“放管服”背景下地方審計組織方式創新的審思

鹿斌

摘要：為適應國家治理現代化發展，地方審計組織方式創新勢在必行。而貫徹落實“放管服”改革方略對于推進地方審計組織方式創新具有重要意義，具體體現為在簡政放權中實現審計的獨立性和多元性、在放管結合中強調審計的統一性和權威性、在優化服務中促進審計的全面性和精準性。然而，現行地方審計組織方式在組織結構、職能轉型、協同能力和民主參與等方面存在的困境嚴重制約了地方審計改革持續深入發展。因此，要緊扣“放管服”改革主題和內涵，從結構調整、優化職能、民主參與、技術更新等方面切實推進地方審計組織方式創新，以更好地服務于國家治理現代化進程。

關鍵詞：“放管服”；審計組織方式；國家治理；國家審計

中圖分類號：F239.222文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）15-0045-10

Review on the Innovation of Local Audit Organization Under the Reform of Administration，Regulation and Services

LU Bin

Abstract：In order to adapt to the modern development of national governance，the innovation of local audit organization is imperative.The implementation of the reform of administration，regulation and services is great significance for promoting the innovation of local audit organization. This is embodied in the realization of audit independence and pluralism in the process of streamlining administration and delegating power，the emphasis on audit unity and authority in the process of delegating power and regulation，and the promotion of audit comprehensiveness and accuracy in the process of optimizing services.However，the existing difficulties in the organizational structure，functional transformation，coordination ability and democratic participation of local audit organizations seriously restrict the sustainable and in-depth development of local audit reform.In order to better serve the modernization process of national governance，we need to focus on the theme and connotation of reform，and promote the innovation of local audit organizations in terms of structural adjustment，function optimization， democratic participation，and technological renewal.

Key words：the reform of administration；regulation and services；audit organization； national governance；national audit

一、引言

地方審計組織方式是地方審計機關為達成審計目標，有效組織實施審計監督工作的行為和方式。“它主要包含審計組織結構方式和審計工作組織方式兩個方面”[1]，前者體現為地方審計機關內部的組織職能架構方式和層級結構，后者則體現為審計工作過程中的具體運行手段和方法，二者相互關聯、相輔相成。伴隨國家治理體系和治理能力現代化進程的深入推進，社會對審計廣度、力度和深度的要求越來越高。作為國家治理體系中的一項基礎性制度安排，財政資金運用到哪里，審計就應當跟進到哪里，實現審計全覆蓋。為此，如何完善地方審計組織方式，加快審計監督的改革創新步伐，進一步提升審計工作質量和效率，就成為地方審計機關亟待解決的現實問題。目前有關審計組織方式的學術研究主要集中于以下幾個方面：

一是聚焦于新時代中國特色社會主義審計組織改革研究。審計機關在新形勢下面臨前所未有的挑戰，因而必須進一步提高政治站位[2]。通過深化審計組織改革，實現審計監督體系全面整合，審計人員全面融合，審計工作全面聚合，構建權威統一高效的審計監督體系[3]。改革審計組織方式，除了優化職能、完善規范、健全程序、更新技術等，加強黨對審計工作的領導是關鍵[4]。這是落實全面從嚴治黨要求的現實需要，也是健全黨和國家監督體系的長久之計。二是國家治理視角下的審計組織改革研究。利用國家治理理論認識審計，并由此探究審計組織改革的路徑成為當下學界研究的主流話語。國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是依法用權力監督制約權力的制度安排。國家審計的本質是國家治理這個大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”[5]。因此，未來的審計組織改革應當進一步強化上級審計機關的組織領導和業務領導，在審計計劃、組織實施、結果報告、隊伍建設、經費保障等方面實行統一管理，形成全國審計“一盤棋”[6]。同時，國家治理要求公共權力以上下互動、相互協調的方式配置和運作，因而審計通過對公共資金使用的審查評價，能夠給予公共權力以適當約束，并審查評價作為保護者實施的國家行為的適當性，以促進國家治理水平的提高[7]。三是通過案例分析展示地方審計組織創新成果，并獲得改革啟示。如深圳市坪山新區紀檢、監察、審計“三合一”管理體制改革，是進一步完善我國監督體系的重要試驗[8]；河南省審計廳推行“五個關聯”改革實踐，出臺了提升審計人員大數據分析思維、完善數據中心系統建設、加大數據集中力度、加強對市縣數據分析工作的指導、強化人才培養等措施和辦法[9]；天津市審計局創新“制度+科技”模式，以流程化管理理念重構審計組織結構，以數字化理念構建“依法審計”新型崗位及制度體系，以全面績效管理理念革新審計人力資源激勵政策[10]，等等。四是審計組織改革對策研究。審計組織改革必須反映中國政治經濟發展要求，契合國家審計建設的方向[11]。為此，加強黨的領導、全面貫徹依法治國基本方略、增強審計獨立性、實現審計監督全覆蓋是其必要原則[12]。此外，協同結構建設[13]、協商民主機制[14]、現代云技術應用[15]等措施也是推進審計組織改革的重要舉措。

