職業健康監管體制的歷史演變與完善對策

鐘斌斌 馬三喜

摘要：論述我國職業健康監管體制的歷史演變，對比安監部門和衛生部門在職業健康申報、職業健康檢查以及職業健康監管人員等方面的優劣勢，分析現行職業健康監管體制存在的問題并提出解決對策，從而為以后衛生部門的監管提供可靠的理論依據。

關鍵詞：職業健康;監督體制;歷史演變;對策

隨著我國逐步成為工業大國，國內安全生產事故起數、死亡人數的不斷下降和人民生活水平的提高，人們對職業健康特別是對職業病的關注度越來越高，法定職業病種類也從十大類115種變成了十大類132種[1]。同時監管體制也隨著政府部門機構改革進行了多次調整，健全職業健康監管體制機制和各項制度的呼聲也越來越高。本文以溫州市職業健康監管體制存在的主要問題及其原因進行初步探討，從而為以后衛生部門的職業健康監管工作提供可靠的理論依據，規范和督促職業健康檢查工作。

一、職業健康監管體制的歷史演變

1.第一階段是1998年到2003年。

從建國初期一直到1998年，職業健康（舊稱職業衛生）工作由原勞動部門與衛生部門共同管理，1998年政府機構改革后，將工作場所的職業衛生監管工作由勞動部劃轉到衛生部門。1998年之前，與職業健康相關的法律有《工廠安全衛生規程》《塵肺病防治條例》《礦山安全法》以及《勞動法》等，可以看出在當時的社會大環境下，職業健康重點監管的范圍主要是在礦山、粉塵性的工廠等用人單位中出現的塵肺病、矽肺病，所以當時監管部門設在管理工廠、礦山的勞動部是合理的。2001年10月27日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過的《中華人民共和國職業病防治法》的出臺，文中講到“縣級以上衛生行政部門統一負責職業病防治的監督管理工作”，正式確定了衛生部門在職業危害項目申報、建設項目“三同時”審查、職業衛生標準制定等方面的職責。

2.第二階段是2003年到2010年。

2003年機構改革后，開始涉及職業衛生工作的主要綜合管理部門有衛生部、國家安全生產監管總局與原勞動和社會保障部，逐步形成主要由安全生產監督管理部門（以下簡稱安監部門）和衛生健康部門（以下簡稱衛生部門）共同管理的情況。其中衛生部門負責職業衛生有關法規標準的制定、建設項目的“三同時”、職業衛生技術服務機構的管理和職業健康監護有關的監督管理工作，而作業場所職業衛生監督檢查、職業危害申報、職業危害事故調查處理等職能由安監部門負責，放射衛生工作由環保、衛生和公安等部門共同負責[2]。相關的法律逐漸發揮作用，相應的職責逐漸明晰，職業健康監管工作在這個階段開始從多部門混合管理向監管體制清晰化轉變。

3.第三階段是2010年到2018年。

2010年，中央編辦印發了104號文件《關于職業衛生監管部門職責分工的通知》，基本上將大部分職業健康監管工作劃轉到了安監部門，而溫州市則是在2014年才完成移交工作，在全國來說是比較晚的。2011年12月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議《關于修改（中華人民共和國職業病防治法）的決定》第一次修正，在法律上明確了建設項目“三同時”審查、職業危害項目申報、職業危害因素檢測等工作均由安監部門負責，而衛生部門只需要負責在醫療機構放射性危害控制的監督管理和職業病診斷等方面。

4.第四個階段是2018年開始。

2018年在全國機構改革大背景下，職業健康監管工作由安監部門劃轉到衛生部門，相應的監管人員也隨著編制一起劃到了衛生部門，同時《職業病防治法》也進行了內容的變更。2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了對《中華人民共和國職業病防治法》的修改，將幾處“安全生產監督管理部門”修改為“衛生行政部門”，也從法律上正式明確了職業健康監管職責。通過安監部門對存在職業健康危害的企業信息的深入掌握，整個職業健康監管對象基數增大，下一步衛生部門也將面臨如何實現大基數下的細致化和專業化監管的問題。

二、我國現行職業健康監管體制的比較優勢

以溫州市開展職業健康監管工作為例，對比安監部門和衛生部門兩大職業健康監管部門的優劣勢，主要以2016-2018年職業健康申報數據對比、職業健康監察執法情況的數據對比、職業健康檢查的數據對比以及職業健康監管人員的監管水平對比等方面逐個進行比較分析，也從側面反應出溫州市職業健康監管存在的困境和瓶頸。

