精準扶貧政策落實跟蹤審計：理論基礎、實踐困境與路徑優化
——基于審計結果公告文本分析的證據

□李曉冬，馬元駒，南星恒，普天星

（1.首都經濟貿易大學 會計學院，北京100070；2.蘭州財經大學 現代財務與會計研究中心，甘肅 蘭州730020；3.蘭州財經大學 會計學院，甘肅 蘭州730020；4.英國胡佛漢頓大學 商學院，英國 西米德蘭茲郡WV1 1LY)

中共十九屆四中全會指出，要推進國家治理體系和治理能力現代化。貧困治理體系與治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是實現全面建成小康社會目標的必然要求，同時也是中國在后精準扶貧時代推進貧困治理的根本目標。公共政策的制定和執行是國家治理的主要內容和實現治理能力現代化的重要手段，是確保政府公共治理有效性的基本工具[1](p43)。精準扶貧政策是新時期解決中國貧困問題的關鍵途徑，是新時代扶貧開發的戰略導向，是對中國經濟高質量發展階段優化扶貧資源配置、提升扶貧質量要求的政策回應，現階段已經成為中國在扶貧領域的一項重要政策創新上升到國家戰略的高度。當前中國的精準扶貧已進入決戰倒計時，國務院總理李克強在2020 年政府工作報告中指出，“脫貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務，確保完成決戰決勝脫貧攻堅目標任務，堅決打贏脫貧攻堅戰”是2020 年主要發展目標之一。現階段除了繼續加大貧困幫扶措施，科學、客觀考核精準扶貧的貫徹落實及其實施效果是衡量中國精準扶貧成效與精準脫貧質量的關鍵一環，因此對精準扶貧執行情況及其效果進行高質量的監督與評價對打贏脫貧攻堅戰、實現全國貧困人口穩定脫貧、鞏固脫貧成果至為重要。

2020年政府工作報告指出，“各級政府要提高治理能力，依法、自覺、主動接受各類監督。強化審計監督。”國家審計是中國共產黨和中國國家監督體系的重要組成部分，是國家治理系統中的監控系統，具有預防、揭示、抵御、評價、鑒證和問責的“免疫系統”①這里需要明確的是，“免疫系統”只是一種比喻的提法，它是借用人體生理學的概念來說明國家審計在國家治理體系中的功能作用，而并非是指在國家治理體系中真正存在有類似的“免疫系統”。功能，因其法定授權而具有權威性、獨立性、強制性和嚴肅性的特質，這是其他經濟監督形式無法比擬的，因而居于國家治理的核心層面[1](p44)。精準扶貧政策落實跟蹤審計是服務國家貧困治理的重要監督方式，作為一種政策糾偏和反饋機制[2](p113)，能夠對精準扶貧的貫徹執行起到監督保障的治理效應，確保政府公共受托精準扶貧責任的全面有效履行。但對審計署發布的精準扶貧政策落實跟蹤審計結果公告揭示的問題進行梳理后發現，自精準扶貧政策落實跟蹤審計開展以來，審計發現的精準扶貧資金和項目領域的違規違紀行為屢審屢犯，扶貧中的低質、低效問題如扶貧資金被套取、騙取、長期閑置、隨意變更用途等，扶貧項目建設進展緩慢、建成后閑置甚至損失浪費等依然存在。基于審計結果公告文本分析的證據顯示，精準扶貧政策落實跟蹤審計并未做到對扶貧事前—事中—事后全流程“跟蹤審計”的完全覆蓋，這對本文進一步研究精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境與路徑優化提供了契機。

此外，針對精準扶貧政策落實跟蹤審計發現的精準扶貧資源耗散、精準幫扶措施偏離市場需求、精準扶貧效率與質量未能兼顧、精準脫貧率、精準扶貧投入敏感性下降等問題，學界也提出了對策建議，但較少有文獻從審計功能視角尤其是審計功能全覆蓋維度研究精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境，以及進一步優化精準扶貧政策落實跟蹤審計的治理對策，這意味著對精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境從審計功能視角進行剖析具有重要的理論意義和現實價值。

基于上述背景，本文從審計功能全覆蓋維度切入，首先對精準扶貧政策落實跟蹤審計的制度背景做了簡要回顧，分析了其產生的理論基礎，并結合研究主題對相關文獻進行了梳理。其次，以2015—2019年審計署發布的21份精準扶貧政策落實跟蹤審計結果公告文本揭示的問題為證據，總結分析了精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境。最后，對照困境指出了進一步優化精準扶貧政策落實跟蹤審計的治理之策，目的是為充分發揮精準扶貧政策落實跟蹤審計的扶貧監督治理效應、實現審計功能全覆蓋，進而為抵御精準扶貧政策落實跟蹤審計的重大錯報風險、切實提高精準扶貧政策落實跟蹤審計的靶向之“準”與質量之“實”提供參考借鑒，同時也為后精準扶貧時代繼續深化扶貧政策落實跟蹤審計的理論研究與實務應用提供方法指導與實踐啟示。

一、制度背景

國家審計監督是中國監督體系的重要組成部分，是對法律機制和市場機制的重要補充。政策落實跟蹤審計及其全覆蓋是富有中國特色的審計創新工作方式[3](p16)，能為改進扶貧資源配置、實現公共價值增值提供決策參考[4]，因此開展精準扶貧政策落實跟蹤審計并努力實現全覆蓋具有深厚的制度背景。