綜觀現有研究，學者們已經對審計組織改革的議題進行了有力的論證，構建了較為堅實的理論基礎，但依然存在拓展的空間。一方面，審計組織改革雖然是行政改革的重要組成部分，但現有研究多限于宏觀理論視角下的學理性解讀，對當下行政改革實踐以及審計組織在其中的價值意義關照不足；另一方面，對審計組織改革的困境和對策缺乏充分認識與分析，難以為實踐發展提出有效的政策建議。“放管服”改革是黨的十八大以來全面深化改革的重大舉措。黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》作為落實“放管服”改革的重要政策，明確對審計機構職能和組織方式作出重大調整。因此，貫徹落實“放管服”改革是加快推進地方審計組織方式創新發展的重要途徑，能促進地方審計組織結構優化、職能轉變和方式更新，有效激發地方審計組織活力，增強審計工作服務國家治理的能力。因此，在借鑒現有研究的基礎上，結合“放管服”改革實踐，筆者深入研究了地方審計組織改革的意義、困境與對策。

二、“放管服”改革對地方審計組織方式創新的價值剖析

在黨的十九大報告明確提出“改革審計管理體制”的總體要求下，審計領域的改革將要走向“深水區”，觸碰深層次的體制、結構、權力等問題。創新地方審計組織方式作為其中的重要組成部分，是優化地方審計機構建設、全面貫徹落實改革審計管理體制總體要求的重要舉措。2018年5月，習近平總書記在主持召開中央審計委員會第一次會議時強調指出：“要落實黨中央對審計工作的部署要求，加強全國審計工作統籌，優化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。”[16]“放管服”改革作為推進行政管理體制改革的“先手棋”和“當頭炮”，明確了新形勢下國家機構改革發展的總體思路和具體要求。“放”即“簡政放權”，通過合理劃分行政職權，上級政府及其職能部門下放部分權力，將政府該管的歸政府、市場該管的歸市場、社會該管的歸社會，進一步擴大基層和社會的行動空間；“管”即“放管結合”，下放權力并不等于放任不管，而是通過制度建設、機制創新、技術更新等措施創新監管方式、加強監管職能，以實現宏觀調控能力的提升；“服”即“優化服務”，積極踐行為人民服務的宗旨，堅持從人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，強化政府部門的公共服務能力，切實提升廣大群眾的獲得感和幸福感。應當說，“放管服”改革的核心要義和現實要求為地方審計組織方式創新指明了發展方向——把簡政放權作為改革創新的牛鼻子，把放管結合作為改革創新的保險栓，把優化服務作為改革創新的催化劑。因此，“放管服”改革對于推進地方審計組織方式創新、化解現行地方審計組織方式在適應國家治理現代化要求中的矛盾具有重要意義。

一是簡政放權中的重心轉移，實現審計獨立性和多元性。簡政放權是“放管服”改革的首要舉措，其對于地方審計組織方式創新的意義可以從兩個層面理解。一方面，從“簡政”的角度看，精簡地方審計工作中的行政事務、行政程序和行政干預，有助于保持審計監督的獨立性。眾所周知，“獨立性是審計的靈魂，也是國家審計最本質的特征”[17]。為此，要通過“簡政”改革，大幅度削減地方審計機關的行政事務，讓各職能科室能夠專注于審計業務；減少繁文縟節和審批程序，讓審計人員從復雜的行政程序中跳脫出來；積極調整地方政府與地方審計機關間的關系，尤其是優化地方領導對審計機關的領導方式，以保證地方審計機關獨立自主地行使審計權力、發揮監督作用。另一方面，從“放權”的角度看，國家治理中的審計事務愈發復雜多樣，單一的政府審計方式已不具備解決復雜多樣、變動不居的問題進而主導現代審計組織方式的絕對能力。通過“放權”改革，利用政府購買審計或建立公私合作審計的方式，將部分審計職能轉移給市場組織或社會組織，積極引導多元主體參與地方審計工作。既能有效彌補單一政府審計方式的不足，也能進一步擴展地方審計的廣度，實現地方審計的多元化發展。

