鄉村治理轉型的實踐邏輯與反思*

韓鵬云

一、問題的提出

鄉村治理的基本形態由國家“入場”與鄉村社會“在地”共同形塑而成，具有一定的穩定性又呈現為動態的過程：一方面在特定歷史背景下，鄉村治理會形成特定的體系和能力來完成治理;另一方面又會隨著政治結構及鄉村社會基礎的變遷而動態演化。在傳統社會時期，鄉村社會秩序主要依賴于士紳和宗族自治來實現，但這并不意味著鄉村社會與傳統帝國體系割裂，科舉考試的轉化體系使帝國的知識精英保持了自下而上的流動來聯結起國家治理和基層治理，盡管“皇權止于縣”，但依賴于基層精英所形成的士紳治理體系與內生型的自治能力達成了“簡約治理”，①實現了地方穩定秩序的建構。進入20世紀以來，傳統士紳治理已經走到了盡頭，治理體系中出現了諸多“贏利型經紀”，以汲取農民的資源為主要目的，鄉村治理遭遇了“內卷化”。②在建國之后的人民公社時期，政經合一的治理體系帶來了基層的強大動員能力，但對政治權力的過度依賴使其具有不穩定性，也從較大程度上鉗制了社會的活力。在人民公社體制瓦解之后，鄉村治理形成了“鄉政村治”的基本格局，盡管村民委員會組織法規定鄉鎮政府與村民委員會之間并非行政隸屬關系，但為了完成收取農業稅費、計劃生育等任務，鄉鎮政府以利益來激勵村級組織，圍繞農業稅費及計劃生育罰款提留等兩種資源形成了“利益共同體”，③造成了日益嚴重的“三農問題”。在農業稅費取消之后，伴隨著國家資源下鄉，鄉村治理的轉型逐步開啟，進入新世紀的第二個十年，尤其是黨的十八屆三中全會提出治理現代化的發展目標及黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略以來，鄉村治理的新一輪轉型開始呈現，初步形成不同于以往的新的樣態和新的趨勢。

* 基金項目：國家社會科學基金一般項目“新時代農村基層黨組織帶頭人隊伍分化與整合研究”（18BDJ052）

① 黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。

② [美]杜贊奇：《文化、權力與國家：1900-1942年的華北農村》，王福明譯，江蘇人民出版社，2003年，第29頁。

③ 魏建、趙錢龍：《中國鄉村利益共同體的變遷及其影響——由均勢到非均勢》，《學習與探索》2008年第2期。

當前學術研究領域也開始關注這一轉型過程并提出建構的方向：其一是在研究中提出了“選擇性行政化”及“制度型支配”“協商治理”等理論概念，景躍進認為國家權力的下滲加深了原本就存在的村干部行政化現象，形成的“選擇性行政化”對村莊治理帶來了復雜影響;景躍進：《中國農村基層治理的邏輯轉換——國家與鄉村社會關系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。鄒建平等認為制度型支配加強了鄉鎮對村級組織的控制，有利于貫徹國家的意志。鄒建平、盧福營：《制度型支配：鄉村治理創新中的鄉村關系》，《浙江社會科學》2016年第2期。其二是呈現鄉村治理的困境，闡釋推動治理轉型的關鍵因素或改革重心所在。項繼權等重點提出了新型城鎮化對鄉村治理轉型的影響，這不僅要求農村基層治理空間體系重構，而且要求農村基層治理制度體系的重建。項繼權、王明為：《新型城鎮化與鄉村治理轉型》，《求實》2016年第10期。周慶智對鄉村治理轉型或變革的研究從權力結構和法治規則等方面切入，認為鄉村治理現代轉型要從社會發展立場來看基層治理改革，要確立法治規則和社會改革方向。周慶智：《鄉村治理轉型：問題及其他》，《江西師范大學學報》（哲學社會科學版）2015年第6期。

綜述之，當前有關鄉村治理轉型的研究具有較強的啟發性，為進一步的研究提供了基礎，但當前研究大都是從側面或局部涉及到鄉村治理轉型，缺少對新一輪轉型趨勢的整體把握，所提出的方向原則性強，但也容易陷入泛泛而談。從本質上看，鄉村治理轉型是一個系統性、綜合性的實踐過程，與鄉村社會基礎的巨變、基層政府的改革走向緊密相連，是治理體系和治理能力從“量”到“質”的嬗變過程。鑒于此，本文擬從鄉村治理體系和治理能力兩個層面入手，對當前的轉型樣態和趨勢進行提煉，并對轉型的生成邏輯進行分析，在此基礎上提出轉型的反思，力圖做到實踐與理論的統一，為鄉村治理的進一步研究提供基礎。