2015 年9 月，審計署印發《關于進一步加大審計力度促進穩增長等政策措施落實的意見》，明確指出要加大對扶貧投入力度的跟蹤審計，促進精準扶貧有效落實，實現對精準扶貧政策審計全覆蓋。2016 年5 月，審計署印發《關于適應新常態踐行新理念更好地履行審計監督職責的意見》，指出當前及今后一個時期，要把持續組織對精準扶貧政策落實情況的跟蹤審計作為重點抓好的八方面工作之一。同年5 月，審計署印發《十三五國家審計工作發展規劃》，明確提出要建立精準扶貧政策落實跟蹤審計機制，重點監督精準扶貧資金使用和項目實施情況，以提高扶貧實效，助力打贏脫貧攻堅戰。2016 年5 月，為進一步做好扶貧審計工作，審計署發布《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》，指出要牢固樹立脫貧實效導向，將監督精準扶貧政策落實情況作為國家重大政策落實跟蹤審計的重點內容，努力實現對精準扶貧政策、項目和資金的審計全覆蓋。2018年5月，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調，要加強對國家重大政策落實情況跟蹤審計力度，加大對重點民生項目和資金的審計力度。

至此，精準扶貧政策落實跟蹤審計的頂層設計與政策體系基本成型。對精準扶貧進行跟蹤審計，實現審計監督全覆蓋并非空穴來風，而是結合中國貧困治理實際開展的獨具特色的扶貧審計監督制度安排，實現對精準扶貧“跟蹤審計”的完全覆蓋是推進精準扶貧戰略和全面建成小康社會進程的重要路徑[5]。

二、理論基礎與文獻回顧

（一）理論基礎

精準扶貧政策落實跟蹤審計作為與公共財政、公共管理等密切相關的交叉性學科，無論是理論研究還是實務應用，都應建立在一定的理論基礎之上。結合已有成果，本文認為精準扶貧政策落實跟蹤審計依托的理論基礎主要是公共受托責任理論、國家治理理論和新公共管理理論。

1.公共受托責任理論。受托責任廣泛存在于私營企業、政府部門及公營企事業單位等各類組織，但與私營企業中的受托責任僅限于經濟層面不同的是，政府部門的受托責任包含范圍較廣，涉及政治、經濟、社會和民生等各領域，因而政府的受托責任被稱為公共受托責任[6](p23)，它是受托責任在公共領域的延伸和拓展，是一種重要的受托責任類型[4]。公共受托責任存在于政府決策、執行和監督各環節[7](p4)，政策制定、執行和終結全流程[1](p48)。為了解和評價政府公共受托責任的履行情況并最終解除該責任，需要一種獨立的機制對其履職過程和結果進行監督與評價，國家審計就此產生。它是審計署代表國家對政府經管公共資源的效率和效果進行的監督、鑒證與評價。因此，國家審計源自政府的公共受托責任，且隨著公共受托責任的發展而發展[8](p16)。當改善民生、消除貧困成為政府必須履行的公共受托責任時，監督、評價和考核政府精準扶貧的貫徹落實情況與實施成效便自然成為審計在貧困治理領域的主要監督方向。精準扶貧政策落實跟蹤審計作為國家審計的新形式，具有從扶貧政策制定、執行到終結全流程的事前預防、事中糾偏與事后評價問責的扶貧監督治理效應[4]，能夠降低委托方與受托方的信息不對稱，是監督、鑒證與評價政府公共受托精準扶貧責任履行情況的一種有效工具。因此，政府公共受托精準扶貧責任的存在是精準扶貧政策落實跟蹤審計產生的根本原因。

2.國家治理理論。國家治理理論認為，國家審計源于國家治理需求，國家治理需求決定國家審計的產生，國家治理目標決定國家審計的方向，國家治理模式決定國家審計的制度形態[9](p64)。縱觀各國治理實踐，盡管治理模式有所不同，但國家治理大系統基本上都是由決策、執行和監控系統構成，其中，監控系統負有監督、鑒證與評價決策和執行系統的職責。不同于其他監督形式的監督職能是從自身管理職能中派生出來的一種附帶職能[9](p64)，國家審計監督是由專門機構和專門人員依法進行的專業監督，是一種專職監督行為，具有權威性、法定性、獨立性、專業性和嚴肅性，是國家治理監控系統中的一項基礎性的政治制度安排[10](p67)。當貧困治理成為國家治理的重要內容時，監督、鑒證與評價扶貧政策制定、執行及其成效自然成為國家審計的重要任務。此外，現實中由于信息不對稱、既得利益偏好和有限理性，精準扶貧在貫徹執行中可能存在政策落實不到位、扶貧資金被違規使用、扶貧項目進展緩慢等類似的“精英俘獲”和“跑冒滴漏”等援助困境，此時需要精準扶貧政策落實跟蹤審計積極發揮監督作用，以確保精準扶貧按照預期的政策目標精準執行。精準扶貧政策落實跟蹤審計能為政府改進扶貧資源配置與提高精準脫貧質量提供監督與保障，因此，適應國家治理對貧困治理的監督需要是精準扶貧政策落實跟蹤審計產生的又一原因。

