黨的領導制度演進的歷史脈絡探析

尹志兵 譚玉龍

〔摘要〕 黨的領導制度是在革命、建設、改革的過程中逐步形成的。在大浪淘沙的革命進程中，黨最終承擔起了領導革命的任務，由此黨開始探索建設黨的領導制度;新中國成立后，黨對領導制度建設進行了進一步探索，堅持和鞏固了黨的領導地位，期間雖有短暫的挫折，但在改革開放以后，黨吸取經驗教訓逐步調整了黨的領導制度，取得了良好的效果;新時代黨中央不斷加強黨的建設，在堅持黨領導一切的同時，也進一步豐富與完善了黨的領導制度。

〔關鍵詞〕 黨的領導制度;演進;黨的建設

〔中圖分類號〕D251 ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）04-0035-04

黨的十九屆四中全會明確了黨的領導制度在我國國家制度和治理體系中的統領地位。黨的領導制度是在黨領導中國人民進行革命、建設、改革的偉大實踐中形成的，梳理黨的領導制度演進的歷史脈絡，不僅有利于我們深化對黨的領導制度的認識，而且有利于我們更加深入地學習和理解黨的十九屆四中全會的精神。

一、新民主主義革命時期黨確立了對中國革命的領導地位

在大浪淘沙的革命進程中，黨最終承擔起了領導革命的任務，逐步確立了黨對中國革命的領導地位，對黨的領導制度建設進行了初步探索。1925年1月，在黨的第四次全國代表大會上，黨首次明確提出了無產階級革命領導權的問題 〔1 〕。國民大革命時期，國共兩黨進行了第一次合作，此時我們黨未對革命的領導權問題給予足夠的重視，甚至一度主動放棄了革命的領導權，這導致大革命后期我們黨遭受了國民黨反動派的背叛與迫害，使革命事業遭受了嚴重的挫折。國民大革命失敗后，中國共產黨人吸取了教訓，開始為爭取革命的領導權而不斷奮斗。面對國民黨反動派的背叛和迫害，我們黨予以堅決回擊，在南昌發動了武裝起義，這標志著我們黨開始組建自己的武裝力量、獨立領導革命戰爭。八七會議確立了土地革命和武裝起義的斗爭方針，之后，我們黨以此方針為指導組織了多次武裝起義斗爭。其中，在秋收起義中，為了確保黨對革命的領導權，1927年9月，毛澤東在江西省永新縣三灣村領導了舉世聞名的三灣改編，將黨的支部建立在連隊上，確立了黨對軍隊的領導。革命實踐證明，確立黨對軍隊的領導是革命成功的重要保障。

1931年九一八事變發生后，日本帝國主義對華侵略加劇，中日民族矛盾凸顯并逐漸成為我國社會的主要矛盾。1937年7月抗日戰爭全面爆發后，抗日成為時代的主要任務，而如何進行抗日戰爭、由誰領導抗日戰爭成為當時我們黨必須解決的問題。瓦窯堡會議就抗日戰爭領導權的問題進行了討論，明確提出中國共產黨應當團結國內各階層力量領導抗日戰爭，并確立了建立抗日民族統一戰線的策略。正是在這種主動爭取革命領導權的思想指導下，黨積極推動“西安事變”和平解決，促成了國共兩黨再度攜手合作，建立了抗日民族統一戰線。在第二次國共合作中，我們黨采取了黨外合作的方式，兩黨合作共同抗日，我們黨接受國民政府的統一指揮，但同時又保持著自己相對獨立的組織體系，始終將抗日戰爭的領導權牢牢把握在自己手中。因此，即使國民黨反動派采取消極抗日積極反共的策略，我們黨仍然能夠維護抗日民族統一戰線，帶領全國人民堅持抗戰。

在爭取和維護革命領導權的過程中，黨的領導制度也進一步得以完善。1942年9月1日，中共中央政治局通過了《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，其中首次出現了“黨領導一切”的表述，提出“黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式，他應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體” 〔2 〕。1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上，進一步強調了黨對新民主主義革命的領導權，“新民主主義的革命，不是任何別的革命，它只能是和必須是無產階級領導的，人民大眾的，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的革命。這就是說，這個革命不能由任何別的階級和任何別的政黨充當領導者，只能和必須由無產階級和中國共產黨充當領導者” 〔3 〕。正是由于黨始終堅持和維護黨對革命的領導權，黨才能從革命的參與者成為革命的領導者，并最終帶領中國人民取得革命的勝利，堅持和維護黨的領導權也成為之后黨的領導制度建設的基本前提。