二是放管結合中的行動規范，強調審計統一性和權威性。在“放管服”背景下，簡政放權并不意味著“一簡到底”“一放了之”，更不等同于“甩手不管”“自由放縱”。無論是依據國內現行相關法律規定，還是基于行政型審計管理體制現狀，審計監督都是行政系統內部的專門監督機構，需要接受行政管理和組織監督。從實際審計效果看，合法合理的行政干預和管理對于促進地方審計事業的發展具有重要意義。一方面，創新行政管理形式能夠強化組織監督力度，實現各級、各類審計組織統一目標、統一方案、統一程序、統一行動、統一責任，從而維系地方審計組織建設的統一性；另一方面，有效的行政管理過程不僅提供了審計組織運轉必需的資源和服務，而且保證了審計組織及其人員的行為規范，從而在貫徹落實依法審計和依規審計的基礎上提升審計的權威性。因此，在推進地方審計組織方式創新中，要做到“放”和“管”緊密結合、同步推進。

三是優化服務中的職能轉型，促進審計的全面性和精準性。依據國家審計理論，“國家審計的本質是國家治理這個大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的免疫系統”[18]。它不再拘囿于傳統查賬論和經濟監督論所認為的審計的本質僅僅是一種財政收支監督和控制的工具，而是要通過審計組織功能擴展全面、精準地服務于國家治理現代化進程。這意味著國家審計的本質和功能都已經發生了重大變化。審計監督的這一時代變遷恰好與“放管服”背景下的優化服務改革要求相契合。在推進地方審計組織方式創新中落實優化服務，實際是強調審計職能轉型：由單一的公共受托經濟責任履行監督向包括維護國家經濟安全、制約公共權力運行、加強反腐倡廉、推進民主法治、維護民生權益、推動深化改革等在內的多元職能擴展；由基于“投入-產出”結構優化的效率主義傾向向提升公共服務能力和水平、落實為人民服務宗旨的公平正義原則轉變；由強制性的權力監管控制向剛柔相濟的綜合管理模式轉型。基于地方審計組織職能的變化，審計監督不僅能夠服務于國家治理的各個事務領域以彰顯其全面性價值，而且能夠更加精準地聚焦于公共權力運行和公共資源分配的核心領域，從而契合新時代國家治理現代化這一主題。

三、“放管服”背景下地方審計組織方式創新面臨的現實困境

我國地方審計組織方式經過多年的建設與發展已經取得了進步與完善，為不斷推進地方審計事業發展奠定了堅實基礎。然而，面對國家治理體系和治理能力現代化建設的挑戰，現行地方審計組織方式的確存在一些與國家治理發展需求不相適應之處。由此導致的諸多困境成為制約地方審計持續發展與深入改革的重要因素。

第一，地方審計組織結構僵化制約組織靈活性和適應性。審計機關作為政府組織體系中的重要組成部分，同樣沿循了官僚組織結構。依據科層組織理論，官僚制建立在以層級式和金字塔形為整體特征與以高度分工和專業化為內在特性的組織基礎之上。這種組織結構設計雖然有利于提升行政效率，能夠在很大程度上滿足工業化進程中對政府科學管理的需求，但它所形塑的命令組織體系和條塊分割結構卻使官僚組織陷入僵化的困境。地方審計機關以直線職能化管理模式建立了“由上而下”的命令組織結構，組織特征在整體上保留著十分顯著的層級性和官僚主義色彩。在具體執行審計項目時，該組織結構往往限于層級秩序和繁文縟節而缺乏足夠的靈活性和適應性，既不利于對審計全過程進行有效監控，也不利于對社會經濟運行狀況進行全方位監督。同樣，在組織內部，地方審計機構各業務部門的劃分基本按照專業和行業性質。以N市審計局為例，內設機構分為財政審計處、行政政法審計處、科教文審計處、農業農村審計處等18個專業職能科室，此外還包括辦公室、綜合處、法規與審理處3個綜合協調科室。基于專業分工的組織建設雖然有助于提升組織專業化水平，但卻將組織本身分割成許多小部門，呈現出碎片化趨向。特別是隨著審計工作不斷細化和復雜化，審計任務不僅極大地更新擴展，而且不再局限于某一行業領域，往往是多種行業或專業疊加的結果。因此，地方審計組織碎片化使其既疲于應付新任務的出現，也難以適應當下綜合審計的發展需求。

