杭州市公共文化服務(wù)發(fā)展水平測(cè)度研究

張佩麗

(浙江外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 浙江 杭州 310023)

一、我國(guó)區(qū)域公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐探索

構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，是開展公共文化服務(wù)評(píng)估的第一要素，是為公共文化服務(wù)尋求對(duì)癥下藥的重要步驟。學(xué)理界對(duì)公共文化服務(wù)的評(píng)價(jià)制度及其指標(biāo)體系有著積極的研究，如李少惠構(gòu)建的農(nóng)村公共文化服務(wù)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，沈望舒提出的公共文化服務(wù)評(píng)估的十類指標(biāo)，王健等構(gòu)建的成都市公共文化服務(wù)指標(biāo)體系等。

上海、深圳是我國(guó)在探索公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中的兩個(gè)先鋒城市。上海在2004年率先對(duì)社區(qū)文化活動(dòng)中心開展績(jī)效評(píng)估。深圳在2006年初步設(shè)計(jì)了“公共文化服務(wù)建設(shè)指標(biāo)”。[1]2011年初，我國(guó)就首批公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)提出了創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，為全國(guó)各省市地區(qū)開展公共文化服務(wù)建設(shè)評(píng)估提供了有力的參考藍(lán)本，如浙江省制定了《第一批浙江省公共文化服務(wù)體系示范區(qū)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》。2013年7月，由中山大學(xué)何艷玲教授的研究課題組發(fā)布了《城市政府能力藍(lán)皮書：中國(guó)城市政府公共服務(wù)能力評(píng)估報(bào)告》。該評(píng)估報(bào)告將評(píng)估主體集中于政府，設(shè)置的評(píng)估指標(biāo)更貼近民生，也增強(qiáng)了測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)可信度。2015年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》[2]。

二、績(jī)效評(píng)估指標(biāo)篩選的基本原則

一套科學(xué)的指標(biāo)體系有利于提高績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化水平，有利于得出貼近實(shí)際的評(píng)估結(jié)果。因此，要保證所設(shè)置的指標(biāo)體系具備科學(xué)性、實(shí)效性和可行性。

(一)遵循滿足公民文化需求為導(dǎo)向的原則

公民參與公共文化活動(dòng)，享受公共文化服務(wù)，是公民基本的文化權(quán)益。探求公民不同層次的文化需求，是對(duì)公眾滿意度負(fù)責(zé)的一種表現(xiàn)，有助于促進(jìn)公共文化服務(wù)均等化和社會(huì)主義文化的繁榮發(fā)展。

(二)遵循立體式、覆蓋性的原則

公共文化建設(shè)的內(nèi)容龐雜，要綜合考慮公共文化建設(shè)的目的和要求，對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行多角度、多層次的分析研究，選擇便于取得、便于計(jì)算又能反映公共文化服務(wù)建設(shè)實(shí)際的指標(biāo)，為進(jìn)一步改進(jìn)公共文化服務(wù)提供調(diào)試策略。

(三)遵循可比性、聯(lián)系性的原則

從橫縱上仔細(xì)研究不同體系的指標(biāo)，找出不同指標(biāo)間的共性。只有充分考慮到指標(biāo)的可行性和聯(lián)系性,才能使公共文化建設(shè)評(píng)估在從制度的層面可衡量、可檢查、可考核。

(四)遵循動(dòng)態(tài)發(fā)展原則

設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)要充分結(jié)合當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要能夠反映區(qū)域公共文化服務(wù)的動(dòng)態(tài)變化，不僅可以對(duì)不同歷史時(shí)期的數(shù)值進(jìn)行比較研究，還可以一定程度上預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展水平。