3.新公共管理理論。傳統行政型政府管理體制存在政府機構臃腫、行政治理效率低下和政府權力過于集中等弊端，為提高政府行政效率、增強責任意識和服務意識，新公共管理運動應運而生，它是20 世紀70 年代末80 年代初西方資本主義國家推行政府改革浪潮下產生的一種新的公共管理模式。新公共管理理論主張放松行政規制，強調基于結果和任務導向的績效衡量[11](p17)，反對傳統公共行政管理輕績效測定和評估的做法，要求實行嚴格的績效目標考核制，因此高度關注政府績效和政府責任是新公共管理理論的核心特征，也是政府績效審計的主要特征[12](p38)。新公共管理運動不僅為績效審計的發展創造了重要審計環境，而且促進了政府績效審計的發展[12](p40)。政府部門掌握著大量的精準扶貧公共資源，確保如此龐大的扶貧資源安全、高效、科學和精準使用是政府履行公共受托責任的重要內容。精準扶貧從政策制定、執行再到政策效應的發揮往往需要一段較長時間，而政策制定、執行和落實情況又直接關系到精準扶貧資源的使用效率和效果，因此為全程了解和監督精準扶貧的貫徹落實情況，確保扶貧政策能夠朝著政策制定者的預期目標運行，實踐中就必須開展精準扶貧政策落實跟蹤審計。可以說，新公共管理理論倡導的政府績效理念是開展精準扶貧政策落實跟蹤審計的直接動因。

（二）文獻回顧

結合研究主題，本文主要從精準扶貧政策落實跟蹤審計的基礎理論和實踐困境與解決對策兩方面對相關文獻進行回顧。

1.精準扶貧政策落實跟蹤審計的基礎理論研究。梳理文獻發現，精準扶貧政策落實跟蹤審計的基礎理論研究相對薄弱，主要集中于精準扶貧政策落實跟蹤審計的含義、價值取向、理論框架包括審計主體、審計目標和審計內容、基于精準扶貧政策落實跟蹤審計的扶貧治理問責體系[13](p115-120)以及精準扶貧政策落實跟蹤審計機制的構建[14](p11)等。從理論上看，精準扶貧政策落實跟蹤審計具有從扶貧政策制定、執行直至終結的事前預防、事中糾偏與事后評價問責的扶貧監督治理效應[4]，但實踐中未能做到對扶貧對象全程跟蹤審計的完全覆蓋，為此，李曉冬借鑒公共政策評估標準的形式、事實和價值，構建了一個覆蓋精準扶貧政策生命周期的三維邏輯框架，即形式維度的事前審計，事實維度的事中審計和價值維度的事后審計，體現了一種“全流程覆蓋”的政策落實跟蹤審計觀[2](p114-116)。同時為提高精準扶貧政策落實跟蹤審計效率，各維度要充分利用3S 技術（即GIS、RS 與GPS的統稱）來支撐精準扶貧審計對海量、直觀、復雜和動態可視化數據的原生需要[15](p45)。總之，已有的基礎理論研究能為高效開展精準扶貧政策落實跟蹤審計實踐提供理論支撐與方法指導。

2.精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境與解決對策。梳理文獻發現，已有學者從不同角度研究了精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境及其治理之策，譬如，常凌杰等基于國家審計預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能視角，剖析了山東省精準扶貧政策落實跟蹤審計存在的問題并提出了相應的改進建議[16](p95-97)；房琳基于全過程管理和“2W1H”視角，發現精準扶貧政策落實跟蹤審計存在忽略事前審計監督、審計對象混亂、范圍狹窄、過程缺乏獨立性、新技術應用較少和后期整改落實不到位等問題，并提出相應的解決對策[17](p55-58)；苗連琦等發現J 省T 縣精準扶貧政策落實跟蹤審計存在輕政策評價、輕中小項目評價、輕社會效益和生態效益評價、扶貧項目組織管理較弱和扶貧資金監管不力等問題，并據此提出相應措施來完善精準扶貧政策落實跟蹤審計[18](p112-114)；閆天池等基于扶貧審計公告視角，發現精準扶貧政策落實跟蹤審計存在審計對象全程覆蓋尚未實現、審計深度力有未逮、審計協同機制尚未建立和審計成果有待提高等問題，并提出相應的改進路徑[19](p8-11)。總之，已有研究或多或少對精準扶貧政策落實跟蹤審計未能實現對“跟蹤審計”全流程的完全覆蓋、事前—事中—事后審計閉環未能形成有所提及，但大都只涉及事前、事中和事后審計的某一環節，研究較為零散，缺乏系統完整的統御框架，這為本文從審計功能全覆蓋視角研究精準扶貧政策落實跟蹤審計的困境與解決對策提供了較好契機。

三、精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境

基于結果導向原則，以精準扶貧政策落實跟蹤審計結果公告文本揭示的問題為證據，總結分析精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境。

（一）樣本選擇與數據來源

自2013 年精準扶貧提出以來，審計署持續加大對精準扶貧的跟蹤審計力度并定期公布審計結果。查閱審計署官網發現，其并未單獨發布“精準扶貧政策落實跟蹤審計結果”公告，而是將它置于“穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果”和“某年第某季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果”公告中。2013—2019 年，審計署分別發布了三類精準扶貧政策落實跟蹤審計結果公告（下文簡稱審計公告）：