第二，地方審計組織職能轉型滯后拘囿審計功能發揮。針對審計職能轉型的問題，雖然有《國務院關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）、《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（2015）等政策文件予以指導，但轉型的效果并不理想。這突出體現在三個方面：一是審計職能去行政化困難。在行政型審計管理體制下，地方審計機關不僅要接受地方政府的行政領導，而且行政權全面介入審計機關的運行管理過程，尤其是對人事權、財政權、管理權的實際控制，直接導致了審計部門的官僚化和審計工作的行政化。例如在人事權上，目前地方各級審計機關的正職領導人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領導人由本級人民政府任免。即地方各級審計機關主要負責人的提名和任免一般都由同級政府決定；同樣，對這些人員的考核、升遷等工作也由同級政府負責。雖然2015年施行的《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》提出了人事權上收的方案，由省級政府統一管理，但這一改革舉措落地的效果并不理想。由此，審計行政化勢必造成審計職能行使上的牽絆，難以遵照自身的工作要求和發展規律開展審計工作，只能依據行政部門的要求和標準來形塑審計行為。二是職能轉移緩慢。利用市場或社會的力量來緩解政府審計的困境似乎已然達成了共識，但實踐中由于受到審計管理體制、政府購買制度、官員個人認知等因素的限制，政府與社會和市場的合作機制尚未成熟。這就在很大程度上延遲了政府審計職能向市場或社會轉移的進程，地方審計“力不從心”的窘境暫時還難以有效緩解。從筆者在J省N市、S市、X市的調研情況看，目前地方政府年度審計采購項目數量有限，且主要針對市場或社會主體的審計服務進行采購，如社會組織審計、某企業投資審計等，而針對政府經濟活動或行政活動進行的審計項目依然主要由審計局承擔。三是服務職能虛弱。主觀因素是部分地方審計人員的服務意識不強，依然認為審計是通過權力來控制權力的一種工具，嚴重忽視了審計監督服務于國家治理的價值意涵；客觀局限在于基層審計部門人員和資源都十分有限，完成上級分派的審計任務已經“捉襟見肘”，沒有多余的精力開展更多的審計服務工作。

第三，地方審計組織協同能力不足難以整合多樣資源。“一個理想的國家審計組織方式應該鼓勵成員間通過橫向聯系提供共享信息，強化組織協調，并保持縱向控制與溝通。涵蓋了跨部門溝通協作與審計力量整合的制度設計，應當是正式組織設計中最核心的要素。”[19]但在實踐中，地方審計組織協同機制并不健全，使得組織整合內外監督力量、資源和權威等要素的能力不足，難以形成協調聯動、共同監督的組織行動以提升自身的審計能力。

在地方審計組織內部，上下級審計結果共享渠道不暢、基于專業分工的業務科室劃分、松散型的組織管理方式等不斷暴露出組織碎片化的弊端。這無疑易導致組織內部各部門更多地關注自己分工領域的職責，而無暇關心組織的整體利益和目標實現，以致于常常發生重復審計、交叉審計、同時審計等現象，造成審計資源浪費。以X市審計局為例，依據其官方網站上公布的“內設機構及其工作職責清單”可以發現，固定資產投資審計處負責“組織審計市級投資和以市級投資為主的建設項目以及其他關系到國家利益和公共利益的重大公共工程項目”，而重大項目審計處同樣負責“審計市級重大項目建設單位貫徹落實國家和省、市有關重大政策措施情況”。這意味著兩個部門都有權對重大項目進行審計，從而出現“交叉審、重復審”的現象。同樣，行政政法審計處、科教文審計處、資源環境審計處等部門都有權對相應的被審計單位的領導干部進行經濟責任審計，而該局又專門設立了經濟責任審計處，按規定對“市管領導干部及依法屬于市審計局審計監督對象的其他單位主要負責人實施經濟責任”。可見，權力劃分不清、職責重復，導致內部協同無從開展。

