網絡輿論監督的法律規制

郭銳

〔摘要〕 在移動互聯網迅猛發展和智能終端大量普及之下，網絡輿論監督的影響力逐步擴大，在溝通民情民意、促進社會公平正義等方面發揮著重要的作用。但同時，網絡輿論監督也出現了一些如事實失真、越位侵權、擾亂司法、危害公共安全等問題，其主要原因是網絡輿論監督立法缺乏系統性、規范性，網絡輿論監督體制不完善等。因此，實踐中要進一步完善網絡輿論監督的法律法規，盡快制定“網絡輿論法”，建立統一的監管體系，強化網絡傳播平臺的法律責任，細化網絡輿論監督違法責任追究制度，以凈化網絡輿論空間，促進社會和諧發展。

〔關鍵詞〕 網絡;輿論監督;法律規制;監管體系

〔中圖分類號〕D92 ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）04-0121-04

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視互聯網工作，提出了一系列新思想新觀點新判斷，把“堅持營造風清氣正的網絡空間”作為提高宣傳思想工作規律性認識的一項重要內容，不斷加強對網絡安全和信息化工作的領導和管理，確保網絡輿論的正效應。2018年，習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上進一步強調指出，必須科學認識網絡傳播規律，提高用網治網水平，使互聯網這個最大變量變成事業發展的最大增量。相比于傳統媒體，網絡新媒體消除了時間、空間對信息傳播的限制，信息全媒介化傳播的即時性、互動性、廣泛性、自主性等不可比擬的優勢，使得網絡輿論監督在監督公共權力、保障人民權益、促進反腐倡廉、維護公平正義等方面發揮著日漸重要的作用。但同時，其消極影響不可忽視，實踐中網絡輿論監督也暴露出了如事實失真、越位侵權、擾亂司法、危害公共安全等問題，影響了網絡空間的有序發展和社會穩定。因此，亟需通過完善法律體系、健全監督機制等手段對網絡輿論監督予以規制。

一、網絡輿論監督存在的主要問題

近幾年，依法對網絡輿論監督治理的效果非常明顯，如在一些重大網絡輿論監督當中，以前動輒出現的輿論暴力、網絡謠言、謾罵攻擊等問題得到一定程度的解決，一大批非法賬號被依法關閉，一些在重大公共突發事件中發表不當言論的網絡“公眾人物”受到相關部門的查處，網絡輿論監督對輿情的發展和次生輿情演變的影響正趨于向好。但同時，由于互聯網科技發展的不可預測性，加之網絡輿論監管的不到位，實踐中，還存在一些問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）對事實失真、網絡謠言約束不力

雖然近年來有關部門對網絡輿論監督進行了規范和引導，但輿論監督失實現象仍時有出現，混淆了人們的視聽，造成了不良的社會影響。實踐中，信息失實現象不同程度地存在于少數網絡輿論監督事件中，網絡媒體炒作、跟風現象時有發生，個別媒體為博人眼球有時會報道一些未加核實的虛假新聞。如2019年5月，一條“中國每年20萬兒童被拐，能找回的大概只有0.1%”的消息在網上熱傳。消息中提到“根據不完全統計，中國每年失蹤兒童有20萬人左右，被拐賣的比例大概占了八成，而能找回的大概只有0.1%”。“20萬”和“0.1%”這兩個數字讓不少網友感到震驚。對于網傳的“20萬”，專業人士多次辟謠，公安部刑偵局副局長陳士渠也通過微博表示：“純屬謠言，造謠者一律追責。”如此利用“兒童”這一弱勢群體編造謠言，同時又利用大眾的善意傳播謠言，是一些網絡平臺制造“轟動效應”的慣用手段。網絡謠言的不時出現，說明事前的網絡輿論監管無力，其對網絡傳播平臺和網絡傳播內容的法律預防和制裁手段欠缺，同時，對網絡謠言的事后懲戒也難以彌補給經濟社會發展帶來的不利影響。