1.扶貧審計結果公告。審計署分別于2013年、2016 年、2017 年和2018 年發布了四份扶貧審計結果公告。由于2013 年第31 號公告①2013年第31號公告：審計署關于19個縣2010年至2012年財政扶貧資金分配管理和使用情況的審計結果。是對2010—2012 年扶貧資金審計的結果，而精準扶貧是于2013年11月提出，故該公告不符合本文研究樣本區間而予以剔除，有效樣本量為三。2016 年第7 號公告②2016年第7號公告：審計署關于40個縣財政扶貧資金的審計結果。主要是對財政扶貧資金審計的結果，2017年第6號公告③2017年第6號公告：158個貧困縣扶貧審計結果。和2018年第46號公告④2018年第46號公告：145個貧困縣扶貧審計結果。是對精準扶貧整體審計的結果。

2.穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果（包含精準扶貧政策落實跟蹤審計結果）公告。審計署從2015 年5月開始將審計結果由每季度公告調整為每月公告，2015年5—12月共發布了8份月度審計結果公告，其中2015 年第23、26、28、31 和32 號公告并未涉及精準扶貧政策落實跟蹤審計結果，故將這五份公告予以剔除，有效樣本量為三。

3.某年第某季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果（包含精準扶貧政策落實跟蹤審計結果）公告。審計署從2016 年開始改為按季度發布國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果公告，2016—2019 年共發布了15 份季度審計結果公告。

以上數據來源于中華人民共和國審計署官網（http://www.audit.gov.cn/）并經作者自行整理。本文最終獲得21份審計公告。

（二）精準扶貧政策落實跟蹤審計結果公告文本揭示的典型問題梳理

依據上述三類審計公告，本文分別對其揭示的典型問題做了梳理，詳見下表1、表2和表3。

表1、表2和表3的審計公告文本顯示，精準扶貧政策落實跟蹤審計發現的問題主要集中于扶貧政策落實、扶貧資金統籌整合與使用和扶貧項目實施與管理三方面，即：（1）在扶貧政策落實方面：教育、健康、金融、易地扶貧搬遷和產業等政策的貫徹執行均存在不同程度的落實不到位；（2）在扶貧資金統籌整合與使用方面：扶貧資金統籌盤活與整合不到位、扶貧資金長期閑置、被騙取套取、違規使用、變更用途、超范圍發放和違規列支等；（3）在扶貧項目實施與管理方面：扶貧項目脫離當地實際、建設進展緩慢、建成后閑置、無法使用和損失浪費、扶貧項目績效不佳、項目管理過程不規范、違規招投標、違規分包轉包和虛假招標等。自精準扶貧政策落實跟蹤審計開展以來，審計發現的上述問題一直是影響和制約扶貧效果與脫貧質量的頑疾，屢審屢犯，屢犯屢審。事實上，前述問題主要由三方面原因造成，即：審計未能提前介入扶貧資金預算與分配階段和扶貧項目立項與計劃階段進行監督和及時糾偏，審計的事前風險防控作用發揮不充分；審計對扶貧資金使用流向和扶貧項目建設管理過程跟蹤監控不力，審計的事中揭示作用有待加強；審計的事后問責機制不健全，審計淪為一種軟約束。有效的精準扶貧審計應貫穿于扶貧事前、事中和事后全過程[20](p67)，從政策落實跟蹤審計的時點看，也應包括事前、事中和事后審計三個環節[5]，并從形式、事實和價值維度實現對扶貧政策事前、事中和事后審計的全覆蓋[2](p114-115)，只有形成“事前—事中—事后”審計監督循環才能促進政策真正落實[21](p61)。但呂勁松等實證檢驗發現目前的精準扶貧政策落實跟蹤審計主要以事后為主，審計的預防和揭示功能發揮不足[22](p102)，審計功能的全覆蓋有待加強。精準扶貧政策落實跟蹤審計在扶貧政策制定、執行到終結的全流程中居于獨特位置，能夠促進扶貧政策制定、執行到終結全流程的良性循環[2](p116)。但實踐與理論總是存在明顯差距，精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐效果并不理想，陷入未能實現對“跟蹤審計”完全覆蓋的實踐困境。

表1：扶貧審計公告發現的主要問題

表2：2015年5—12月精準扶貧政策落實跟蹤審計發現的主要問題

（三）審計公告映射出的精準扶貧政策落實跟蹤審計的實踐困境

上述審計公告文本揭示的問題映射出精準扶貧政策落實跟蹤審計陷入未能實現對“跟蹤審計”完全覆蓋的實踐困境，具體表現在：首先是審計未能有效嵌入扶貧政策、項目和資金前端進行監督，事前審核防控機制缺失，審計的預防性功能缺位；其次是現有審計大多以事后評價為主，只能揭示扶貧政策執行以后存在的違法違紀問題，審計的事中糾正機制執行不到位，揭示性功能有待加強；再次是審計未能深入扶貧整改末端進行跟蹤評價和監督，事后評價與問責機制不健全，在一定程度上影響了審計整改的實施效果；最后是對精準扶貧效果是否滿意最有發言權的貧困戶未被納入精準扶貧政策落實跟蹤審計的評價范疇，缺乏受益主體參與的精準扶貧績效評估機制并不完善。總體上看近年來的精準扶貧審計實踐，審計機關的審計重點基本遵循以下順序，即事后評價〉事中監控〉事前預防[20](p67)，即使是最為重視的事后評價也存在評估與問責機制不健全的問題，需要進一步