二、鄉村治理體系轉型的實踐樣態

鄉村治理體系指的是為了實現有效治理所形成的綜合性系統，可以劃分為治理體制和治理機制兩個層面：鄉村治理體制是體系的核心，指的是鄉鎮政府和村委會在治理過程中所處的位置和角色，以及二者之間的組織關系;鄉村治理機制是體系運轉的關鍵，指的是鄉村兩級組織之間實現協作的基本規則。治理體制、治理機制的協同運轉共同組合而成鄉村治理體系。以農業稅費取消為界，鄉村治理體系正在進行實踐樣態的新舊過渡。

首先是鄉村標準化的治理體制逐步成型。稅費改革之前，鄉鎮政府的重點任務是征收農業稅費并貫徹計劃生育政策，村委會協助鄉鎮政府完成這些重點工作不能簡單訴諸于政策和法律，需要依賴“權力-文化”網絡、社會資本及地方性知識來達成目的，村委會干部將自身比擬為“當家人”，并不嚴格界定各自的崗位屬性。但隨著農業稅費全面取消，村委會干部的待遇開始由財政轉移支付，加之稅費取消后各地農村“合村并組”政策的推行，行政村覆蓋范圍劇增，鄉村標準化的治理體制逐步定型，也即基層政府通過組織結構的重塑將村委會功能角色規范起來，具體表現在三個方面：

其一是村干部職業化。當前全國各地村干部職業化已經成為常態，一方面村干部待遇由政府財政進行兜底，鄉鎮政府對村委會各項工作進行量化考評并以此作為評定績效待遇的依據。一些地區將村兩委干部的待遇比照鄉鎮站所行政干部來施行，使村兩委干部群體成為利益連帶體。另一方面改變了農業稅費時期的兼業狀態，村干部成為一種職業崗位，不僅按照要求進行坐班、值班和考勤，而且還有制度化的退休福利保障和相關培訓教育的要求。這些舉措使村干部已經成為一種職業崗位，職業化使村干部作為基層政府“代理人”的身份更加彰顯。

其二是“條線”事務專業化。農業稅費取消之前，村委會干部的主要精力集中于各類中心工作，具體分工并不十分明確。但農業稅費取消后，村委干部的職責分工逐步明確起來，對應于鄉鎮政府的不同“條線”，專業化“條線”開始延伸到村級組織，村級組織的“條線”干部要不斷進行專業化培訓或繼續教育，以確保各項任務得到有效“落實”，現在全國很多地區的基層政府已經將村會計、黨務工作者、社保員、安檢員等人員的崗位進行專設，部分崗位必須持證上崗，由鄉鎮部門統一管理，這從一定程度上拆分了村兩委“塊塊”的權力整體性，其目的在于以高效率、專業化水平來落實各項工作任務。

其三是人事調整程序化。農業稅費取消之后，隨著村干部職業化程度的提高，鄉鎮在鄉域的人事統籌權進一步提升，產生了由鄉鎮直接任命行政人員任村書記，或村書記調到鄉鎮站所或部門任職的上下交流使用的現象，甚至在一些發達地區鄉村，各村之間的“條線”干部可以交流使用，也即打破了鄉鎮和村兩委的人事隔閡，實現了“流官化”。同時村級后備干部遴選權力已逐步上移，全國很多地區已經開始通過標準化考試的方式來遴選村級后備干部，一般由區縣人事部門統一組織實施，會設置有關學歷、戶籍及其他相應資質進行標準化選拔。

其次是鄉村兩級組織的制度化治理機制形成。農業稅費取消之前，鄉鎮政府按照稅費征收或計劃生育工作的情況給予村干部利益“提留”，這對村干部形成了利益激勵，也造成了全國各地農業稅費過重的問題。在稅費改革之后，鄉鎮政府缺乏必要的資源手段，只能通過“感情運作”陳柏峰：《從利益運作到感情運作：新農村建設時代的鄉村關系》，《開發研究》2007年第4期。的方式來調動村干部，但隨著國家“資源下鄉”的推動，一些地區的村委干部可以利用自身的體制性身份承包部分小項目或參與附屬工程來獲利，鄉村兩級組織之間“利益捆綁”現象再次形成。但隨著十八大以來黨和國家相關政治舉措的嚴控，鄉村兩級組織之間的制度化治理機制已逐步形成，呈現出三方面的鮮明特征：

