交通新業態發展背景下的政府監管探析

【摘要】隨著網約車、共享單車等城市交通新業態的發展，政府監管暴露了監管盲點、思維僵化、主體不明確等問題。本文以公共利益理論為基礎，對交通新業態發展背景下的政府監管原因和職責進行分析，同時以協同治理理論為主要依據，提出了政府監管的有效手段，為新業態背景下政府如何更好履行監管職能提供思路。

【關鍵詞】交通新業態 ?網約車 ?共享單車 ?政府監管

一、交通新業態發展背景

近年來，得益于網絡建設快速發展和移動設備的飛速升級換代，“共享經濟”的概念從開始萌生、流行直至不可或缺，網約車、共享單車等城市交通新業態不斷出現和發展，極大地拓寬了人們的交通出行選擇，提高了通行效率，提升了生活便利程度。然而同時，各類問題也伴隨而來，引發社會關注。除了各平臺自身需要加強管理，新業態下政府監管也不可或缺。

二、政府監管的理論基礎

（一）公共利益理論

公共利益理論由美國經濟學家施蒂格勒首先提出。政府管制的公共利益理論是為抑制市場的不完全性缺陷，維護公眾利益，由政府對行業中的微觀經濟主體行為進行直接干預，達到保護社會公眾利益的目的?；谥率故袌鍪ъ`的以下幾種因素，這一理論提出了政府監管的幾種情形。

（1）自然壟斷。自然壟斷是指在一個產品或者一項服務中，由于規模效應、資產沉淀等原因，其中一家企業提供的服務或產品的效率要高于其他幾家企業的競爭。這一家企業享受著規模經濟帶來的效益，擁有著多數資源，壟斷了市場，排斥了其他新興企業的進入。自此，市場上缺乏競爭，資源配置效率由此下降，社會福利的整體水平降低。這種情況下，政府監管就成為必要。

（2）外部性。外部性是指一個經濟主體的行為給其他經濟主體、消費者甚至社會整體帶來的影響，這種影響可能是積極的正外部性，也可能是消極的負外部性。其中正外部性是這個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價;負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成負外部性的人卻沒有為此承擔成本。此時就需要政府通過有效監管手段降低負外部性帶來的不利影響。

（3）信息不對稱。信息不對稱是指交易中的個體擁有的信息不盡相同。在社會政治、經濟等活動中，一些人掌握著其他人無法擁有的信息，這就造成了信息的不對稱。在市場經濟活動中，出于各種原因，各類人員對有關信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而掌握信息貧乏和缺失的人員，則處于比較不利的地位。在相關利益的推動下，前者可能會利用信息優勢損害后者的利益，從而導致市場失靈。

（二）協同治理理論

協同治理理論起源于20世紀70年代德國物理學家Hermann Haken創立的協同學，協同學是研究子系統在開放復雜的系統中協同運作的理論。協同治理理論則是以協同學為支撐，在吸收多學科知識的基礎上形成的新興理論。盡管目前學界還沒有建立標準的理論體系，但是可以歸納各方觀點的共性，總結出協同治理的幾個特點。

（1）主體多元化。協同治理的主體包括政府內部的各個相關的職能部門，又不局限于政府機關內部，還包含了企業、社會組織、民眾個人等。多元化的主體在治理過程中，按照各自承擔責任的能力和大小分擔責任、優勢互補、利益共享。各主體通過分工合作，可以充分發揮各自的優勢，從而最大限度地實現互惠共贏。

（2）系統整體化。在協同治理中，每個治理主體公平、平等的參與公共事務，其運行生態是一個整體性系統。在系統運轉的過程中，政府、企業、社會組織、民眾個人等多元主體相互之間形成了密不可分的關系，彼此之間不是獨立存在，而是相互制約，相互影響的動態過程。

（3）信息互動化。協同治理中各主體相互之間形成了休戚相關的協作關系，為了達成最終的治理目標，各主體之間要緊密合作、協同溝通、共享信息與資源。因此，治理主體之間的信息流不是單向的，而是多重互動下的相機行為關系。