1.在職業健康申報方面

職業病危害項目申報是一項基礎性的工作，也是政府部門開展職業健康監管的第一步，2014年申報企業只有236家，

職業健康監管職責劃轉到安監部門后，溫州市職業病申報企業家數達到了15274家，逐年呈現指數性增長，2018年比2014年職業健康申報數約增長了65倍。如表1所示，可見在職業健康申報工作中安監部門更占優勢，主要的原因是安監部門主管本地區的企業安全生產工作，比衛生部門掌握更多的企業基本信息，對企業的監管力度也比衛生部門更大。

2.在職業健康監督執法方面

2014年-2018年期間，溫州市安監部門先后對電鍍行業、皮鞋制造企業、采掘施工行業以及汽車維修行業等進行了專項整治工作，通過執法力度的增強，直接促進了企業職業健康管理制度的規范化。從表2，可以看出2016-2018年職業健康監察執法的強度一直在加大，檢查家數的增加，一部分原因是申報企業家數的逐年增加，另一部分則是安監部門擁有專門的執法隊伍，比如安全生產監察支隊等部門，促使在職業健康監察執法方面的比衛生部門更加全面和系統。而衛生部門雖然曾經擁有衛生監督所這個部門，但對職業健康監管的工作則主要依靠疾控中心來開展，而疾病防治控制中心缺少執法權，更多的是在企業職業健康檢測方面提供服務，而通過執法引導企業建立職業健康管理制度上顯然是力不從心的。

3.在職業健康檢查方面

職業病的防與治缺一不可，職業健康檢查工作就是在用人單位完成檢測、申報工作后，給接觸職業危害的勞動者開展崗前、崗中及離崗時的體檢工作。從表1，可以看出2014年安監部門接手職業健康監管之后，溫州市職業健康檢查人次數從2014年的10萬一直增長到2018年的21萬，增長了一倍多，可以看出安監部門對于企業職工開展職業健康檢查摸排和督促的方面是強于衛生部門的，檢查人次數的增加也證明了在職業健康檢查監管方面安監部門比衛生部門更有優勢。但是隨著檢查人次數的增加，檢查機構不足的問題也緊跟著暴露出來，而這個問題在部分疾控中心停止開展體檢業務的情況下越發嚴重。職業健康檢查機構主要是由部分醫院和疾病預防控制中心來承擔，2014年職業健康監管移交安監部門后，就出現了疾控中心相繼取消了職業健康檢查業務的情況，例如2016到2017年期間，全市職業健康檢查機構中5家疾控中心就取消了2家，從另一方面也體現了職業健康檢查機構方面衛生部門比安監部門更有天然優勢。

4.在職業健康監管人員方面

職業健康監察執法工作很大一部分是依靠執法工作者的，而職業健康的執法水平就顯得非常重要，雖然2014-2018年期間，溫州市各地安監部門每年都會對作為執法者的安監員進行執法培訓，但職業健康方面的知識由于涉及到預防醫學、檢驗醫學和工程學等，內容較深奧難懂，這也就造成了職業健康監管人員專業性方面安監部門遠遠劣勢于衛生部門。以2018年樂清市柳市鎮為例，柳市鎮安監分局有安監員28名，專業包括馬克思主義中國化研究、法學、漢語言文化、化學工程、計算機信息等?？梢姲脖O部門監管人員的專業與衛生部門大部分均為預防醫學、臨床醫學、檢驗醫學等專業相比，顯然衛生部門在監管人員上更具專業性和針對性。

三、我國現行職業健康監管體制存在的問題

1.職業健康監管方式單一

職業健康監管工作涉及到的主體有用人單位、勞動者、職業健康檢測機構、醫院等等，工作性質很大程度上決定了監管方式，安監部門主要負責企業安全生產工作，在用人單位和勞動者方面監管方式更加多樣和細致;衛生部門主要負責醫療方面工作，在檢測機構和醫院方面就更加占據主動和優勢。這也就造成了職業健康監管方式單一，無法全方位。多方式的實施監管。

2.職業健康檢查機構不足

在安監部門監管的工作中，經常出現企業準備給員工做職業健康體檢的時候，存在找不到有對應資質的檢查機構;需要預約排隊好幾個月才能輪到體檢;要包車去幾百公里外的醫院體檢等等的情況，這些都體現了因為職業健康檢查機構不足而阻礙了職業健康監管工作的開展。檢查機構的不足主要由兩方面的原因，一方面是因為隨時經濟發展，行業的細化，職業危害因素的增多，對醫院的檢查資質和設備的要求也越來越多，對部分職業病種類的檢查機構就出現不足的現象。另一方面隨著職業健康監管工作的推進，涉及到職業健康危害因素的用人單位的基數在增加，而檢查機構卻沒辦法相應的增多，檢查機構的不足也就越來越嚴重。