其一是通過制度加強對利益和資源的管控。村“三資”管理和各類“落地”的項目資源往往是問題的高發區。當前針對這一問題已經進行了充分的制度化建設：對各類項目資源進行分類監管，對于超過一定數額的項目則嚴格按照招投標制度管理;同時對村“三資”進行集中清理整頓尤其針對村集體財務開支進行全面管控，不僅施行嚴格的財務審批制度，而且建立村會計委托代理制和任期、離任各項審計制度，而在飽受詬病的村委干部“大吃大喝”的問題上更是嚴格執行八項規定，施行零招待和零餐費制度，當前這些舉措已經發揮了重要作用，基層風清氣正的政治環境已形成。

其二是加強對村級權力運行的監督和規范。推動村級權力制度化建設，一方面依賴于組織架構，2017年中辦國辦印發了《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》，村務監督委員會由村民或代表會議選舉產生，村委會成員也不得擔任監委會成員。這一規定目的在于明確監督權的獨立性。另一方面依賴于程序規范，尤其是征地拆遷、低保評定、土地流轉等涉及村民利益的環節嚴格執行公開，而在一些資源和利益比較密集的村莊，確立了村委會小微權力清單，例如浙江寧海縣對涉及村集體資產、征地拆遷、便民服務等大小36項事務權力作出標準化的流程式規范等。巢小麗：《鄉村治理現代化的建構邏輯：“寧海36條”政策績效分析》，《中國行政管理》2016年第8期。

其三是對村級具體工作事務進行規范。為了分解自身壓力，基層政府將自身行政事務及各種“自上而下”的任務下壓給村級組織，造成村級組織負擔過重。針對這一現象國家相關部委開展了“減負增效、費隨事轉”專項整治行動，一方面大力清理各類考核和評比項目，逐步規范臺賬資料，減輕村委工作人員的負擔;另一方面嚴格控制轉移給村級組織的行政性事務，實施準入制進行嚴格審批。這一專項整治行動目的在于將鄉鎮組織與村級組織的事務邊界清晰化，尤其是將攤派給村級組織的不合理、不合規的工作事務取消。這一舉措取得了一定的效應，從一定程度上減輕了村級組織的負擔。

綜述之，從體制上看，在農業稅費取消之前，村兩委在“代理人”和“當家人”之間尋求平衡，依賴于村委干部的人格化特征來治理。農業稅費取消之后，村干部職業化已經定型，事務處理專業化與人事組織規范化使村級組織的治理體制逐步標準化;從機制上看，農業稅費取消之前，鄉鎮政府更多以利益聯結的方式來驅動村委干部，但黨的十八大以來，鄉村組織之間制度化治理機制已經成型，以制度和規則來統領的觀念開始深入人心。鄉村治理體制與機制轉型重塑了鄉村治理中的基本權力關系和組織結構，給鄉村治理格局的變遷帶來了深刻影響。

三、鄉村治理能力轉型的實踐趨勢

鄉村治理能力指的是鄉村兩級組織處理事務和問題所采取的舉措、方式、行為及其所達成的效度。在農業稅費取消之前，鄉村兩級組織的中心任務是稅費征收和計劃生育，鄉村治理能力主要表現為農業稅費資源的汲取能力和相關事務的管控能力，目的在于既征收資源又保持穩定，謹防出現群體性事件影響基層穩定和發展。稅費取消之后，不再向農民征收稅費，轉而向鄉村社會提供各類服務，在這一過程中技術治理的理念、方式和載體開始被大量啟用，鄉村的技術治理能力得到彰顯。相較于之前，當下鄉村治理能力中的公共服務能力和技術治理能力成為核心關鍵詞，公共服務和技術治理作為主導性的實踐趨勢開始凸顯。