三、杭州市公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文在梳理、參考公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估的相關(guān)文獻(xiàn)資料，征求從事公共文化服務(wù)行業(yè)人員意見的基礎(chǔ)上，以“4E”評(píng)價(jià)原則，初步構(gòu)建了杭州市公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，包括公共文化服務(wù)保障水平、供給水平、效益水平、公平性、公民滿意度5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，資金投入、人才隊(duì)伍等17個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及105個(gè)三級(jí)指標(biāo)的區(qū)域公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系篩選框架。為保證評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性，篩選時(shí)采用德爾菲法，確定了27位專家，他們中有從事公共文化研究的教授、研究生，政府相關(guān)職能部門管理人員，文化服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員以及普通市民，具有一定的廣泛性和代表性。本文對(duì)指標(biāo)進(jìn)行了兩輪指標(biāo)隸屬度篩選。第一輪發(fā)放問卷27份，收回問卷27份，有效問卷25份，篩選出三級(jí)指標(biāo)52項(xiàng)；第二輪發(fā)放問卷27份，收回問卷27份，有效問卷27份，篩選出三級(jí)指標(biāo)31個(gè)。

本文為促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，采用德爾菲法，運(yùn)用AHP模型，征求了公共文化服務(wù)研究領(lǐng)域的教授、政府公共職能部門管理人員、行業(yè)從業(yè)人員等十位專家的意見，在層次分析法的基礎(chǔ)上，運(yùn)用群組決策的加權(quán)算術(shù)平均綜合向量法，計(jì)算出指標(biāo)體系各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。(如表1.1所示)

表1.1 績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系權(quán)重分析

四、杭州市公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估

圖2.1 杭州市公共文化服務(wù)績(jī)效隸屬度

圖2.2 一級(jí)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)分對(duì)比

圖2.3 二級(jí)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)分對(duì)比

本文在評(píng)估杭州市公共文化服務(wù)建設(shè)情況時(shí)，選用了多層次模糊綜合評(píng)價(jià)法。還運(yùn)用SPSS統(tǒng)計(jì)分析軟件對(duì)問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行信度檢測(cè)，Cronbach信度系數(shù)a值為0.925，大于0.9，說(shuō)明數(shù)據(jù)可靠性較高。根據(jù)評(píng)估數(shù)據(jù)顯示，杭州市公共文化服務(wù)整體情況“較好”(如圖2.1所示)。尤其是杭州市公共文化服務(wù)的保障水平、供給水平和效益水平評(píng)價(jià)均為“好”(如圖2.2所示)，有力地提升了評(píng)分，相較而言，其公共文化服務(wù)的公平性和滿意度欠佳，基本處于“一般”水平。從二級(jí)指標(biāo)的績(jī)效來(lái)看(如圖2.3所示)，外來(lái)務(wù)工人員享受的公共文化服務(wù)評(píng)分最低，城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化程度、弱勢(shì)群體和特殊人群享受的公共文化服務(wù)、特色活動(dòng)、文化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、公眾滿意度評(píng)價(jià)為一般，這些方面都亟待加強(qiáng)，以期促進(jìn)公共文化服務(wù)的整體發(fā)展。

五、杭州市公共文化服務(wù)中存在的問題

(一)公共文化服務(wù)保障方面問題

(1)縱觀來(lái)看，公共文化資金投入仍不足，在杭州市地區(qū)生產(chǎn)總值快速穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重卻有下滑。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，公共文化服務(wù)資金投入存在的城鄉(xiāng)不平衡現(xiàn)象，農(nóng)村公共文化服務(wù)的發(fā)展明顯滯后于城區(qū)。從投資方向看，公共文化服務(wù)資金投入存在分流不平衡現(xiàn)象，重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，輕設(shè)施維護(hù)、文化團(tuán)隊(duì)培養(yǎng)、產(chǎn)品生產(chǎn)及市場(chǎng)培育等。(2)就人才隊(duì)伍而言，文化體制改革后，公共文化服務(wù)面臨著部門結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)、基層服務(wù)人員流失、缺編空崗、專干不專等問題，基層公共服務(wù)人員流動(dòng)性大，工作壓力大；文化隊(duì)伍的整體素質(zhì)仍然偏低。(3)就服務(wù)體制而言，文化體制改革與傳統(tǒng)行政觀念的碰撞，使得公共文化服務(wù)存在部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清的問題。(4)就評(píng)估考核而言，公共文化部門基本仍沿用傳統(tǒng)的行政考核方式，主觀評(píng)價(jià)占考核的主要成分；部分試行績(jī)效評(píng)估的部門，績(jī)效評(píng)估體系欠成熟，缺乏第三方評(píng)估和監(jiān)管。