優化與改進。具體分析如下。

表3：2016—2019年精準扶貧政策落實跟蹤審計發現的主要問題

1.精準扶貧政策落實跟蹤審計的事前審核防控機制缺失，審計的預防性功能缺位。公共政策是公眾愿望和利益在公共領域的公開表達，聚合、表達公共利益是構建公共政策的基本價值訴求[23](p37)，因此公共政策的制定是否科學、是否具有可操作性是政策生命力的核心。精準扶貧及其配套政策的制定是否符合科學性和可操作性原則是其有效執行的前提。但從上述審計公告揭示的問題看，由于審計介入不及時，審計的預防功能在扶貧政策制定和項目立項階段明顯缺位，未能實現對扶貧政策制定和項目實施前期的審核和監督，實踐中全流程跟蹤審計的方法基本仍未采用，主要體現在審計機關未能及時對扶貧政策和項目的科學性、可行性進行前期調研、論證、監督和評價，精準扶貧政策落實跟蹤審計明顯滯后，缺乏對扶貧政策制定和項目立項的事前審核。

中國幅員遼闊，各地在制定扶貧政策時面對的經濟、文化、地理區位和鄉土文化千差萬別，但是從審計公告揭示的問題來看，一些地區在制定扶貧政策時并未因地制宜，特別是在扶貧項目立項上，對項目的前期調研、論證并不充分，盲目照搬其他地區扶貧項目的成功經驗而忽略了自身的地理環境、市場、氣候等區位條件，致使扶貧項目屢屢失敗、扶貧資金長期閑置浪費。從審計的監督功能看，審計機關往往是在扶貧項目結束后才開始介入審計工作，但此時經濟損失已經形成，違法違紀行為已經發生，這種滯后性審計主要是對違法違紀行為予以揭示和處罰并督促其整改，主要作用在于查錯糾弊，而對扶貧政策制定和項目立項前期的調研、扶貧資金預算、撥付等是否作了科學論證和系統規劃等未能進行有效監督和及時糾偏，從而未能較好起到事前預測和風險防控的預警作用，致使扶貧項目和資金效果未能達到精準扶貧的預期目標。

2.精準扶貧政策落實跟蹤審計的事中糾正機制執行不到位，審計的揭示性功能發揮不足。在精準扶貧政策、項目和資金的跟蹤審計中，由于審計機關對扶貧政策落實、項目執行和資金使用過程的監控力度不大，導致審計的揭示功能發揮不足，精準扶貧政策落實跟蹤審計的事中監督覆蓋強度有待進一步加強。具體來說，現有審計對扶貧政策、項目和資金的審計大多以事后財務收支審計為主，且主要集中于對資金等貨幣性指標的合法性、真實性與合規性審計，扶貧資金績效審計嚴重不足，脫離了政策落實跟蹤審計是一種績效審計的本質[24](p9)。另外，現有審計極少涉及對精準扶貧政策本身及政策的經濟性、效率性和效果性的專門評價，未能有效發揮審計揭示功能對扶貧政策執行偏差、體制機制缺陷等制度層面問題的揭露。由于對扶貧政策、資金和項目的執行過程缺乏應有的審計監督，使得審計只能在政策執行后、項目建設完和資金使用后再檢查和揭露其中存在的違法違紀問題，審計發現的問題也過于表面，未能深入到體制機制層面予以揭示，因此并不能顯著提高精準扶貧政策、項目和資金的效率和效果，進而未能充分發揮精準扶貧政策落實跟蹤審計的揭示功能。

據2019年第8號審計公告文本顯示：（1）在扶貧政策落實方面，部分地區落實教育、產業和健康等扶貧政策不到位，譬如，截止到2019 年6 月底，甘肅省華池縣三個產業扶貧項目未與貧困戶建立利益聯結機制，涉及資金4610.1 萬元；2016—2018年，河南省三個縣直接給貧困戶發放產業扶貧資金4649.84 萬元；（2）在扶貧項目建設方面，截至2019年6月，遼寧省三個縣的四個扶貧項目建設進展緩慢，涉及金額648.6萬元；（3）在扶貧資金使用方面，存在將扶貧資金用于非扶貧領域、扶貧資金被騙取套取等問題，2016年—2019年6月，山東曹縣等八個縣變更扶貧資金用途涉及27 305.34 萬元；2016年—2019年6月，黑龍江明水縣等三個縣騙取套取財政補貼資金193.99萬元。從中可以看出，由于審計機關未能及時在精準扶貧政策落實、項目和資金使用過程中全流程嵌入，沒能對政策落實、項目實施和資金使用中發現的問題及時糾正，加之對政策執行過程的監督力度不足，導致審計對扶貧政策落實、項目執行和資金使用的揭示功能未能有效發揮，在一定程度上影響了精準扶貧的實施成效。

3.精準扶貧政策落實跟蹤審計的事后評價與問責機制不健全，審計的抵御性功能不強。審計公告針對精準扶貧政策落實，資金撥付、管理和使用，項目建設運營中存在的違法違紀問題進行揭示并提出整改建議，起到了一定的威懾作用，在一定程度上保證了精準扶貧預期效果的實現。但精準扶貧政策落實跟蹤審計發現的前述問題屢審屢犯、屢犯屢審，不僅審計整改建議得不到有效整改和落實，而且精準扶貧政策落實跟蹤審計也陷入一種“年年審計年年犯”的低質低效的循環怪圈。本文認為，造成這一怪象的原因在于《審計法》和《審計實施條例》對審計公告的事項范圍和審批程序缺乏明確、嚴格的規定，審計機關對精準扶貧政策落實跟蹤審計整改過程的跟蹤和評價流于形式，警示作用發揮不強，以及審計的事后問責機制不健全，問責方式以誡勉談話和嚴重警告為主[25](p111)，問責力度不大，導致精準扶貧政策落實跟蹤審計的威懾作用未能充分發揮應有的溢出效應。