首先是鄉村公共服務能力成為當前治理能力的核心。治理能力轉變本質上是鄉村組織職能定位的轉變，在稅費取消之前鄉村兩級的主要職責是征收農業稅費并保持鄉村社會的穩定，稅費取消之后引領經濟社會發展的職能成為重點，鄉村兩級組織在征地拆遷、土地流轉、社區建設等方面發揮了重要的牽引作用。十八大以來，隨著服務型政府理念的深入推廣，鄉村公共服務的職責定位愈發凸顯，面對農民的新期待和新需求，提供便利、高效、精準的服務可以極大地提升基層政府的合法性。作為一種實踐趨勢，鄉村公共服務能力提升在三個層面體現出來。

其一是鄉村便民服務能力。農業稅費時期，鄉村便民服務的辦理會出現壁壘，服務的效率總體也比較低，甚至會出現“門難進，臉難看”的情況。農業稅費取消之后，隨著基層行政體制改革的推進，鄉鎮政府正在全面設置便民服務大廳，各部門入駐設置服務窗口并設置統一平臺，“放管服”和“最多跑一次”改革也正在一些鄉鎮基層試點推行，各村社也正在完善黨群服務中心、為民服務中心或服務站等綜合服務設施提供“一站式”服務。在便民服務的內容上具有綜合性，基本涵蓋了就業創業、黨員服務、養老保險、合作醫療、流動人口證明等幾十項業務。

其二是鄉村社會保障能力。農業稅費時期，鄉村社會的社會保障主要以“社區化”的方式開展，村社集體在“五保”和臨時救助中扮演了重要角色，但救助方式單一且救助內容較少。農業稅費取消之后，鄉村社會保障服務開始進入“縣鄉為主”的階段，隨著財政投入力度的增強，鄉村社會保障服務體系不斷健全，在農村養老保險繳納，農村五保、低保及臨時救助，新型合作醫療及大病救助，扶貧攻堅等諸多舉措的共同作用下，社會保障的兜底功能充分彰顯。鄉村組織在農村社會保障系統的具體執行過程中發揮了基礎性作用，民生服務能力的增強提升了農民對基層政府服務的滿意度。

其三是鄉村社會服務能力。農業稅費取消之后，鄉村組織不僅支持舉辦傳統文化活動及體育活動，大力推動農家書屋工程和“電影下鄉”，而且針對老年人、殘疾人、青少年群體及其他特殊困難群體開展精細化服務。在這一過程中，出現了政府購買農村社工服務的新趨勢，也即通過設置購買服務平臺將農村社會服務交給社會組織或其他相關組織去承擔，可以提高社會服務的專業度和服務效率，例如通過項目的形式向農村文化組織購買文化服務，向社工組織購買適合農村需求的養老服務、兒童及青少年服務等。也正是在這一方式的推動下，全國各地尤其是發達地區農村的社工服務蓬勃發展，成為鄉村社會服務的重要載體。

其次是鄉村技術治理能力成為當前治理能力的關鍵。在農業稅費時期，鄉村治理的開展主要依靠鄉村兩級組織來應對各類問題和壓力，治理決策具有人格化特征，過程存在一定的模糊空間，這種治理方式的治理成本高且總體治理的績效并不明顯。伴隨著新世紀信息技術的廣泛運用，鄉村技術治理開始成為一種新型的治理手段廣泛運用于治理過程之中。“技術是世界的構成方式，是我們認識世界的媒介，是人與世界之間實踐意義上的溝通和交流”。吳國盛：《反思科學》，新世界出版社，2004年，第135頁。技術治理作為一種工具性的思維方式和治理工具，表現出實施載體的信息化管理、實施過程的清晰導向、實施方式的程序主義等特征。當前鄉村治理過程中技術治理的趨勢已經逐步成型，主要體現為以下三方面。

其一是以信息技術來提升治理績效。近年來隨著信息技術的高速發展及在鄉村治理中的廣泛應用，各類基于互聯網技術開發的專項系統廣泛普及，在黨建、綜治、計生、人口管理、文化等諸多領域都建立了多功能網絡平臺，可以實現信息的快速和精準傳遞，一些發達地區“智慧村莊”的信息平臺也已經構建完成。此外，很多地區還設置了統一的村莊訴求反饋平臺，例如12345市長熱線、互聯網便民投訴平臺等，設置專門的機構和人員進行流程化處理，來快速地反饋和回應村民的訴求。信息化平臺的廣泛應用與稅費改革之前的傳統型治理方式形成了鮮明對比，不僅極大地提高了國家對鄉村社會的“數字管理”能力和認證水平，也增強了治理的回應性。