二、社會主義革命和建設時期黨對領導制度的探索

新中國成立后，為了加強黨對政權的領導，1953年3月，黨中央發表了《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》，黨的領導制度逐步形成。1954年9月15日，第一次全國人民代表大會召開，會議中毛澤東指出：“領導我們事業的核心力量是中國共產黨。” 〔4 〕從1955年10月開始，分口領導的制度在全國各地實施，對應各級政府機構的黨委機構和具體制度逐步建立起來。按照分口領導制度，黨委從管干部開始到直接管理生產業務，在社會主義建設時期沿用了革命戰爭年代的管理模式，各級政府的職能逐漸為黨委所取代。此時，黨已經在全部國家工作中處于領導地位 〔5 〕。黨的八大以后，為了解決管理體制上暴露出來的中央集權過多的弊端，1957年黨中央逐步展開了以簡政放權為內容的改革，并成立專門的中央經濟工作小組，在中央政治局之下，統一領導全國經濟工作。與此同時，為了正確解決人民群眾內部矛盾，黨開展了整風運動接受黨內外人士的批評，并廣泛征求意見。針對極少數右派分子借機瘋狂攻擊黨和社會主義制度，我們黨開始進行反右派斗爭，而由于主客觀條件的限制，反右派斗爭被嚴重擴大化。反右派斗爭嚴重擴大化使黨對中央集權過多弊端的糾正未能取得預期的效果。總體來看，這一階段黨的領導制度仍處于探索階段，雖在一定程度上得以加強，但也存在一些問題需要解決。

三、改革開放后堅持和改善黨的領導制度

進入改革開放和社會主義現代化建設新時期后，黨對領導制度的探索進入了新階段。鄧小平曾指出：“為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導。” 〔6 〕268在這一時期，黨吸取了既往的經驗教訓，逐漸糾正了黨的領導制度中存在的偏差，在堅持黨的領導這一大前提下開始不斷完善黨的領導制度。1980年12月，鄧小平強調：“在中國這樣一個大國，沒有共產黨的領導，必然四分五裂，一事無成”，“要堅持黨的領導，必須改善黨的領導，改進黨的作風”。〔6 〕358此后，黨開始在新的環境下不斷探索和完善黨的領導制度，黨的十二大報告指出黨的領導主要是黨的政治領導、思想領導和組織領導，三者指向明確、相互配合、融為一體，準確歸納了黨的領導內涵。鄧小平于1983年10月再次強調：“要把我們黨建設成為有戰斗力的馬克思主義政黨，成為領導全國人民進行社會主義物質文明和精神文明建設的堅強核心。” 〔7 〕39鄧小平在1985年5月召開的全國教育工作會議上進一步指出：“什么叫領導，領導就是服務。” 〔7 〕1211986年9月13日，鄧小平在聽取中央財經小組匯報時談道：“黨委如何領導？應該只管大事，不能管小事。” 〔7 〕177黨的十三大報告進一步豐富了黨的領導的內涵，明確指出：“黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。” 〔8 〕為了完善黨的領導制度，黨先后制定了多項相關具體制度和規定，如《關于黨內政治生活的若干準則》《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》《中共中央關于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯工作領導的通知》等。這一系列制度和規定使黨的領導制度不斷完善，不僅理順了中國共產黨同各黨派、各團體之間的關系，做到了職責分明、各司其職，同時也進一步鞏固了黨的領導地位，使黨的領導逐步走向制度化。

進入新世紀，2002年11月，黨的十六大報告指出：“在我們這樣一個多民族的發展中大國，要把全體人民的意志和力量凝聚起來，全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化，必須毫不放松地加強和改善黨的領導，全面推進黨的建設新的偉大工程。” 〔9 〕同時，黨的十六大報告進一步明確了黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，并要求改革和完善黨的執政方式和領導方式。黨的十六大之后，黨提出科學執政、民主執政、依法執政，進一步完善了黨的領導方式與執政方式，提出了廠長負責制、校長負責制等具體的制度。黨的十七大之后，黨的領導地位主要體現為黨總攬全局、協調各方的作用，逐漸實現了黨的領導、依法治國、人民當家作主的有機統一。就具體的領導制度而言，主要表現為發揮黨委在同級組織中的領導核心作用，協調各方力量步調一致地開展工作，支持各方獨立自主地開展工作，達到集中力量辦大事的目的。對此，胡錦濤強調：“堅持和改善黨的領導，是我們事業勝利前進的根本保證。要把十幾億人的思想和力量統一和凝聚起來，齊心協力發展中國特色社會主義，沒有中國共產黨的堅強統一領導是不可設想的。” 〔10 〕與黨的領導制度的改革相適應，這一階段黨先后制定并執行了《中共黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》等制度和規定，有力地配合了黨的領導制度建設。總體來看，這一階段黨不斷創新執政思路、完善領導制度，在黨總攬全局、協調各方的前提下，進一步理順了黨政關系，重新建立了黨的中央紀律檢查委員會，建立健全了黨的監督制度，確保黨的領導制度的具體執行。黨的理論創新、制度創新，使黨的領導更加科學化，進一步加強了黨的領導，使黨對各項工作的領導逐漸步入了良性發展的軌道。