（4）目標一致化。協同治理中的治理目標具備明確性和一致性，是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征是多個主體對公共事務的合作管理，是政府各部門，政府與市場、社會的一種新穎關系。為了達到這一共同目標，使得不同的治理主體為之展開協作，形成聯動合力，實現“善治”?？梢?，一致性的治理目標對于同一目標最終效果的實現，有著重要的動力價值。

三、政府監管交通新業態的原因和職責

（一）打破壟斷市場

客運服務領域一旦出現了壟斷或者寡頭市場的情況，就極有可能造成壟斷的定價，帶來價格歧視的各類問題。在形成壟斷后，壟斷企業會盡力獲取超額利潤。這意味著如果在網約車、共享單車領域形成壟斷后，用戶將會被加倍索取費用，使得這些平臺從中最大程度獲利，從而損傷網約車、共享單車所具有的城市公共服務的特性。目前網約車中的“滴滴出行”平臺，共享單車中的“摩拜單車”，或多或少已經具備了壟斷或者寡頭市場的特征。因此，政府規范網約車定價機制，對宏觀經濟適度干預才能維護正常的市場秩序。政府應在保證補償企業成本的情況下盡可能制定有利于消費者的規定。

（二）減少負外部性影響

共享單車運營過程中的亂停亂放、過度投放，不但影響公共環境，而且占用公共空間，這就是新業態產生的負外部性的一種表現形式，給社會整體造成了不利影響。對于網約車而言，只要借助虛擬平臺，私家車可以隨時轉變為網約車，資產專用性變得非常低成本、易獲得，從而降低了車輛的營運成本。在網約車平臺惡性競爭時期，“燒錢”補貼行為則進一步加劇了傳統出租車的價格劣勢，擠壓了出租車市場的份額，導致出租車空乘率增加，出租車司機難以為繼，造成的負外部性顯著。因此，政府應發揮作用，多擴大新業態帶來的正外部性，減少負外部性。

（三）打破信息不對稱

在共享單車領域，單車投放企業與消費者之間的信息是不對稱的，作為單車提供者，企業對共享單車收取押金的用途有明確認知;而作為單車使用者則失去了對押金的控制權，對其用途一無所知。當企業出現相應投資失誤和經營危機后，押金在短期內便會難以退還。對于網約車來說，平臺、司機和乘客無法通過網絡完全消除信息壁壘，當乘客、司機的實際情況與平臺顯示的不一致時，平臺自身無法作出及時回應，嚴重時財產甚至人身安全都會遭遇危險。如果政府不及時介入，市場經濟本身不能夠生產出足夠的信息并進行有效配置，且不論資源的浪費和配置效率的低下在所難免，引發的安全問題則會更加無可挽回。

四、交通新業態發展背景下政府監管的有效有段

（一）發揮政府的主導作用

交通新業態發展下的政府監管，首先還是應該發揮政府的主導作用，采取創新監管方式，提供有效的監管手段，政府在這其中的擔當至關重要。

（1）建立健全法規體系。對于共享單車、網約車的監管，首先從理論角度出發，政府應該做好頂層設計，制定針對性的法律法規，出臺一套經過企業和公眾參與制定的科學、規范的管理辦法，引導和規范企業、用戶的行為。例如，2019年，交通運輸部、人民銀行、國家發展改革委、公安部、市場監管總局、銀保監會制定并發布《交通運輸新業態用戶資金管理辦法（試行）》，并規定于6月1日起實行新的管理辦法，就使得企業對于用戶押金的收取、存放、管理有法可依。網約車的司機目前也需要獲取“網絡出租車經營許可證”和“網絡出租車駕駛員證”雙證才能合法正常運營。類似地，同樣可以制定明文規定和實施細則，對于業態下車輛的投放、用戶的停放、安全信息的披露、定價等各項動作劃定界限，因地制宜地設置行業發展規范標準，對于違法違規行為進行程度評級，分類懲罰，并納入企業和個人的誠信記錄，在保護傳統出租車行業不被擠壓的同時，幫助共享經濟在交通客運方面的新興力量健康發展。