其二是通過網格化來實現精細管理。隨著行政村規模的擴大，村莊已經成為一個“半熟人社會”，賀雪峰：《半熟人社會》，《開放時代》2002年第1期。為了實現更為精細化的治理，鄉村網格化管理開始得到大力推動，設置聯動中心、網格長、網格員的體系，將村社區域劃分為多個責任網格，由網格員負責各自區域范圍內的矛盾調處、基礎信息采集、對特殊群體的幫扶及各類為群眾服務的事項等，同時負責收集區域范圍內的群眾訴求并予以回應，網格長及聯動中心負責監督管理并對疑難問題進行反饋處理。這一機制將村社劃分為不同的責任區域并建構全功能的“小微治理”格局，使“小問題不出網格、大問題不出村鎮”，全方位地提升了精準度和回應性。

其三是在政策執行過程中貫穿程序正義。農業稅費取消之后，鄉村社會中各項政策的執行過程中出現了一個明顯特征，即貫穿程序正義：程序具有嚴格的流程和技術指標體系，目的在于約束基層組織對政策的執行，力圖以程序來實現公正目的。例如在農村扶貧的過程中，會設計數字化的量化指標并輔之于大量的臺賬資料來保障其精準性，又例如在農村低保評定的過程中，會按照嚴格的細則和具體的程序來實現其公正性。應該說政策執行中程序正義的強調能從較大程度上形成對鄉村兩級組織的監督和約束，其意義在于保障政策執行不會出現大的偏差，確保治理的合法性和正當性。

綜述之，農業稅費時期，“資源汲取”和“維穩管控”是鄉村治理能力的重心所在，其實現過程與傳統型的鄉村治理體系相契合。在農業稅費取消之后，尤其是新世紀的第二個十年，與鄉村治理體系轉型相伴而生，鄉村治理能力在轉型過程中凸顯了公共服務能力和技術治理能力兩種趨勢，技術治理成為公共服務的載體，而公共服務則成為技術治理目的所在，二者共同強調了治理目標的公共性和治理過程的客觀性，更新了鄉村治理能力的時代內涵。

四、鄉村治理轉型的現代化生成邏輯

隨著20世紀現代化進程的到來，民族國家的整合力量開啟了鄉村現代化的進程，后發現代化浪潮中國家力量開始啟動對鄉村的“改造”，但國家的權力和制度體系重塑鄉村社會是一個漸進的過程，從20世紀初葉鄉村社會的政權建設“內卷化”到政經合一的人民公社體制，再到“鄉政村治”時期通過“利益激勵”的方式來完成各類發展任務，呈現的正是在不同的權力結構背景下國家整合鄉村的歷程。但一直到農業稅費取消之后，尤其是十八屆三中全會上通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國家治理體系和治理能力現代化，黨的十九大報告又提出了鄉村振興的偉大戰略，十九屆四中全會通過了《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，作為黨和國家對現代化治理的最新理論總結，治理現代化的提出和鄉村振興戰略的實施開啟了新時代的鄉村治理轉型。

新時代的鄉村治理轉型要解決的核心問題是以什么規則來實現鄉村振興和鄉村“善治”：從治理體系上看，傳統的鄉村治理體系更多依賴于村委干部的人格化特征，例如有權威、有財力且可以通過各種策略方式完成治理任務，在這一過程中基層政府通過“利益激勵”的方式給予動力。當下的鄉村治理在治理體制上則更加突出標準化，將村委干部作為一種職業崗位進行管理，同時通過制度化的治理機制予以保障。從治理能力上看，傳統的鄉村治理依賴“強制力”來完成資源汲取及維穩工作，當下的鄉村治理在治理能力上更加突出公共管理色彩，通過技術性的治理手段提升效能。這一轉型過程表明在“鄉土中國”向“城鄉中國”的歷史轉型過程中，國家對鄉村社會的整合正在發生質變，傳統的鄉村治理體系和能力已經不能適應當下鄉村的發展需求，必須引入更具現代性的治理體系和治理能力進入鄉村社會，以現代治理規則來取代傳統的治理規則，形成具有現代公共性質的新型鄉村治理體系和治理能力。而之所以能實現這一過程，不僅依賴于國家自主性，同時還取決于工業城鎮化的發展階段以及“三農”問題的現代化等關鍵變量。