而在地方審計組織外部，審計監督與紀檢監察監督、司法監督、群眾監督、媒體監督等其他監督形式在目標、職能、客體、內容、手段等方面上的差異增加了跨部門合作的困境。而諸如信息共享機制、激勵機制、問責機制、對話機制等建設的滯后，則進一步影響了形成監督合力的步伐。同樣以X市審計局為例，目前該局已經與市紀檢監察部門建立起了密切的工作關系，在諸如扶貧審計、經濟責任審計、重大項目和政策跟蹤審計等方面取得了顯著成效。不過，目前的協同過程缺乏必要的制度和程序基礎，更多依賴于市委領導（主要是市委書記和紀委書記）的高位推動，不利于多元協同的穩定建立。

第四，地方審計組織自我封閉導致參與程度較低。根據公共受托責任，人民群眾作為委托方，在將審計監督權委托給審計機關行使時，并不意味著是對審計權的放棄，而是始終具備參與審計的權利。因此，審計監督過程應當吸納人民群眾的廣泛參與。然而，調研發現，當下地方審計組織中的群眾參與程度始終較低。一是審計部門的技治主義傾向忽視了群眾參與的作用。例如，N市審計局與南京審計大學建立起了密切的工作聯系。審計局依托該校審計專業特色與優勢，大量引入審計相關領域專家學者參與本局審計工作，同時也長期派遣本局工作人員赴該校學習交流，顯著提升了本局審計能力水平和專業化水平。然而，審計監督的專業化特征給予了審計人員倚重專家系統和專業知識、忽視民主參與和公共協商的“正當理由”，殊不知這不僅嚴重削弱了審計決策的合法性，而且這一趨勢將遭遇嚴重的“整體性危機”[20]。二是現有參與渠道不足或大多流于形式，人民群眾實際上很難向審計部門反映情況或與審計人員面對面交流。例如部分地方審計部門網站上所設立的在線咨詢、網絡問政等欄目，時常無法正常打開，即使群眾留言也得不到及時回應。三是審計信息公開不及時、不充分。雖然審計結果公告制度已經建立，但向社會公布過程中，部分單位“要么選擇不公布，要么就對公布結果進行先期過濾，將一些涉及重大問題和地方利益的問題進行人為處理，只披露不痛不癢的問題，其他的都自然而然地列為政府機密”[21]。在各地審計局門戶網站上以“審計結果公告”為關鍵詞進行站內搜索，所得到的搜索結果往往十分有限。例如在X局網站上搜索近10年的審計結果公告，僅顯示14條內容，其中2020年無、2019年1條、2018年2條、2017年1條。可見，政府信息公開的局限，使得民眾難以深入了解相關審計活動，嚴重影響審計部門的透明度。

四、“放管服”背景下推進地方審計組織方式創新的路徑選擇

針對當下地方審計組織方式存在的困境，“放管服”改革所要求的簡政放權、放管結合、優化服務等內容，為推進地方審計組織方式創新提供了必要的邏輯理路，也為地方審計工作更好服務于國家治理現代化進程指明方向。具體來說，“放管服”背景下推進地方審計組織方式創新的路徑可以從結構調整、優化職能、民主參與、技術更新等方面予以建構。

第一，穩步調整審計組織結構，增強組織協同能力。在國家治理現代化進程中，面對復雜審計任務的挑戰，傳統的地方審計組織方式已然難以應對。在“放管服”改革背景下，地方審計組織方式改革關鍵在于進行組織結構調整。具體舉措上應當從兩個維度展開。一方面，在層級設置上，地方審計組織要做一些“加減法”，趨向于扁平化的組織設計。“加法”是指“合并同類項”，將職能相近或相同的政府部門進行整合，建立更大的職能部門；而“減法”則是在等級結構上，擴大行政機構的管理幅度，減少等級系統的中間層次，從而縮小頂層機構與基層機構的行政距離。另一方面，在協同結構上，應當提高對跨部門合作的重視。“政府審計組織結構協同是政府審計監督服務資源有效利用的組織保證。”[22]為此，地方審計組織要大力加強組織內部各職能部門的協同，加強審計組織與各級審計機關之間的聯系，著力構建統一高效、整體聯動、資源互通、成果互享的審計工作體系。地方審計委員會應當在此過程中發揮重要作用。