高質量的國家治理取決于政府高質量地履行公共受托責任，實現國家治理目標的根本途徑是依法定責而治[13](p119)。精準扶貧政策落實跟蹤審計作為政策績效審計的方法之一，本質上是要形成一種行之有效且不可或缺地對政府履行精準扶貧這一公共受托責任的倒逼機制，它是在明確扶貧責任主體的前提下，審計機關依法對扶貧主體運用人民賦予的公權力、按照精準脫貧要求履行經管扶貧資源并向人民報告其經管績效及其履職情況的一種“權責對等”式的評價和追責機制[13](p119)。但本文發現，盡管審計公告針對審計發現的精準扶貧問題提出了具體整改措施，但由于審計對扶貧有關責任主體事后整改過程的跟蹤和監督力度不大，問責效果并不明顯，因而無法保證審計整改建議是否能夠落實到位、相關違法違紀責任人員是否能夠受到嚴懲等。精準扶貧政策落實跟蹤審計重“審查”而輕“問責”，未能深入審計整改末端進行跟蹤評價和監督，審計的問責效應威懾力不強，懲治力度不大，致使心懷僥幸之人鋌而走險。

4.精準扶貧績效評估機制不完善，未能實現評價主體全覆蓋。自精準扶貧實施以來，企事業單位和社會公眾響應中央號召，積極投入到精準扶貧這一偉大的事業中，基本形成了政府主導下的社會幫扶、市場引導和公眾參與的多元扶貧主體的大扶貧格局。與以往扶貧政策相比，精準扶貧基本突破了由政府在扶貧領域單打獨斗的局面，極大充實了扶貧力量。但從當前中國精準扶貧的績效評估實踐看，評估主體單一，缺乏較為獨立、客觀的多元評估主體參與，尤其是貧困受益主體的缺失，貧困人口被直接或間接地排除在扶貧監督評價主體之外[26](p91)，導致監督主體過于單一，嚴重影響了精準扶貧績效評估結果的真實性、客觀性與公正性。事實上，精準扶貧直接面向貧困群眾，精準扶貧落實中存在的扶貧資金被截留、挪用、優親厚友等貪污腐敗行為以及扶貧項目閑置、精準性不高和精英俘獲等問題，貧困戶的感受最直接、反映也最為強烈。貧困戶作為精準扶貧的直接受益人，這些弱勢群體對精準扶貧的實施效果是否滿意最有發言權，恰恰是這些群體的脫貧獲得感，才是檢驗精準扶貧效果的試金石，是脫貧攻堅的出發點和落腳點。但不僅現有的政策績效評估機制未將貧困戶納入評價范疇，而且精準扶貧政策落實跟蹤審計也幾乎沒有將貧困戶對扶貧效果的滿意度評價納入審計監督范疇，因而也就不能從扶貧政策受益人這一角度直接、真實地反映出精準扶貧的效果如何，進而也就不能客觀、真實地反映精準扶貧預期目標的實現程度。因此，缺乏受益主體參與的精準扶貧績效評估機制必然是不完善的，未能實現對扶貧績效評估主體的全覆蓋。

四、精準扶貧政策落實跟蹤審計的優化路徑

為提高精準扶貧政策落實跟蹤審計治理貧困的監督保障效率、實現審計功能全覆蓋，對照前述困境，從四方面提出了相應的優化路徑。

（一）前移審計關口，充分發揮精準扶貧政策落實跟蹤審計的預防性功能

政策科學理論對公共政策運行的評價主要是通過政策內容、政策執行和政策效果三方面來進行[27](p152)，公共政策審計作為評價公共政策的方法之一，其評價內容理應是對公共政策的全過程而言，即對政策制定、執行和效果做出審計評價[1](p48)。但以往研究誤認為公共政策審計并不關注政策本身而是僅對政策執行及其效果兩個維度進行評價，從根本上忽視了審計對政策制定的事前防控作用，既違背公共受托責任理論，也不符合政策科學理論。事實上，美國審計署已實現了審計關口前移，在公共政策制定階段就充分發揮審計的前瞻性和預防性功能。當前，中國開展的精準扶貧政策落實跟蹤審計仍以事后評價為主，并未實現對“跟蹤審計”全流程的完全覆蓋。因此，精準扶貧政策落實跟蹤審計應該覆蓋政策制定和項目立項環節，前移審計關口，充分發揮審計在扶貧政策制定、項目論證和資金預算等前期階段的事前預測和風險防控等預警作用，從源頭上確保扶貧政策的科學性與可行性，彌補審計的預防性功能缺位，提高精準扶貧政策落實跟蹤審計的預警能力，具體從三方面加以改進：一是審計提前介入扶貧政策制定階段，對扶貧及相關配套政策的科學性、合法性、一致性和可行性進行監督、評價與鑒證，及時糾正政策偏差，彌補政策漏洞，促進政策完善，發揮政策指導作用。二是審計提前介入扶貧項目規劃、論證階段，對項目的規劃設計、成本效益、資金預算和實施可行性進行監督與評價，以提高扶貧項目的精準性與成功率。三是審計提前介入扶貧資金籌集、預算安排與資金劃撥階段進行審核、評價與監督，以提高扶貧資金籌集和分配的效率與精準度。