其一是新時代國家治理的自主性。國家自主性是一個具有深刻理論淵源的經典概念，馬克思恩格斯提出了“國家具有相對獨立性”的論述，到西方馬克思主義學派又逐步發展為“國家相對自主性”的理論，到上世紀70年代末，出現了“找回國家”的“國家中心”研究范式。郭建明、朱滿良：《國家自主性理論的研究范式及其變遷》，《中共中央黨校學報》2012年第3期。斯考切波認為國家是“一套自為的組織，其具有自身的邏輯和利益，而不必與社會支配階級的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合”，[美]西達·斯考切波：《國家與社會革命：對法國、俄國和中國的比較分析》，何俊志等譯，上海人民出版社，2007年，第27頁。國家作為具有自主能力的組織實體依托于國家能力按照國家職能的要求開展行動。農業稅費取消前，過重負擔影響了基層政權的合法性，鄉村治理體系和治理能力已經不適應時代的需求。新世紀初，農業稅費完全取消，黨和國家在戰略層面提出了統籌城鄉發展的部署，一方面推動大規模的“資源下鄉”來重新建設鄉村以防止鄉村的衰敗，另一方面對實際問題和困境不斷做出回應，對鄉村治理的體系和能力建設不斷提出新的要求。中央和各級政府不斷探索鄉村治理體系現代化的具體舉措，圍繞穩定鄉村、服務鄉村的理念，不斷探索鄉村治理能力現代化的具體路徑，鄉村治理體系和治理能力的轉型就是在這一背景下發生的。

其二是工業城鎮化發展的階段性。上世紀80年代改革開放之后，鄉村社會開始融入商品化和市場化的大潮之中，但當時國家工業化發展水平較低使財政能力受到較大制約，農村的公共服務職責下壓給地方政府通過稅費附加的形式從體制外進行解決，鄉村治理體系和治理能力的重心都在于順利汲取資源并保持穩定。但進入新世紀以來，隨著我國工業化發展水平的不斷提升，國家財政能力已經有較大的增長，不僅稅費取消而且代之以大規模的“資源下鄉”，國家財政能力的增強提供了國家整合鄉村的制度成本，也正是伴隨著資源的“落地”，進一步強化了鄉村兩級組織的資源調控能力，各類帶有現代公共性的制度體系和能力建設與此相伴而生。另一方面，與工業化相伴而生的是城鎮化發展，當前我國人口城鎮化率已突破60%，縣鄉域城鎮化發展水平愈加增高，農村集中居住社區開始大量出現，各類與城鎮化相伴生的治理事務大量涌現，傳統的熟人社會已逐漸式微，以村落為基礎單位的傳統治理體系和治理能力已無法有效回應需求，必須建立更具穩定性和標準化、規范性的治理體系和治理能力來回應城鎮化發展的需求。

其三是“三農”問題的現代發展。在國家自主性和工業化、城鎮化發展的共同推動下，鄉村治理轉型的趨勢已不可逆轉，在這一過程中“三農”問題的現代發展扮演了助推力量，也即農民、農業和農民的現代化發展給鄉村治理體系和能力的轉型形成了“倒逼”效應：一方面是農民的現代化。隨著務工市場的快速發展和農業稅費的取消，青壯年勞動力大量外出務工，在積極融入城市務工市場的過程中現代權利意識得到了正向增強，相較于以前更善于運用多種方式維護自身的權益。同時隨著“政策下鄉”“法律下鄉”等各類國家整合舉措向鄉村社會的傳遞，對農民權利訴求表達形成了正向激勵，農民現代化政治意識的增強對鄉村治理的諸多方面提出了挑戰，也反向促使鄉村治理體系和能力不斷進行自我革新。另一方面是農業和農村的現代化轉型。隨著農民城鎮化速度的加快，傳統小農經濟已經不再是農業發展的主導，很多地區農業已經實現了規模化經營。同時近年來，很多地區的自然村正在逐步消逝，新型農村社區與“美麗鄉村”建設已蔚然成風。農業和農村的現代化轉型也給鄉村治理體系的完善和治理能力的建設提出了全新課題，進一步推動了鄉村治理轉型的發生。