2018年3月，中國共產黨中央委員會根據《深化黨和國家機構改革方案》，決定組建中央審計委員會作為黨中央決策議事協調機構。緊跟中央審計委員會的建設步伐，地方審計委員會的建設工作也緊鑼密鼓地開展起來，全國縣級以上的黨委組織紛紛建立相應級別的審計委員會。由于各地審計委員會大都剛剛組建，因而下一步的工作重點是不斷完善地方審計委員會建設，切實發揮其領導地方審計工作的作用。一是明確地方審計委員會的職能，充分體現黨對地方審計資源的統籌安排和協調各方的領導作用；二是設定工作重點，圍繞本地區黨委和政府的中心工作統籌部署審計工作；三是加強制度建設，盡快制定和出臺工作章程、制度等，提升其法治化水平。與此同時，加強與紀檢監察監督、司法監督、群眾監督、媒體監督等其他監督部門的橫向關系，踐行黨和國家監督體系建設的總體目標，進而促進多元主體的有機整合和集體行動，實現由“單打獨斗”向“合作行動”、平面思維向立體思維、線性關系向非線性關系的轉變，增強組織協同能力。

第二，加快優化審計職能，聚焦服務國家治理。國家審計作為國家治理體系中的免疫系統，既受到國家治理進程的影響，也同樣服務于國家治理進程之中。“放管服”改革所包含的簡政放權、放管結合、優化服務三個內在要求，實際上直指審計職能轉型的核心主題。因此，在推進地方審計組織方式創新中，必須明確審計監督與審計服務的辯證關系。審計監督是審計服務的手段和方式；而審計服務則是審計監督的目的和方向，任何審計監督工作的出發點和落腳點都是為了更好地服務于國家治理進程。基于此，地方審計組織在持續發揮預防、揭示和抵御功能的基礎上，需要加強和豐富服務國家治理的能力。例如，在建設性層面，應以組織改革和優化為目標，發揮出健全審計制度、完善組織體制、規范運行機制的功能作用，以提升地方審計組織工作效能，具體包括創設功能、抵御功能、溝通功能等；在政治性層面，“以政治價值塑造為主題，以國家利益與人民利益維護為核心，通過國家審計的旋風效應與風暴力度，展示國家政治制度內含的深層建構功能，進而帶動整個社會的合法性再確認功能、公共價值再澄清功能、政治信任再建樹功能”[23]。在具體實踐中，地方審計組織應當持續發揮維護國家經濟安全、制約公共權力運行、加強反腐倡廉、提高財政透明度、促進政府優化績效、推進民主法治、維護民生權益、推動深化改革的作用，以切實推進服務型審計組織建設。

第三，積極引入全面參與，建設開放型審計組織。民主向來是政治文明進步的標志，它最具生命力的精神內核即是參與，“而審計與民主政治的發展有著密切的關系。民主是現代審計的實質，審計是民主政治的表現；民主是現代審計的目的，審計是現代民主的手段”[24]。“放管服”改革始終堅持以人民為中心，這意味著推進地方審計組織方式創新，不僅要為人民審計，也要依靠人民進行審計。因此，要將支持和鼓勵多元主體積極參與地方審計工作過程作為重要的改革內容。首先，提升地方審計組織的公共理性，特別是強調審計權力的公共性和民眾的主體性，明確廣大民眾與地方審計組織之間是委托與被委托的關系，以培育出與參與制度相適應的政治認識；其次，搭建參與平臺，注重創建貼近群眾、貼近實際的審計工作參與渠道，在保證審計過程獨立性和專業化的基礎上形成政民互動的有效機制；再者，通過政府購買或外包的方式，積極引入和利用社會審計力量，有效整合社會審計資源以提升地方審計的廣度和深度；最后，加強制度建設，以制度的剛性保證多元主體參與的穩定性和有效性，消除制度外的影響。在地方審計組織方式創新中引入多元參與，其目的是推進地方審計組織由封閉型轉變為開放型，努力構建公開審計、開門審計、互動審計的模式，保證審計結果正義與過程正義共同實現。