（二）對監督越位、侵權行為打擊不力

網絡輿論監督雖具有推動輿論集聚、形成輿論浪潮的強大力量，但也極容易在個別領域突破界限形成網絡暴力，侵害國家、集體和個人的權益，進而有可能演變為網絡侵權。近年來，一有重大網絡輿論監督事件，就有少數網民利用網絡信息檢索曝光當事人各種真實信息，對當事人隱私權構成極大侵害，即所謂的“人肉搜索”。“人肉搜索”作為網絡空間一種新興的信息搜索方式，如果不對其邊界加以規制，極易發展成侵權性違法行為。一方面網民行使監督權超越了合理合法的界限，不利于當事人名譽權、隱私權的保障;另一方面，當網絡輿論監督的法律定位不清時，一些不法分子靠發表具有攻擊性、煽動性和侮辱性的不當言論，引起社會公眾的“關注”。因此，網絡輿論監督越位、不到位，極易形成“網絡輿論暴力”，給社會造成不良后果。

（三）對影響和諧、危害公共安全的行為管控不足

當前，我國正處于全面深化改革的關鍵時期，每一項改革都可能打破原有利益固化的藩籬，觸動既得利益集團的利益，從而引發一些相關主體的糾紛。移動互聯網下的網絡輿論仍然呈現著復雜的局面，一些編造、捏造的事件一旦進入互聯網會被迅速放大，極易引發危害公共安全的突發性事件，為不法分子制造社會恐慌提供可乘之機。如2019年3月21日，某市某化工有限公司化學儲罐發生爆炸事故后，一條“18名消防員因吸入大量致癌氣體而犧牲”的網絡發帖引發網民關注。事實上，在3月24日，事故處置指揮部負責人在接受《環球時報》采訪時表示，消防隊員無一傷亡。經公安機關介入調查后，發帖者因編造虛假信息、混淆視聽、擾亂公共秩序涉嫌犯罪，被依法采取刑事強制措施。由此可見，網絡輿論監督的管控不足，在一定程度上會危害公共安全，影響社會和諧穩定，進而削減人民群眾的安全感和信任感。

二、網絡輿論監督存在問題的原因分析

當前，網絡輿論的法律規制與進入移動互聯網、大數據和云計算時代的網絡輿論監督現狀不相適應，其存在問題的主要原因表現在以下三個方面。

（一）網絡輿論監督立法缺乏系統性、規范性

網絡輿論監督立法的體系性構建不完善。現有的網絡輿論監督立法還不能很好地適應我國社會發展的需求，對網絡輿論監督的引導作用不夠強。具體表現在：一是全局性的立法思路尚未形成。網絡輿論監督立法思路未能形成“防控”與“引導”兩種價值取向的有機統一，缺乏對網絡輿論監督的肯定性立法。現有的有關網絡輿論監督的法規比較重視禁止性規范和義務性規范，內容大多為懲罰性、義務性的條款，如對不當言論的列舉、規定什么樣的言論不能發表等嚴重危害社會行為的禁止性規定，側重于侵權后或違法后補救措施的規定，無法從根源上避免違法現象的出現。二是總體布局不太合理。現階段，在我國輿論監督法律規章制度中，分散的網絡部門規章制度占到90%以上;立法層次較低，高位階的法律和行政法規較少，網絡輿論監督立法仍舊處于探索階段。另外，我國調整和規范網絡輿論監督的主要手段仍然是行政法規、部門規章和大量的規范性文件，而它們之間難免出現規范客體交叉重疊的現象，有些甚至存在相互沖突、政出多門的問題，導致司法部門在審理相關案件時無所適從。三是法規滯后性嚴重。網絡輿論監督中的“人肉搜索”、侵害公民隱私權的案件時有發生，但現有法律規章只是從事后監督的角度對公民個人信息提供保護。另外，犯罪成本低、行業監管不力、民眾的維權成本高等現狀，也是導致此類案件發生的重要原因。目前，網絡直播迅猛發展，網民通過視頻直播解讀熱點新聞，在視頻平臺上爆料類視頻也越來越多，而網絡直播還缺乏一套系統完整的法律法規對其進行相應的規范。