新時代鄉村治理轉型受到國家自主性、鄉村工業化城鎮化以及“三農”的現代發展等諸多因素的共同影響，其中國家治理自主性是鄉村治理轉型的第一推動力，其通過政策、規則及治理要求的不斷輸入來確保鄉村治理體系和能力適應且引領鄉村治理的方向;工業化和城鎮化發展是鄉村治理轉型的基礎，當工業化和城鎮化發展到一定程度時，國家制度體系及對能力的要求才有基礎和能力進入鄉村社會，并完成對其現代化的改造;而農民和農業、農村現代化發展也對鄉村治理轉型起到了“倒逼”效應并發揮了推動作用。綜述之，鄉村治理轉型的邏輯是在特定歷史發展階段上國家治理現代化邏輯向鄉村的延伸，從本質上是現代國家政權建設和鄉村治理現代化的邏輯。

五、鄉村治理轉型的反思

國家自主性、工業城鎮化發展及“三農問題”的現代發展共同促成了鄉村治理轉型的發生，這一轉型本質上是國家整合和改造鄉村的現代化過程。但現代化并不意味著工業完全代替農業，城鎮完全代替鄉村，更不意味著用城市化的治理體系和治理能力來代替鄉村治理，現代化本質上意味著鄉村社會的內在結構進行自我的漸進革新。這一結論與當前我國的具體國情相關，也與鄉村社會自身的特點有關：首先從當前國情上看，我國人口基數規模大，即使城鎮化處于較高的水平，依然有幾億數量的人口長期生活在農村，鄉村社會在一個很長的時期內會長期存在，很多被保留村和集中居住村作為鄉村社會的主體力量依然發揮重要作用，這部分人群的生產生活質量將決定了現代化發展的總體水平。而且由于我國城鎮化在很大程度上由農民城鎮化推動，鄉村社會依然可以發揮國家“蓄水池”和“穩定器”的天然功能，賀雪峰：《新農村建設與中國道路》，《讀書》2006年第8期。可以有效減少社會危機和國家治理危機，這些都要求必須建設好鄉村，建構適應需求的鄉村治理體系和治理能力。其次是鄉村社會自身的特點。當前鄉村社會正處于轉型時期，農民城鎮化速度加快，青壯年勞動力流出較多，土地規模流轉規模增大。但這并不意味著鄉村社會原有組織秩序的全部瓦解，由于農地集體所有制的長期存在和地緣關系、血緣關系一定程度上的維系，鄉村社會共同體的內生秩序并沒有徹底失效。同時鄉村社會面積廣闊，地域性強，區域差異大，當前如果完全按照城市社會通過外在的制度與組織體系來實現重構，也必然是國家治理無法承受之重。這些都要求重新考量如何基于鄉村自身的實際和特性來設計治理體系和治理能力。

鄉村社會不能被替代和消滅，但鄉村社會也不可能成為國家治理之外的“飛地”，這就意味著將鄉村社會納入國家整體治理框架之中，既要重塑其傳統治理體制和治理能力，也要尊重其自身的自治屬性。基于這一認識，反觀當前鄉村治理轉型過程，需要做出實踐反思。

其一是鄉村治理體系的轉型應確保體系的彈性和活力。治理體系必須要與治理對象、治理內容充分適配。當前鄉村治理體制的標準化和機制的制度化給治理帶來了有效保障，但也從一定程度上形成對村干部的鉗制，形成村干部“向上負責”的官僚主義作風，而且也可能會壓制村民自治的彈性空間，難以顧及到不同地域的實際情況而帶來治理的僵化。在這一背景下，很多地區的鄉村開始將治理重心下移到自然村，在自然村一級開展村民“微自治”相關創新來提高治理體系的活力。例如廣東清遠在自然村基礎上成立村民理事會，湖北秭歸在自然村基礎上推動了“幸福村落”，四川成都在自然村基礎上成立了村民議事會等，取得了一定的社會成效。但社會重心的下移也面臨著很多實際困難，例如體制上的障礙，財政上的困難等。也正是因為這些困難，造

成治理中心下移的遲滯，影響了治理體系的活力。史亞峰：《村委會下沉自然村的實踐、成效及問題研究——以廣東省清遠市的改革為例》，《理論觀察》2015年第5期。針對此，需要進一步加強體制創新的推動力度，啟用根植于鄉村社會的內生精英力量來形成多元的非正式組織，對鄉村社會“自下而上”的事務和訴求進行回應，繼續保持鄉村治理體系的活力。

