和出游等集體活動，促進失獨空巢家的社會交往，幫助失獨空巢家庭恢復社會心理狀態[7]。通過種種形式的精神幫扶，幫助失獨者早日淡化失獨的痛苦，回歸正常的社會生活。

（四）政府積極主導，倡導多元參與

在失獨家庭的救助中，政府充當救助的主要角色，明確政府在其中的的兩個主要職能：一是財政的投入（補貼、保險、購買社會服務、醫療等方面的補貼）；二是發揮積極的政策引導功能（積極的政策引導以及健康的輿論導向）。在明確政府權責之后，積極倡導多元主體參與，通過政府購買服務，鼓勵社會機構進行競爭；鼓勵社會組織介入，明確各類社會組織的定位，將其進行合理分類（社工組織志愿者組織以及慈善組織等）；除此之外，政府可以通過公開獎勵以及政府招標的方式，吸引更多的社會盈利主體參與，發揮多主體功能，協同合作，構建關懷網絡。除此之外，政府還要發揮積極的政策引功能，確定主流的價值取向，衛視獨家庭營造更為良好的生存生活環境。

隨著中國社會步入老年化，人們的視線更多的投入了老年人的生活問題，失獨家庭作為這群銀發浪潮中的特殊群體，需要給予更多的關注與幫扶。失獨家庭作為計劃生育國策主要影響者，在歷史上發揮巨大作用的同時也給自身帶來巨大的風險，幫扶政策不僅要落地，更需要與時俱進，結合當前社會生活水平，真正發揮其功能，幫助“失獨家庭”不再“孤獨”。

參考文獻：

[1]王廣州，郭志剛，郭震威.對傷殘死亡獨生子女母親人數的初步測算[J].中國人口科學，2008（1）：66-68.

[2]陳柏涵、失獨之痛，何以所依？[J].中國社會工作，2013（2）：56-58.

[3]謝勇才，黃萬丁，王茂福.失獨群體的社會救助制度探析一基于可持續生計視角[J].社會保障研究，2013（01）：72-79.

[4]穆光宗.失獨父母的自我拯救和社會拯救[J].中國農業大學學報（社會科學版），2015（03）：117-121.

[5]人口計生委財政部.人口計生委財政部關于印發《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》的通知 國人口發〔2007〕78號[R/OL].（2007-08-31）[2020-04-09].http：//wjw.jiangsu.gov.cn/art/2007/8/31/art_48811_4450967.html.

[6]許佳. 失獨家庭幫扶現狀、問題及對策研究[D].蘇州：蘇州大學，2014.

[7]楊晴. 失獨空巢家庭的社會支持體系研究[D].蘇州：蘇州大學，2013.