“保護的責任”：國際關系新規范？

■ 盧 靜／文

（作者系外交學院國際關系研究所副教授）

自2010年西亞北非局勢動蕩以來，“保護的責任”再次成為國際社會討論的焦點，一些西方國家藉此倡導進行人道主義干涉。何謂“保護的責任”？它是否會成為國際關系的新規范？本文對此作一粗淺探討。

“保護的責任”的提出

20世紀90年代發生的盧旺達種族大屠殺、科索沃危機等事件，震驚了世界，也拷問著人類的良知。國際社會在震驚之余開始對國家主權、不干涉內政國際準則進行質疑和反思。在此背景下，“保護的責任”概念提出。

“保護的責任”概念的提出是對國家主權概念的重新定義。早在1995 年，前蘇丹外交部長弗朗西斯·登在其《主權的邊界》一文中首先提出了“作為責任的主權”觀點，隨后在其主編的《作為責任的主權：非洲的沖突治理》一書中系統闡述了主權作為一種責任的思想，提出一國在行使主權時，除了享有某些國際特權，還必須承擔保護人民的長期義務，如果國家履行了保護人民的義務并切實尊重人權，對以人權為由的外來干涉的擔心就會大大減少。

1999年，時任聯合國秘書長科菲·安南在聯合國國家和政府首腦年會上發表了題為《兩種主權的概念》的演講，提出了包括“國家主權”和“個體主權”在內的“兩種主權概念”。他認為，全球化和國際合作的力量正在重新定義國家主權的含義，國家應被廣泛地理解為服務于其人民的工具，而不是相反。安南指出：“絕對和排他性的主權時代已經過去，其理論永遠不再與現實相符。各國領導人的職責是在良好的內部治理與一個日益相互依賴的世界要求之間找到平衡點”，國家主權蘊涵著保護“個人主權”的責任，對聯合國憲章的當代解讀意味著“我們認識到它的目的是保護個人而非濫用人權的人”。針對盧旺達種族大屠殺事件，安南在其2000年4月的《千年報告》中提到：“如果人道干涉真的是對主權的一種令人無法接受的侵犯，那么我們應該怎樣對盧旺達，對斯雷布雷尼察作出反應呢？”

在此情況下，加拿大政府組建了“干預與國家主權國際委員會”，2001 年12月公布其報告——《保護的責任》，對國家主權進行了重新詮釋，提出: 主權不僅意味著權力，更重要的是一種責任，如果這個國家沒有能力或者不愿意履行它的這種責任，那么國際社會就應當對此進行干預，從而代為承擔履行保護該國國民的責任。2004年，聯合國秘書長安南任命組成的“威脅、挑戰和改革問題高級別小組”（名人小組）發表的《一個更安全的世界——我們的共同責任》報告中，第一次采納了“國際社會提供保護的集體責任”的概念，即如果發生滅絕種族和其他大規模殺戮，國際社會集體負有提供保護的責任。其前提條件是主權國家不能或不愿意對其公民承擔保護的責任。2005年聯合國秘書長在聯大的報告《大自由：實現人人共享的發展、安全與人權》中再次提出“主權國家有責任保護公民的權利，保護公民免受犯罪、暴力和侵略的危害”及“集體負有提供保護的責任”。秘書長認為，國家存在的主要理由和職責就是保護其公民。如果一國當局不能或不愿保護本國公民，那么這一責任就在于國際社會，由國際社會利用外交、人道主義或其他方法，幫助維護其公民的人權和福祉。如果這些方法還不夠，安理會還可以依據《聯合國憲章》采取強制措施。安南報告一方面強調，先是“主權國家的保護責任”，然后才是國際社會的“集體保護責任”，這就突出了主權國家責任的重要性；另一方面強調，對非緊迫的潛在人道主義危機，還是必須得到安理會的授權才能行事，反映了國際社會對濫用人道主義對他國進行干涉的限制。聯合國推出的這一重要國際規范，在9月達成的《2005年世界首腦會議成果》文件中再次得到世界150多個國家的確認。它盡管是宣言性質的國際文件，不具有法律約束力，但至少反映了國際社會對此問題的共識，也反映了國際法對此問題的立法趨勢，其國際政治的影響力和對國際社會的約束力是不言而喻的。

