PPP模式在地下綜合管廊中的應(yīng)用及建議

安玉華，蔡國艷

(吉林建筑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，吉林 長春 130118)

0 前 言

地下綜合管廊最早始于1833年的法國巴黎，我國于1958年在北京天安門廣場下修建第一條地下綜合管廊。隨后我國部分其他城市也開始修建地下綜合管廊，但地下綜合管廊始終沒有大規(guī)模的推廣。資金短缺、技術(shù)有限、資源有限等問題制約著地下綜合管廊的發(fā)展。2013年開始，我國相繼印發(fā)多個文件推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用，給予了財(cái)政以及政策上的支持。PPP模式的發(fā)展，為地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的發(fā)展帶來新的契機(jī)。

近幾年P(guān)PP項(xiàng)目的實(shí)踐出現(xiàn)諸多問題，例如操作不規(guī)范、運(yùn)營管理不夠重視、風(fēng)險分擔(dān)不合理等，引發(fā)了社會對于PPP模式的質(zhì)疑。2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布的92號文要求集中清理已入庫PPP項(xiàng)目，對具有“未按規(guī)定開展‘兩個論證’、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開”等情形的項(xiàng)目應(yīng)予以清退。截至2018年4月1日，PPP項(xiàng)目管理庫清庫項(xiàng)目合計(jì)609個。國內(nèi)多地的PPP項(xiàng)目被叫停，令許多人懷疑PPP模式是否真的可行以及其是否有必要繼續(xù)推廣。本文在分析地下綜合管廊投資需求、政策支持以及項(xiàng)目VFM的基礎(chǔ)上，認(rèn)定規(guī)范的PPP模式仍是地下綜合管廊大規(guī)模推廣的第一選擇。

1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是指政府與社會資本通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，賦予社會資本該項(xiàng)目的建設(shè)及經(jīng)營權(quán)，并與社會資本共同建設(shè)及管理基礎(chǔ)設(shè)施的一種方式。其實(shí)質(zhì)是，在市場化機(jī)制不充分、不完善、不適宜的領(lǐng)域推動基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和公共服務(wù)的市場化改革[1]。PPP模式的優(yōu)勢在于可以實(shí)現(xiàn)政府與社會資本的“共贏”。有效、規(guī)范地采用PPP模式，可以緩解政府的財(cái)政壓力，為社會資本增加商機(jī)，同時還可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來先進(jìn)的技術(shù)及管理理念。

1)PPP模式應(yīng)用的領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施或一些不能完全實(shí)行市場化的領(lǐng)域。基礎(chǔ)設(shè)施需求量大，政府財(cái)政能力有限，運(yùn)用PPP模式可以極大地體現(xiàn)其優(yōu)勢。既可以實(shí)現(xiàn)政府管控，又可以推動項(xiàng)目的建設(shè)。然而近幾年，為了爭取更多的財(cái)政資金或優(yōu)惠政策，一些政府部門在完全可以實(shí)行市場化的領(lǐng)域采用PPP模式，導(dǎo)致政府參與過渡，這是不合規(guī)的。

2)PPP模式下政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)。PPP模式提倡的是由有能力應(yīng)對該風(fēng)險的一方來承擔(dān)該風(fēng)險，而不是將風(fēng)險統(tǒng)一轉(zhuǎn)移到某一方，因此，在PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議中，政府與社會資本的風(fēng)險分配應(yīng)合理。

3)社會資本參與PPP項(xiàng)目是為了獲得一定的利潤。PPP項(xiàng)目一般具有公益性，但社會資本的投資也理應(yīng)獲得一定的回報，因此，政府部門在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)為社會資本提供一定的利潤空間。

2 PPP模式應(yīng)用于城市地下綜合管廊的可行性

2.1 資金需求

地下綜合管廊可以有效地解決“馬路拉鏈”及“蜘蛛網(wǎng)”問題，是管網(wǎng)建設(shè)的必然趨勢，是市政建設(shè)現(xiàn)代化的象征。地下綜合管廊需求的增加，也意味著巨額資金以及大量人力的投入，PPP模式可以解決政府財(cái)政緊缺的問題，還可以為政府節(jié)省大量的人力，為地下綜合管廊的建設(shè)引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，推動地下綜合管廊的發(fā)展，有利于地下綜合管廊的廣泛推廣。

2.2 政策支持

自2013年起，我國連續(xù)印發(fā)多個文件指導(dǎo)建設(shè)地下綜合管廊項(xiàng)目，并鼓勵采用PPP模式建設(shè)地下綜合管廊。為大規(guī)模的推廣地下綜合管廊，我國于2015年確定25個首批地下綜合管廊試點(diǎn)城市，給予政策及資金方面的支持。目前，我國地下綜合管廊項(xiàng)目相關(guān)的政策及標(biāo)準(zhǔn)仍在不斷的完善，良好的政策支持，為地下綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)提供有力的保障及良好的發(fā)展前景。我國現(xiàn)有關(guān)于地下綜合管廊的國家層面的政策文件如表1所示。

表1 城市地下綜合管廊相關(guān)政策文件

2.3 經(jīng)濟(jì)可行性

物有所值評價(VFM)是判斷PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性的重要依據(jù)。在VFM評價體系中，公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)法(Public Sector Comparator，PSC)是較適合應(yīng)用于判斷地下綜合管廊PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性的定量計(jì)算方法。本文以延安新區(qū)北區(qū)中央環(huán)線地下綜合管廊為例，對地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的VFM進(jìn)行評價。其評價計(jì)算公式如下：