（二）加強事中監督，充分發揮精準扶貧政策落實跟蹤審計的揭示性功能

針對精準扶貧政策落實跟蹤審計存在事中糾正機制執行不到位、審計的揭示功能發揮不足、缺乏扶貧績效審計等問題，本文建議從三方面加以改進：一是加大對扶貧政策落實、資金流向和項目實施與管理過程的跟蹤審計力度與頻率，這不僅有利于遏制精準扶貧執行中的代理現象，而且能夠及時糾正扶貧中不當的政策執行、項目安排與資金使用，進而減少相關損失，發揮審計事中監督及時止損的作用。建議派專人不定期適時跟蹤暗訪扶貧政策、項目和資金的落實情況，一旦發現違法違規行為，應立即予以上報并督促被審計單位及時糾正整改，以確保精準扶貧政策、資金和項目按照預期目標精準執行。二是加大對扶貧政策、資金和項目績效審計的力度與比重，建立與完善精準扶貧政策落實跟蹤審計評價標準體系。科學統一的審計評價標準是確保精準扶貧績效評估結果權威性、公平性與可比性的前提，但目前對政策落實跟蹤審計評價標準的研究較為匱乏，精準扶貧政策落實跟蹤審計評價標準更是尚未建立，極大制約了扶貧政策、資金和項目績效審計的開展。未來建議結合精準扶貧審計實踐，在已有“形式”“事實”和“價值”三維審計評價標準[1](p50-53)基礎上加以豐富和完善，從定量和定性兩方面充實和拓展三維視角下精準扶貧政策落實跟蹤審計評價指標體系，做到經濟績效指標與生態和社會績效指標相并重、短期績效指標與脫貧可持續性績效指標相結合、外力幫扶脫貧效果評價指標和貧困戶自身內在脫貧意愿評價指標相平衡，努力實現精準扶貧政策落實跟蹤審計評價指標的全面性和平衡性，以克服單一經濟績效指標易被操縱的局限，降低精準扶貧執行中類似于企業為達到既定指標而實施的盈余管理操縱等代理行為發生的頻率。三是要充分發揮審計揭示功能既能“下沉”至精準扶貧的具體事務層面，又能“上浮”至精準扶貧的宏觀制度層面，分析其產生的政治經濟后果并提出治理對策。針對精準扶貧政策落實中的典型性、普遍性問題，不僅要發現和揭露政策落實、資金使用和項目實施管理中的違法違規等表層問題，更要善于從深層次的體制機制層面深挖隱藏在問題背后的體制性漏洞與制度性缺陷，并充分發揮審計的建設性功能，提出完善政策制度的建議，從根本上杜絕扶貧中違法違規問題的接連發生，以徹底扭轉精準扶貧政策落實跟蹤審計“救火式”監督“治標不治本”的尷尬局面。

（三）完善扶貧審計公告，健全精準扶貧政策落實跟蹤審計事后評價與問責機制

精準扶貧政策落實跟蹤審計公告是對支配、使用扶貧資金和制定、執行扶貧政策的單位和個人審計的結果，是國家審計最主要的外在表現。審計公告具有溢出效應，表現為精準扶貧政策落實跟蹤審計通過審計公告的形式曝光接受審計的部門和單位在制定、執行扶貧政策和資金落實方面的問題，進而對受審單位、未受審單位和個人形成巨大壓力，促使其認真執行國家各項惠農政策，降低精準扶貧中類似精英俘獲、擠占挪用、優親厚友等貪污腐敗和違法違規行為發生的頻率。精準扶貧政策落實跟蹤審計由審計機關負責，其行政身份使其發布的審計公告具有較強的社會關注度，而審計公告的公開性又能向社會公眾和利益相關者傳遞被審計部門和單位在執行扶貧政策中的問題和不足等方面的負面信息，進而導致社會公眾等利益相關者用腳投票來對被審計部門和單位進行懲罰；同時，這些負面信息還會引發輿論媒體的競相報道和持續追蹤，引起其他監管部門對被審計單位和個人的進一步調查，這又進一步放大了精準扶貧審計的威懾效應。扶貧審計公告傳遞的負面信息在經社會公眾和輿論媒體等放大后，會給被審計部門和單位領導帶來極大的不利影響，出于自身政治晉升考慮，被審計部門和單位領導會積極整改扶貧審計公告揭示的問題。此外，扶貧審計公告也會對未接受審計的部門和單位形成威懾，促使其減少精準扶貧落實中的代理和短視行為，增加扶貧投入，增強脫貧力度，以免未來在接受審計時也有類似的違規問題被查出。因此，審計機關應在遵循時效性、保密性和易理解性等原則的前提下，穩步推進和完善精準扶貧政策落實跟蹤審計公告，在現有審計公告的基礎上，客觀公正地披露精準扶貧政策落實跟蹤審計的評價標準和評價結論，加大對審計發現的深層次的體制、機制等制度層面原因的公告力度，以充分發揮扶貧審計公告的溢出效應，提高審計公告的信息含量，促進貧困治理效率的提升。