(二)公共文化服務(wù)供給方面問題

(1)就產(chǎn)品和服務(wù)種類而言，近年杭州市在公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給上下功夫，基本構(gòu)建了群眾文化活動(dòng)配送體系。但是杭州作為省會(huì)城市，公眾對(duì)公共文化服務(wù)的需求必然呈現(xiàn)出層次化、多元化，公眾文化訴求與公共部門的文化服務(wù)供給出現(xiàn)了斷層。(2)就特色活動(dòng)而言，杭州創(chuàng)辦了“中國(guó)國(guó)際動(dòng)漫節(jié)”、“西湖國(guó)際音樂節(jié)”等特色項(xiàng)目活動(dòng)，但是對(duì)本土資源文化的發(fā)掘包裝還有待加強(qiáng)。(3)就公共設(shè)施而言，公共文化設(shè)施布局欠合理、布點(diǎn)不均，部分公共文化設(shè)施陳舊、利用率低等情況。(4)就服務(wù)模式而言，農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的文化資源和服務(wù)設(shè)施仍存在資源配置不合理，利用率不理想的情況。

(三)公共文化服務(wù)公平性方面問題

(1)就城鄉(xiāng)區(qū)域而言，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素的影響，農(nóng)村公共文化服務(wù)的財(cái)政投入、設(shè)施服務(wù)及文化產(chǎn)品上較城市居于弱勢(shì)，制約了農(nóng)村居民對(duì)文化需求的追求。(2)就弱勢(shì)群體和外來(lái)務(wù)工人員這類城市邊緣群體而言，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)民工群體的邊緣化特性，對(duì)農(nóng)民工的文化消費(fèi)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響與制約，與此同時(shí)，傳統(tǒng)政府公共文化職能的缺失和文化消費(fèi)供求渠道不暢，都會(huì)導(dǎo)致他們的文化需求在無(wú)形中被弱化。

六、提高杭州市公共文化服務(wù)績(jī)效的對(duì)策建議

提高公共文化服務(wù)不僅要考慮公共文化自身的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，還要將其置于文化體制改革的政策框架內(nèi)，不斷改進(jìn)、完善相關(guān)的機(jī)制、政策，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需在實(shí)踐中摸索前行。

(一)完善公共文化服務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)公共文化服務(wù)保障水平

完善的公共文化服務(wù)機(jī)制是公共文化服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。首先要改善財(cái)政投入機(jī)制，探尋建立以政府公共財(cái)政投入為主、社會(huì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)投入為輔、多元化的公共文化服務(wù)投入機(jī)制，深入了解公眾的文化需求，適當(dāng)傾斜于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，保障基礎(chǔ)文化建設(shè)、推進(jìn)區(qū)域平衡、促進(jìn)文化均衡。其次要優(yōu)化文化服務(wù)梯隊(duì)，吸引更多具有公共文化服務(wù)專業(yè)背景的有能之人，加強(qiáng)上崗培訓(xùn)、專業(yè)技能培訓(xùn)，提升團(tuán)隊(duì)專業(yè)素質(zhì)；切實(shí)解決及基層文化工作者的編制問題，打開專業(yè)上升瓶頸，從根本上穩(wěn)定基層專職公共文化服務(wù)人才隊(duì)伍。再次要健全政策法規(guī)體系，公共文化服務(wù)建設(shè)在具體執(zhí)行過程中缺乏剛性政策支撐，亟待建立健全一套與杭州市公共文化服務(wù)建設(shè)實(shí)際相貼合的基礎(chǔ)性政策法規(guī)體系，為其發(fā)展保駕護(hù)航。最后要完善績(jī)效評(píng)估體系，建議通用指標(biāo)與區(qū)域性指標(biāo)相結(jié)合，合理構(gòu)建貼合杭州市實(shí)際的公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，通過該體系，使得公共文化服務(wù)建設(shè)真正可考核、可衡量，使得公共文化服務(wù)評(píng)估真正的科學(xué)性、客觀性、公正性和監(jiān)督的有效性。同時(shí)要把公共文化服務(wù)建設(shè)績(jī)效考核納入政府職能部門的考核之中，切實(shí)提升公共文化服務(wù)在建設(shè)服務(wù)型政府中的份量。