VFM=PSC-LCC

(1)

PSC=PSC0+B+W1+W2

(2)

PSC0=Cgi+Cgy+Cjz

(3)

LCC=Cjz+Czy

(4)

式中,PSC 為傳統(tǒng)模式下管廊項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本現(xiàn)值；LCC 為PPP模式下管廊項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本現(xiàn)值；PSC0為初始 PSC 值。

B為競爭中立費(fèi)用；W1，W2為保留風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險；Cgj為管線建設(shè)成本； Cgy為管線運(yùn)營維護(hù)成本； Cjz為管線維護(hù)交通阻塞成本； Czj為管廊建設(shè)成本； Czy為管廊運(yùn)營維護(hù)成本。

延安新區(qū)北區(qū)中央環(huán)線地下綜合管廊總投資為34 034萬元，項(xiàng)目運(yùn)營期100年，基準(zhǔn)收益率為7.1%。Cgj凈現(xiàn)值為33 348.084萬元，Cgy凈現(xiàn)值為4 160.61萬元，交通阻塞成本Cjz為3 856.2萬元，競爭中立費(fèi)用B為3 797.35萬元，保留風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險W1和W2為2 722.72 萬元，該地下綜合管廊的建設(shè)成本Czj為3.4億元，運(yùn)營維護(hù)成本凈現(xiàn)值Czy為6 052.03萬元計(jì)算如下：

PSC=PSC0+B+W1+W2

=Cgj+Cgy+Cjz+ B+W1+W2

=33348.084+4160.61+3856.2+3797.35+2722.72

=47884.964(萬元)

LCC=Czj+Czy=3.4+0.605203=4.0052(億元)

VFM=4.7885-4.0052=0.7833(億元)>0

通過VFM評價分析可得，PPP模式下的地下綜合管廊項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上是可行的。

3 地下綜合管廊科學(xué)應(yīng)用PPP模式的建議

3.1 完善法律保障體系

地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)主體有政府、社會資本、入廊管線單位以及社會大眾，其關(guān)系復(fù)雜，并且項(xiàng)目的工程系統(tǒng)復(fù)雜，使用周期較長，法律關(guān)系復(fù)雜。目前在英國、美國、澳大利亞等國針對本國實(shí)際情況制訂了適合的PPP模式應(yīng)用法律法規(guī)，但國際上PPP項(xiàng)目融資做法同我國現(xiàn)行法規(guī)是沖突的[2]，因此，要建立適用于我國PPP模式的法律法規(guī)是保障地下綜合管廊PPP項(xiàng)目成功的前提。

3.2 選擇優(yōu)秀的社會資本

在選擇社會資本時，應(yīng)明確社會資本在PPP項(xiàng)目中的定位，遵循公開、公正、透明的原則將社會資本應(yīng)具備的條件制度化、規(guī)范化，從而經(jīng)過規(guī)范的操作選擇社會資本，以便篩選出優(yōu)秀的、符合要求的社會資本。優(yōu)秀的社會資本可以為項(xiàng)目帶來規(guī)范化的管理以及先進(jìn)的技術(shù)，可以保障工程的質(zhì)量以及項(xiàng)目的順利完成。

3.3 制定合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

政府部門引入PPP模式，可以將一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本，但并不意味著政府可以將風(fēng)險完全拋給社會資本。風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制應(yīng)遵循“風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險”的原則進(jìn)行風(fēng)險的分配，應(yīng)由公共部門承擔(dān)政策風(fēng)險、法律變更風(fēng)險、場地風(fēng)險等，而私人部門則應(yīng)承擔(dān)市場風(fēng)險、融資風(fēng)險及經(jīng)營風(fēng)險等[3]。在風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的商定過程中，政府與社會資本應(yīng)是平等的地位，由雙方協(xié)商共同確定合理方案。

3.4 制定合理的定價機(jī)制

地下綜合管廊PPP項(xiàng)目合理的定價機(jī)制不但可以保障各方利益，還可以吸引更多優(yōu)秀的社會資本，同時增加管線單位的入廊積極性。地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的定價機(jī)制應(yīng)考慮到政府部門追求社會利益最大化的目標(biāo)、社會資本獲得合理投資利潤的目標(biāo)以及入廊管線單位的財(cái)務(wù)承受能力，綜合各方利益，制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié) 論

地下綜合管廊可以有效地改善城市管網(wǎng)老舊、管理混亂、地下空間嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)狀。考慮到地下綜合管廊建設(shè)周期長、前期投資大、投資回收期長、市場需求量大等特點(diǎn)，完全依靠政府去建設(shè)，進(jìn)程較為緩慢，同時加重政府財(cái)政赤字，筆者認(rèn)為采用PPP模式仍然是地下綜合管廊項(xiàng)目重要的融資方式，可以為地下綜合管廊的建設(shè)注入新的動力，更有利于地下綜合管廊的大規(guī)模推廣，加速優(yōu)化居民生活環(huán)境，應(yīng)在總結(jié)過往失敗的PPP案例的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善PPP法律體系，選擇優(yōu)秀的社會資本，制定合理的各項(xiàng)機(jī)制，促進(jìn)地下綜合管廊的健康可持續(xù)發(fā)展。

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