在完善扶貧審計公告的同時，審計機關要堅持審計發現問題與整改問責并重，對發現的整改不實、未整改和假整改等問題，要探索建立并完善被審計單位負責人約談、通報等機制，建立健全精準扶貧政策落實跟蹤審計結果運用制度，加大審計整改在黨政領導干部經濟責任審計中的比重，切實把審計整改結果作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據，堅決落實審計發現問題及時整改，擴大扶貧審計信息披露范圍，積極推動扶貧審計整改結果和問責情況依法公開，不斷增強社會公眾和輿論媒體等的知情權與監督權，進而構建常態化與長效化相結合的精準扶貧政策落實跟蹤審計整改機制，不斷將扶貧審計整改成果轉化為促進被審計單位依法規范運行的監管效能，切實維護審計治貧的權威性與嚴肅性。

（四）構建多元主體參與的精準扶貧績效評估機制，充分調動扶貧受益主體參與審計評價的積極性和能動性

公共利益是公共政策的基本價值訴求[23](p37)，公共政策本質上是公眾愿望和利益的公開表達，而擴大政策參與度是提高公共政策開放性的基本價值維度[28](p79)。公眾作為公共政策的受益對象，提高公眾的公共政策參與度，不僅可以擴大政策制定者的決策參考點，為其提供新的決策參考依據，使其在社會整體公共利益的權衡下科學決策，而且能夠充分實現人民民主權利，增強政策執行透明度。因此，在精準扶貧績效評估中，應借鑒公共治理理論合作和共治的理念，大力推進包括扶貧受益主體在內的第三方評估機制的發展。目前，多元扶貧主體相互合作、協同治貧，在考核精準扶貧成效時，單一采用政府自評方式已遠落后于扶貧績效評估實踐的發展，既當“運動員”又當“裁判員”式的政府自評模式已經難以為繼，亟須引入由社會公眾和第三方組織參與的新型績效評估模式，大力推進包括貧困受益主體在內的精準扶貧政策落實跟蹤審計的發展，以客觀、獨立和公正地考核精準扶貧績效。貧困受益主體參與精準扶貧政策落實跟蹤審計具有獨特優勢：一是其對扶貧政策落實中的各種違法違紀問題和貧困幫扶效果的感知最清楚、最直接，二是其完全獨立于精準扶貧政策制定、資金分配與管理部門之外，提供的有關信息和證據更能直指扶貧中的各種錯弊之要害。

評價標準是政策落實跟蹤審計的基礎和依據，政策效果、效率和影響是評價公共政策執行情況的依據和事實標準[1](p51)。政策效果是評價政策績效的首要因素，是指政策執行是否解決了政策問題，是否符合政策預期目標。政策效率是指政策投入與產出之間的比率關系[29](p33)。由于政策產出（收益）大都無法用金錢衡量，因此評估政策效率主要是看該政策是否是以最小的投入最有效地實現政策目標，而不在于政策投入（成本）是否小于政策產出（收益）或二者間比率關系的高低[29](p33)。因此在評價精準扶貧政策的效果時，應考慮將貧困戶納入審計評價主體范疇，充分發揮扶貧受益主體參與審計的積極性和能動性，樹立幫扶對象而非被審計單位或個人是最終客戶的理念，著重審計在現有扶貧資金和項目投入下貧困戶的脫貧數量和質量是否達到了政策的預期目標，扶貧受益主體是否滿意、獲得感如何、心理是否存在不平衡、貧困戶與非貧困戶間的待遇是否存在“懸崖效應”等。將貧困受益主體納入精準扶貧政策落實跟蹤審計評價范疇，不僅有利于降低審計成本，而且有利于從價值導向層面推動政府精準扶貧績效意識和責任意識的增強。

五、研究結論

精準扶貧實施以來，中國的貧困治理取得了決定性成就，但也應看到，隨著扶貧力度不斷加大，脫貧速度和脫貧邊際效益呈遞減趨勢，因此加強精準扶貧政策落實跟蹤審計對提高脫貧質量具有重要作用，是監督精準扶貧有效執行、降低精準扶貧運行成本、提高精準扶貧效率、實現精準扶貧高質量發展的一項重要監督制度安排。公共受托責任理論、國家治理理論和新公共管理理論是精準扶貧政策落實跟蹤審計產生的理論基礎。以21份精準扶貧政策落實跟蹤審計結果公告文本揭示的問題為依據進行分析，發現精準扶貧政策落實跟蹤審計陷入未能實現對扶貧全流程“跟蹤審計”完全覆蓋的實踐困境，具體表現在：審計的事前審核防控機制缺失，預防性功能缺位；事中糾偏機制執行不到位，揭示性功能發揮不足；事后評價與問責機制不健全，抵御性功能不強；績效評估機制不完善，未能實現評價主體全覆蓋。為更好發揮精準扶貧政策落實跟蹤審計事前預防、事中糾偏與事后評價問責的監督治理效應，應從審計功能全覆蓋維度入手優化精準扶貧政策落實跟蹤審計機制，即：前移審計關口，充分發揮審計的預防性功能；強化事中監督，增強審計的揭示性功能；完善審計公告，健全審計的事后評價與問責機制；構建多元主體參與的扶貧績效評估機制，充分調動貧困受益主體參與審計評價的積極性和能動性。鞏固脫貧成果、防止返貧，治理相對貧困和統籌推進精準扶貧與鄉村振興戰略的無縫銜接是后精準扶貧時代貧困治理的重要內容，本文旨在為今后及后精準扶貧時代優化扶貧政策落實跟蹤審計、充分發揮其預防、揭示和抵御功能提供理論指導與參考借鑒。