敘利亞局勢持續動蕩，阿拉伯國家聯盟強烈要求敘利亞當局立即全部履行保護平民的義務。2013年1月21日，在美國紐約聯合國總部，聯合國秘書長潘基文（右）會見聯合國—阿盟敘利亞危機聯合特別代表卜拉希米。

“保護的責任”：國際新規范？

“保護的責任”概念提出后，得到了西方主要國家廣泛并堅定的支持，并且許多非西方國家對此也持肯定態度。西非經濟共同體甚至呼吁其成員國宣傳并應用這個指導原則，布隆迪、哥倫比亞、菲律賓和斯里蘭卡已經在其國內法中采納了這個原則。成立于2002年的非洲聯盟一改其前身非洲統一組織對成員國一貫的“不干涉”原則轉而堅持對大規模犯罪“不漠視”的新原則，成為第一個支持“保護責任”說法的國際組織。在非洲聯盟的憲章中，就有“聯盟有權依據（非洲聯盟）大會關于嚴重情況下，即戰爭罪，種族滅絕及危害人類罪情況下，對成員國予以干預”的條款。2009 年在對聯合國關于《保護的責任執行報告》討論中，94 位發言者中有三分之二之多積極肯定了這個報告。不僅如此，執行“保護責任”的《國際刑事法院規約》( 簡稱《羅馬規約》) 在2002 年7月1日正式生效，至2010年6 月，已經有114個國家正式批準加入了《羅馬規約》。尤其是西亞北非的動蕩局勢，為西方實踐“保護責任”提供了機會，這在一定程度上使得“保護責任”規范得以在國際社會實際運用，從而推動了這一規范的擴散。面對目前持續動蕩的敘利亞局勢，阿拉伯國家聯盟強烈要求敘利亞當局立即全部履行保護平民的義務。2012年1月18日，聯合國秘書長潘基文在講話中也指出，利比亞、科特迪瓦等國的例子顯示，履行“保護責任”使千千萬萬人的生命得到了挽救。他呼吁國際社會齊心協力，繼續推動落實“保護責任”，讓世界各地的人民都能夠獲得保護，并指出當前的敘利亞危機是對國際社會履行“保護責任”的一次檢驗。所以，“保護的責任”已得到世界多數輿論的肯定。

但是，我們也看到，“保護的責任”的實施對一國的主權安全構成了重大挑戰，個別國家借著“保護的責任”的名義在進行顛覆一國政權的行為，從而受到了一些國家的抵制。在國際社會中，主權與人權，孰輕孰重？新形勢下，主權的內涵發生了怎樣的變化？主權的邊界在哪里？這些都是值得我們深入思考的問題。

主權制度是現代國際體系最根本的一項國際制度，也是國際體系運轉的基石。尤其是“在一個以權力和資源的絕對不平等為標志的危險世界里，對于許多國家來說，主權是它們最好的防線——有時是唯一的防線”。從主權制度引申而出的“不干涉內政”是國際法的一項基本原則和處理國際關系的基本要求。然而，二戰結束后，隨著 《世界人權宣言》等一系列人權保護國際公約的出臺，人權保護問題從純粹的國內事務向國際領域發展，人們開始考慮在國際層面上保護人權。尤其20 世紀90 年代以來，隨著“人類安全”概念的出現，人道主義干涉思想開始泛濫。為使人道主義干涉在具有正當性的同時也具有合法性，西方國家在闡釋“保護責任”規范基礎上提出了“負責任主權”的概念。“負責任主權”包含兩個基本涵義：一是主權意味著責任，而首要的責任是保護自身公民；二是當特定人群因內戰、叛亂、鎮壓或國家運轉失靈而遭受嚴重傷害，國家不愿、不能制止或扭轉這一狀況時，不干涉原則就應讓位于國際社會保護的責任。“負責任主權”主要是號召所有國家對自己那些產生國際影響的行為負責任，國家不僅應該為本國國民提供福祉，還應將相互負責作為重建和擴展國際秩序基礎的核心原則。“負責任主權”的基礎理念是“人權”，涉及的核心問題是傳統主權作為歷史和實踐的概念已不能保證現存國際秩序的穩定，在一些重要領域甚至還會損害秩序。因此，有必要重新規范各國的主權及其主權行使的責任，使主權不再是國家可以任意使用的絕對權力。一個擁有主權的國際社會成員，需要承擔起尊重、維護他國正當權益和國際社會共同利益的重大責任。但在實踐中，正如聯合國秘書長潘基文所表示的，“保護的責任”是一個非常復雜的概念，落實起來存在很大難度。這也正是“保護的責任”能否成為新的國際規范的問題癥結。