(二)豐富公共文化服務(wù)內(nèi)涵，提高公共文化服務(wù)供給水平

明確文化核心內(nèi)涵的思想性，強(qiáng)化文化價(jià)值引領(lǐng)。堅(jiān)持高尚、反對(duì)低俗、杜絕腐朽，在公共文化服務(wù)的大舞臺(tái)上守好社會(huì)主義核心價(jià)值體系的陣地，傳播好社會(huì)主流意識(shí)形態(tài)。促進(jìn)文化服務(wù)產(chǎn)品的多樣性，建立公眾文化訴求機(jī)制，問需于民、問計(jì)于民，設(shè)計(jì)出公眾“對(duì)口味”的活動(dòng)，發(fā)揮出文化服務(wù)“文化惠民”的最大社會(huì)效應(yīng)。以“以人為本、惠及全民”的原則，制訂出杭州市公共文化服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，明確公共文化設(shè)施及服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)線，確保最低收入人群和弱勢(shì)群體享受到最基本的公共文化服務(wù)。繼續(xù)發(fā)揮好杭州圖書館新館、杭州大劇院、自然博物館等公共文化主干設(shè)施的輻射作用，調(diào)動(dòng)街道、社區(qū)、區(qū)縣的文化站等靈活開展基層活動(dòng)。充分挖掘杭州傳統(tǒng)文化特色，拓展以杭州數(shù)字圖書館為內(nèi)核的文化信息資源共享體系，提升文化服務(wù)品質(zhì)。

(三)創(chuàng)新公共文化服務(wù)模式，提升公共文化服務(wù)效益水平

優(yōu)化公眾文化配置的途徑，對(duì)區(qū)域內(nèi)公共文化資源展開建檔，分類、分項(xiàng)整合，推動(dòng)區(qū)域間文化資源的整合鏈接，緩解資金短缺、資源單一的困境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間文化資源的大共享。提高對(duì)公共文化服務(wù)改革創(chuàng)新重要性的認(rèn)識(shí)，及時(shí)總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，推進(jìn)公共文化服務(wù)方式的改革創(chuàng)新。協(xié)調(diào)好政府公共部門、市場(chǎng)與社會(huì)之間的微關(guān)系，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)配置、社會(huì)參與的公共文化服務(wù)新格局，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的調(diào)節(jié)下，為公共文化服務(wù)方式的多元化與公眾需求的多樣化搭建橋梁。建立政策扶持機(jī)制，完善社會(huì)參與機(jī)制，為擴(kuò)大社會(huì)參與奠定良好的發(fā)展機(jī)制。

(四)推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化，提高公共文化服務(wù)公平

把發(fā)展公益文化事業(yè)納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展全盤規(guī)劃，逐漸打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，為公眾享受公共文化服務(wù)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。破除“形象工程”、“政績(jī)工程”，切實(shí)解決公共文化設(shè)施老、少、舊、破的問題，形成覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、實(shí)用高效的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)文化信息資源共享工程，擴(kuò)大地方特色數(shù)字資源庫(kù)數(shù)量。完善群眾文化活動(dòng)配送體系，形成豐富多彩的、喜聞樂見的基層群眾文化服務(wù)活動(dòng)。完善“種文化”長(zhǎng)效機(jī)制，鼓勵(lì)自主培育特色、自主開展服務(wù)，注重發(fā)掘農(nóng)村等落后地區(qū)公共文化服務(wù)的自我發(fā)展?jié)撃堋Ｘ瀼匾匀藶楸镜姆?wù)精神，文化扶貧，多層次推進(jìn)弱勢(shì)、邊緣群體公共文化服務(wù)均等化。