（二）網絡輿論監督體制不完善

由于我國現行的網絡監管體制尚不完善，多頭管理、程序冗繁、機制缺失的現象仍然存在，網絡管理還不能做到縱向統籌和橫向協調。主要表現在：一是體制不順。實踐中，我國對網絡輿論監督實行的是多頭管理，缺乏一個負主體責任的部門，加之個別部門之間存在利益沖突，影響了網絡輿論監管的有效性。二是應對機制不靈活。網絡媒體擁有海量信息，對其進行審查管理是一項費時耗力的工作，必須建立和創新各項管理機制。目前我國網絡輿情分析機制還不健全，網絡輿情處理技術也有待于進一步提高。在網絡輿論監督監管方面，網絡事件監測制度還不完善，網絡輿情預測與預警常態工作機制尚未形成，網絡輿論監督突發事件的應急機制還不順暢。三是程序不夠明確。相關部門對違規網絡媒體的處罰程序不夠公開和透明，對網絡傳播平臺的治理缺乏法律規定的必要程序，如屏蔽有害信息的法律依據不明晰。同時，還缺乏對網絡輿論監督的評判標準，如個別司法部門執法中的自由裁量權過大、隨意性過強等。目前，網絡媒體的準入制度嚴格，退出機制明顯不足，一些網絡媒體常常以網絡技術原因或以媒介中立為借口，對其該負的責任進行抗辯，從而為不良信息的傳播提供了時間和空間。

（三）網絡輿論監督參與各方的責任和權利界限不明

現有的關于網絡輿論監督立法絕大部分是粗線條的，未明確界定網絡輿論監督實踐中參與各方的權利、義務、責任關系。主要表現在：一是網絡傳播平臺責任不清。目前，相關部門對網絡傳播平臺的社會責任規范少有出臺，僅僅依靠網絡媒體的行業自律很難對其行為形成有效約束。在網絡環境下，如一些微信公眾號靠機器刷閱讀量、點贊數，進而形成泡沫閱讀量，而相關部門對傳播平臺的信用欺詐和不正當競爭行為還缺乏有效的應對策略。二是網絡輿論監督主體的權利界限不清。當前，信息技術的飛速發展，使得網絡輿論監督主體的監督權、知情權、參與權、表達權等被賦予了新的內涵，并且催生了網絡傳播權、網絡信息權等新的權利，而法律對這些新生權利的邊界缺乏明確的界定，更沒有相關的行為規范，導致網絡管理者與網絡輿論監督主體的權利義務關系不明晰，以及網絡秩序維護與網民權利保護不協調。

三、完善網絡輿論監督的法律對策

依法規制網絡輿論監督是一個時代性的大課題。目前，我國在大眾傳播方面還沒有出臺專門的法律，而網絡技術的突飛猛進客觀上對網絡輿論監督立法提出了更高的要求。筆者認為，應針對網絡輿論監督的特殊性，在形式內容合法原則、公共利益優先原則、事前防范與事后懲戒原則相結合的基礎上，著眼于網絡輿論監督的法律規制前瞻性和科學性，把握好行使輿論監督權與保守國家秘密、保護公民隱私權名譽權、行使司法審判權之間的關系，從以下幾個方面依法規制網絡輿論監督。

（一）盡快制定“網絡輿論法”

盡快制定“網絡輿論法”，使其對網絡輿論監督中涉及的言論自由、新聞自由、輿論監督原則和標準等法律問題予以統一界定，把握好言論自由與網絡輿論秩序之間的平衡點，回應網絡輿論各主體的信息需求和其他利益需求，保障網絡輿論監督健康有序發展。網絡輿論監督是輿論監督的一種重要形式，“網絡輿論法”要明確網絡輿論監督主體和被監督對象的責、權、利，協調好兩者之間權利和義務關系，使網絡輿論監督在憲法和法律規定的范圍內活動。在網絡輿論信息監測、信息分析、信息預警、信息處理、信息反饋等各個方面建立起科學的管理體系，把握好各項制度的適度性和適當性，以規范網絡輿論監督。

（二）建立統一的監管體系

通過制定上位法明確網絡輿論監管的主體部門，賦予其統籌協調各部門、各領域統一進行網絡輿論監督的權力，不斷推動網絡輿論法治化建設。早在2014年2月，中央就已成立了網絡安全和信息化領導小組，2018年3月改為中央網絡安全和信息化委員會，同時，《中華人民共和國反恐怖主義法》第一次將網信工作寫入法律。但在實際工作中，網絡輿論監督先發展后治理、以管理代治理、多頭管理等現象在個別領域仍舊存在，必須通過建立結構功能明晰的法律體系來解決網絡管理的“部門化”傾向。應由網絡行業管理部門牽頭，形成網絡輿論內容管理部門與打擊網絡違法犯罪部門互相配合、分工協作、形成合力的監管體系，統領各地區各領域分級管理和屬地管理，以更好地發揮政府在監管網絡輿論中的重要作用。