四、確立黨的領導制度在國家制度中的統領地位

新時代我國的發展遇到了前所未有的新機遇，同樣也面臨著前所未有的新挑戰，面對復雜多變的形勢，必須在黨堅強有力的領導下繼續深化改革，而要加強黨的領導地位，完成黨所肩負的歷史使命，就必須加強黨自身的建設。黨的十八大之后，黨中央積極推進從嚴治黨，著力解決管黨治黨過程中存在的突出問題，著力強化黨的領導，并取得了卓著的成效，黨的領導制度得到了進一步完善。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上強調：“堅持和完善黨的領導，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在。” 〔11 〕對于黨的領導在新時代的重要性及其在國家治理中的地位，習近平總書記曾這樣形容：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。” 〔12 〕近年來，習近平總書記在不同場合多次強調：“必須堅持黨的領導，堅持和完善民主集中制，堅持黨領導各項工作的體制機制，確保黨對一切工作的領導” 〔13 〕。習近平總書記在黨的十九大報告中再次重申：“堅持黨對一切工作的領導，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。” 〔14 〕

黨的十九大通過了《中國共產黨章程（修正案）》，其總綱部分新增了強調黨的領導地位的內容，指出“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的” 〔15 〕。這一部分內容突出了黨在中國特色社會主義建設事業中的領導地位，強調黨是領導一切的。新時代改革進入深水區，面臨著錯綜復雜的局面，更需要堅持和完善黨的領導制度，凸顯黨中央的權威和領導地位，更好地發揮黨的領導作用，推動深化改革。黨的十九屆三中全會提出，要進一步加強黨的領導地位，將黨的領導制度體系改革同國家機構改革結合起來，不斷完善和健全黨的領導制度體系，形成總攬全局、協調各方的領導體系，在深化黨和國家機構改革的過程中，繼續健全黨對重大工作的領導機制。據此，黨于2018年2月發布了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》，并制定了《中國共產黨重大事項請示報告條例》等法規制度，黨的領導制度得以不斷完善。2019年10月28日，黨的十九屆四中全會召開，會議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，其中強調必須堅持“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的” 〔16 〕。黨的十九屆四中全會對堅持和完善黨的領導制度體系的要素從六個方面進行了闡述，確立了黨的領導制度在國家制度和國家治理體系中的統領地位。實踐證明，黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，唯有不斷堅持和完善黨的領導制度，才能進一步推進國家治理體系和治理能力的現代化。

黨和國家的前途命運同黨的領導制度密切相關，黨經過不斷的實踐探索與理論總結，有效地推進了黨的領導制度的建設，總結黨的領導制度建設的經驗，梳理黨的領導制度演進的歷史脈絡，對加強黨的執政能力建設、國家現代化治理體系建設具有極其重要的現實意義。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中央檔案館.中共中央文件選集：第1冊〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，1989：331.

〔2〕中共中央文獻研究室，中央檔案館.建黨以來重要文獻選編（1921-1949）：第19冊〔M〕.北京：中央文獻出版社，2011：423.

〔3〕毛澤東選集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1991：1313.

〔4〕毛澤東文集：第6卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：350.

〔5〕鄧小平文選：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：214.

〔6〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔7〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔8〕中共中央文獻研究室.十三大以來重要文獻選編：上〔M〕.北京：人民出版社，1991：36.

〔9〕江澤民文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2006：568.

〔10〕胡錦濤文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2016：168-169.

〔11〕習近平.在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話〔N〕.人民日報，2016-07-02（02）.

〔12〕中共中央文獻研究室.習近平關于全面建成小康社會論述摘編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2016：96.

〔13〕中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編〔G〕.北京：人民出版社，2017：182.

〔14〕習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

〔15〕中國共產黨章程〔N〕.人民日報，2017-10-29（01）.

〔16〕中共中央文獻研究室.中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社，2019：6.

責任編輯 王亞峰