其二是鄉村治理能力的轉型需突出組織能力和民眾參與。當前鄉村治理能力的轉型突出了公共服務能力和技術治理能力，力圖通過高水平、高效率的精準化服務和管理來達成治理的成效。但這也會從一定程度上使治理成為一個“去政治化”的技術性過程，甚至在一些情況下會出現“以服務代替政治”“以技術代替政治”的現象。一些地區的鄉村治理中調動物質資源的能力已經很強大，在精細化服務和管理的同時卻與村民愈加“懸浮”，動員和組織村民的能力沒有得到實質性的提升，訴求和權利表達的空間和渠道還有待完善，甚至“人民沒有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區和行政官僚，沒有了公共生活，喪失了對直接涉及自己利益之事的發言權。”潘維：《當前“國家治理”的核心任務》，《人民論壇》2014第13期。這對鄉村治理能力的轉型提出了警示，要強化對農民的組織能力，在組織過程中重點是保障農民的政治權利，尤其是使村民有參與感，“在實施重大關乎民生的公共政策的過程中，應該明確加上要有由下而上的民眾參與，把其當作重大關乎民眾切身利益的政策的必備條件，而不是簡單依賴官僚管制或黨組織的‘動員和‘宣傳來執行政策。”黃宗智：《國家與村社的二元合一治理：華北與江南地區的百年回顧與展望》，《開放時代》2019年第2期。在民眾充分參與的基礎上，才能形成強有力的共識性規則，逐步形成多元主體間的協商民主機制。

實踐的反思也會相應帶來理論的反思。從學術脈絡中看，鄉村治理轉型透視的是國家整合鄉村的政權建設過程，我國曾長期處于農耕文明時期，隨著現代化的不斷發展，國家必然要通過載體形式和各類舉措來實現對基層社會的全面滲透，最終將基層全部納入國家的整體治理框架之中。這一國家政權建設的過程也就構成了鄉村治理轉型的過程。隨著人民公社體制的瓦解，形成了“鄉政村治”的基層治理格局，基層政府也能有效地通過治理舉措和治理力量全面監管鄉村。但這只代表國家權力從組織載體層面實現了對鄉村的全面整合，在權力的運行和權力的制約等方面與現代公共治理依然有差距。這就要厘清權力的性質，即要建設什么樣的村級權力。英國學者邁克·曼提出了“國家基礎權力”的概念，他將其概括為“國家滲透公眾社會、在整個領域以提供后勤補給的方式貫徹政治決策的能力”，汪民安等：《現代性基本讀本》（下），河南大學出版社，2005年，第590頁。通過加強鄉村治理體系和治理能力建設來達成治理的現代化屬于國家基礎權力建設的一部分，“它直接針對著基層社會滲透能力不足，貫徹其政治決策能力低下的現實問題”。董磊明：《強大的常規性權力何以必要——論村莊政治中的基層組織體系》，《人民論壇·學術前沿》2012年第10期。但我們關注的不能僅僅是“增強國家基礎權力”這一目標，更應結合我國鄉村治理轉型的實踐語境探討其實現的路徑。筆者認為，鄉村治理中的“國家基礎權力”建設并不只是“國家→社會”的向度，還需要“社會→國家”的向度，國家在推動鄉村治理體系和治理能力建設時必須區分不同的地域、不同的歷史階段，應充分尊重差異、尊重參與，只有讓農民組織起來表達自己的聲音并在國家與社會的雙向協商過程中才能生成“國家基礎權力”，這樣一方面可以彌補國家治理遭遇鄉村社會時的張力，消除治理僵化現象并降低治理的成本;另一方面國家可以形成權威而農民也可以形成對國家的充分認同，提升治理的合法性基礎。可以認為，我國鄉村社會中的“國家基礎權力”的形成路徑應該是國家整合與鄉村自治雙向的，國家的整合并不是為了鉗制鄉村，而是為了提高鄉村自治的水平和能力;鄉村自治也并非脫離國家，而是更好地降低國家治理成本且實現善治的效果。當國家和鄉村作為能動主體，共同推動治理體系和治理能力時，鄉村治理轉型的實踐將得到進一步優化，鄉村治理現代化也將會成為國家治理現代化的堅實基礎。

責任編輯：秦開鳳