（2）開發智慧監管新方式。鑒于共享單車、網約車新興事物的特點，政府應該摒棄落后的監管方式，與時俱進，不斷創新，開發智慧監管新方式，增強工作靈活性。在“互聯網+”、大數據、云計算這樣的時代背景下，通過數據共享和信息系統互聯互通的智慧監管在交通新業態發展背景下顯得尤為重要，有利于政府掌握更多、更廣泛的信息。目前政府需要加大力度探索智慧監管的實現路徑，客觀上突破尚存的技術瓶頸，建設監管平臺、設立統一的數據接口標準等;主觀上巧妙地促使企業配合政府工作，實時獲取道路交通狀況、投放量等相關信息，完善實際運營過程中的數據監管。用問題導向、服務導向的思維，依托信息技術進行業務重構，第一時間發現問題、啟動響應、妥善處置，實現精細化、動態化的監管。

（二）踐行協同治理

（1）政府各職能部門協同治理。新業態跳出了固有的發展模式，也對政府監管提出了新要求，“專人專事”的傳統工作方式已經無法滿足新的環境中事務產生、發展、出現問題亟待解決等各個階段的新需求。因此公安、交通管理、城市管理、工商乃至網信辦等政府單位和部門之間的合作機制尤為重要。首先對于新生的各項問題，設立牽頭部門統一行動，逐一明確各部門監管范圍和職責，各部門積極主動承擔責任，實現信息資源共享，互動有無。例如通過協商對城市區域進行片區劃分，包干負責。另外，可以對于對道路交通的綜合狀況劃定指標并加以量化，例如投放量、安全事件數量、投訴量、停車量、違章情況等，依次為依據作為執法人員和單位的具體考核指標之一，對單位和個人進行相應的獎勵和處罰。此外，根據《中國共享經濟發展年度報告（2019）》中的統計內容和數據顯示，2018年在網約車和共享單車領域開展了如下表所示的專項整治行動，均是涉及多個部門的聯合執法行為。然而除了專項行動外，還需建立常態化、制度化的各部門長期聯合管理機制，保證政府各部門始終以主人翁的姿態來監管和應對在未來發展過程中面臨的問題。

（2）政府與其他主體協同治理。新業態發展下的常規治理也不能完全依靠政府，而是需要企業、社會組織、民眾個人等多方的合作治理。如上文所述，對于政府來說，制定法律法規時需要充分聽取企業、行業協會和公民的意見，使得每一項政策都科學合理，符合實際情況，具有可操作性。對于企業來說，應該提供更高質量的共享單車和網約車服務，及時配合政府提供相關數據信息，積極建立大數據平臺，與政府部門可以互相學習交流大數據領域的前沿技術和應用成果。社會組織和行業協會等第三方應該主動參與到新業態的發展和治理中來，提供具有非營利性質的特色產品，建立行業標準和制度。另外，政府要拓寬公眾參與的渠道、廣開言路，集中民智，將群眾的反饋作為監管的重要依據，提高決策的科學性和民主性。政府向其他治理主體分散治理權力后再進行信息整合，其他主體也能發揮各自能力與優勢，多元治理主體才能實現合作共贏。

五、結語

共享單車、網約車等交通新業態的出現給政府監管造成了一定的壓力，一方面不能因為過度監管，使得市場失去活性，扼制了市場發展到一定程度自然萌生的新事物的進一步發展;另一方面不能因為監管放松或者模式僵化，導致市場秩序紊亂，市場主體無序競爭。政府需要繼續明確監管職責、創新監管手段，扶持這一交通新業態作為市場上準公共品的提供，使社會福利最大化，促進交通業的共享經濟的健康發展和公共利益的有效實現。

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作者簡介：周紫含（1992-），女，江蘇蘇州人，上海交通大學國際與公共事務學院2018級MPA研究生，研究方向：公共管理。