3.職業健康監管專業性不高

職業健康監管的工作具有很強的專業性，安監部門在監管中監督執法方面比較專業，但依然需要借助外部的力量，例如職業健康專家庫里的專家，但到了基層安監站所就不可能有專家力量支持，于是就出現專業性不高的問題。而衛生部門內部就有很多職業健康檢測、評價、職業病診斷等方面的專家，這點是遠遠強于安監部門的，但是負責職業健康監管的部門專業性也不夠全面，若是僅僅由疾控中心的某個科室負責職業健康監管工作，檢測、評價方面可能專業性很強，但是監督執法方面的專業性就缺乏。

四、完善我國職業健康監管體制的對策建議

1.改變職業健康監管方式

在職業健康監管體制上建議從疾控中心脫離出來，單獨在衛生部門設立一個處室來抓監管，要發動衛生監督所、疾病預防控制中心以及醫院等下屬機構來開展監管工作，衛生監督所主要對企業開展職業健康監察執法工作，疾控中心主要對企業的職業健康檢查和工作場所有毒有害物質的檢測等方面進行服務和管理。先由監督所對存在職業危害的企業進行摸排，掌握企業的家數及分布情況，再由疾控中心及時跟進職業健康檢測，根據疾控中心的檢測報告給不同職業病危害的企業進行分級，最后由監督所進行現場的執法管理。當出現職業病病例，由醫院和疾控中心掌握的職業病病例系統來作出預警，以此為依據讓衛生監督所進行下一步執法處罰。綜上所述，衛生部門只要協調好下屬各個單位的職能，就可形成對職業健康監管的全方面覆蓋，實現真正的相輔相成。

2.拓寬職業健康檢查的市場

溫州市在職業健康檢查機構方面一直存在服務機構數量少、分布不均的問題，首先必須發動所有疾控中心加入職業健康檢查的工作中來，各地疾控中心經過多年的發展已經具備高級別的職業健康相關的檢測能力，設備和人員也都是一流的，而且軟件和硬件基礎也是完全具備的。其次職業健康檢查不能局限于有資質的幾個大型綜合醫院，要穩定和優化市場的前提下，通過利益驅動和政策鼓勵等方式，促使更多的中小型醫院采購設備、增進專業人員，從而拓寬職業健康檢查市場。2019年開始，職業健康檢查機構的資質要求也開始出現松綁的趨勢，這對于職業健康檢查是一針強心劑。只有一個健康的市場，才能實現職業健康監管覆蓋面的不斷拓寬。雖然職業健康檢查和檢測的機構方面是衛生部門的優勢所在，但企業體量大，需求也大，拓寬職業健康檢查機構的市場是大勢所趨，也是重中之重。

3.提高職業健康監管的專業性

衛生部門在開展職業健康監管工作中，醫學專業的工作人員充足，但依然需要合理分配人員，提升監管的專業性。比如在職業健康執法中就需要熟悉《職業病防治法》等法律法規，熟悉辦案流程的監管人員來負責;在職業健康檢測方面就需要在熟悉職業危害因素、熟識基本工程原理的專業人員;而在職業健康檢查方面就需要熟識職業病知識的專業人才。監管部門從招聘人員、分配工作以及日常培訓上，就要按照監管需要來合理分配，通過人員的合理分配和監管制度的完善，監管的專業性也就會逐步改善。

參考文獻：

[1]郭鵬.廣州市職業健康監管的問題與對策研究[D].華南理工大學，2014.

[2]張忠彬，孫慶云.我國職業衛生監管工作現狀分析[J].中國安全科學學報，2008（6）：34-39.

基金項目：黑龍江省屬高?；究蒲袠I務費項目（編號：2019-KYYWF-0516）;

黑龍江八一農墾大學三橫三縱支持計劃項目（編號：RRCPY201914）;

“大慶市哲學社會科學規劃研究項目（DSGB2020047）;

黑龍江省屬高?；究蒲袠I務費項目（編號：2019-KYYWF-0516）;

黑龍江八一農墾大學三橫三縱支持計劃項目（編號：RRCPY201914）。

作者簡介：鐘斌斌（1989-），男，舍族，浙江溫州人，黑龍江一農墾大學碩士研究生，研究方向：公共管理。

馬三喜（1973-），男，漢族，甘肅秦安人，黑龍江八一農墾大學副教授，碩士研究生導師，研究方向：社會主義法治建設。