中國在“保護的責任”問題上的立場

國際社會對人權的重視，是人類文明程度的提高，是社會的一大進步。中國政府也順應這一時代發展的潮流，及時提出了“以人為本”為核心的科學發展觀。重視和關心“人的安全”和個人發展，把維護人的安全作為國家安全的重要著眼點。盡管如此，中國始終堅持國家主權和和平共處五項原則的基礎，強調“保護的責任”的履行不應違背主權原則和不干涉內政原則。各國政府負有保護本國公民的首要責任。國際社會可以提供協助，但保護其民眾歸根結底還要靠有關國家政府。這與主權原則是一致的。那種打著人道主義干涉旗號，而對別國主權進行侵犯的霸權行為，正是對和平共處五項原則的公然違反。它只能加劇國際社會的動蕩局面，對人的安全構成災難性威脅。

在主權與人權關系上，中國認為，國家主權是人權的根本保障，不能離開國家主權這一主體，單方面地追求個人權利。在當今國際條件下，國家是滿足人的生存、發展的最有效形式，只有國家主權安全了，人的生存權、發展權才有保障。 所以，人權是通過國家主權來實現的，那種一味追求“人的安全”“社會的安全”而把國家主權安全放在可有可無的位置，只是一種烏托邦式的空想，只有把“人的安全”與國家主權安全相統一，才能實現“人的安全”目標。所以，國家主權原則必須堅持。

堅持主權原則并不排斥經主權國家的主動讓渡和自主限制的國際規則安排，并允許一定范圍的國際合法干預，這種安全安排和合法干預是國家安全的主體日趨多元化的需要，也是尋找解決非傳統安全引發的全球公共安全的重要措施。但是，主權讓渡和允許干預都應該是在尊重國家主權的基礎上，并有國際制度的有效保障采取有限的行動。它只能是國家主權的權力形式發生了變化，絲毫不可動搖主權原則本身。在國際政治現實中，確實存在“人的安全”威脅來自國家內部的事例，并且國家權力可能發展成為一種與社會對立并損害個人安全和利益的政權，這只能通過本國人民在國家主權安全的條件下以合法的程序和最大程度地保護人民的安全，去選擇自己的制度和政權。關鍵是保證國家真正是代表人民、服務人民，接受人民監督，防止國家和社會的對立，而不應由外來強權或國際“權威”，以維護人權為由進行“人道主義干涉”，以此取代主權國家及其政府。

個別西方國家假“保護的責任”之名對其他國家內政進行干涉，已經超出了此概念適用的范圍，即“種族滅絕、戰爭罪、種族清洗和反人類罪”等四種國際罪行，并造成了嚴重的人道主義災難，是對人權的最大侵犯，也是對其所倡導的“關注人的安全”的極大諷刺。因此，國際社會要謹防將“保護的責任”用作“人道主義干涉”的另一種翻版。當今國際社會，主權國家依舊是國際和國家安全的主要行為體，保障人的安全和人權都是主權國家范疇內的事務，是國家的基本權力和職能。那種要求放棄主權去謀求“人的安全”或全球的安全，在國家還沒有消亡之前只能是虛無主義的幻想。

【本文得到教育部人文社科基金項目《從“制度困境”看全球治理體制的改革與中國對策》（項目號：12YJAGJW008）和外交學院國際關系重點學科項目資助】