（三）建設規范化的政府信息傳播網絡平臺

互聯網上海量的網絡信息，以及網絡輿論監督眾多的信息量，都需要政府有效地進行輿論引導，樹立政府信息傳播的權威性，主導網絡輿論的價值取向。目前，我國有大量的政務微信公眾號、政府網站、政務微博等，這些都是政府推動信息公開的重要網絡平臺，在服務型政府建設中發揮著無以替代的作用。但由于相關立法不健全，這些政務平臺仍然處于探索階段，缺乏具體規范的法律制度對平臺進行指導。因此，應建立健全關于政府信息傳播網絡平臺方面的法律制度，完善政府信息公開制度，建立網絡發言人制度，以推動政府信息網絡傳播平臺的健康發展。同時，規范的網絡平臺可增進政府與網民、民眾之間的交流和溝通，形成快速的良性互動，實現政府和網民、網絡輿論的零距離接觸，以更好地保障民眾的知情權、監督權與表達權。

（四）強化網絡傳播平臺的法律責任

互聯網企業是凈化網絡環境、防范網絡違法犯罪的第一道防線。要明確規定網絡傳播平臺在信息發布和內容管理方面的法律責任，使其切實發揮好作為網絡服務的提供者在發布內容和信息過濾、篩選、監督上的作用。要防范和打擊網絡傳播平臺濫用互聯網發布虛假信息的欺詐行為及侵害他人權益的信息侵權行為，明確網絡媒體的責任，提高網絡媒體防范和化解違法問題的能力。同時，網絡監管部門要加強對全媒體網絡平臺的監管，對不同網絡服務平臺進行針對性的介入和管理，建立各部門聯動的監管機制，防止出現網絡監管盲區。另外，要加強網絡舉報機構建設，使其向社會公眾及時公布舉報受理和查處情況，向司法機關提供網絡犯罪線索。還可以嘗試引入第三方監控平臺，注重發揮第三方機構作用，讓第三方機構參與監督網絡傳播平臺的大數據運行，以防止和避免網絡傳播平臺違規違法行為的發生。

（五）設立網絡應用的前置審批程序

網絡應用層出不窮，難免會增加網絡輿論監督侵權的風險。因此，應設立網絡應用前置審批程序，加強網絡新產品的源頭把控，確保各種互聯網產品都能達到國家互聯網信息服務法規要求的標準。應完善互聯網應用許可和備案機制，重點審查申辦主體的資質，嚴格實行網絡實名制。要重視和加強網絡高科技監管技術的研發和應用，加強對注冊網址、域名的審查和管理。網絡監管部門要及時預判網絡信息技術和網絡功能的可能性風險，提升輿論管理、評估、認定的能力，加強對網絡新應用風險識別參數、風險評估要素、風險駕馭方法、風險監控措施的研究，防患于未然，力求將網絡應用的風險降到最低。

（六）細化網絡輿論監督違法追究制度

要進一步嚴格法律法規，加大對網絡輿論監督違法行為的打擊力度。要嚴格執法，提高違法成本，增強網絡監管的威懾力。對網絡輿論監督中的違規、違法行為應做到有訴必應，不姑息、不遷就、“零容忍”。對于發表不當言論和信息的網站負責人，要依法追究其相應的行政責任和刑事責任;對網絡監管機構和工作人員疏于監管、引起重大事故、造成重大影響和嚴重損失的，應依照法律分別追究其相關責任。另外，要嚴厲打擊各種網絡謠言制造者及傳播謠言的運營機構，以凈化網絡空間，促進社會和諧發展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳士偉.完善網絡輿論監督的法律對策——從網絡實名制的視角〔D〕.合肥：安徽大學，2014.

〔2〕丁大晴.公民網絡監督法律機制研究〔M〕.南京：南京大學出版社，2013.

〔3〕于志剛.中國互聯網領域立法體系化建構的路徑〔J〕.理論視野，2016（05）：37-42.

責任編輯 李 雯