我國養老福祉領域存在的問題與應對措施

孫久富

存在的問題

目前，我國老年人口比重已高于世界平均水平，老齡化社會問題日趨嚴重。大健康戰略的主要內容之一，就是如何養生與如何養老。從養老事業發展狀況來看，目前為了整合資源，補齊短板，開放養老市場，企業參與養老事業已形成趨勢，尤其是經濟發達的南方一線城市憑借著雄厚的經濟實力，大勢興建高端養老設施，其硬件水平不亞于西方發達國家，甚至在規模與設備等方面，在某種程度上已經超過了日本。然而，在運營、管理、服務等方面的軟件上，與先進國家相比尚存在著很大的差距。尤其是有些高端養老設施的收費偏高，加之舊有傳統觀念的影響，造成了許多高端養老機構入住率不高，盈利困難的局面。而與高端養老機構費用高昂、入住率低相比，低端養老設施大都存在著收費廉價、床位爆滿、服務不周的現象。筆者前年走訪了北方大城市中的幾家高、中、低養老機構，其中設在社區里的低端養老設施占絕大多數。這些設施雖建在社區之內，便于子女接送與探望，不過設施較為簡陋，護工大都由農村招募來的家庭婦女，不僅文化水平偏低，且大都沒有受過正規的介護職業培訓。目前，二類以下城市里的低端養老設施，大都存在著護工不足，護理技術不正規的現象。高端養老與低端養老之間的巨大落差，折射出我國國民收入的不平衡，貧富之差懸殊的問題。而且，廣大農村在養老方面，基本沿襲過去的傳統，大都由子女贍養、照顧老人。不過，由于長期實施獨生子女政策，加之農村青壯年到城市打工，子女雖有盡孝之心，而無暇、無力照顧老人的現象普遍存在。破解養老難題，完善老齡人社會保障制度，培養合格的福祉服務人才，乃為當務之急。

管理機制與監督體系以及服務人才之培養

上述現象至少說明了如下幾個問題：

（一）我國養老事業雖然發展較快，不過由于人口眾多，地區差別與收入差別懸殊，從而造成了養老待遇上的等級差別。而要想相對地縮小差別，實現全民的社會福祉，讓廣大民眾皆能享受經濟發展所帶來的社會福利與實惠，讓大多數老年人能夠享受幸?？鞓返耐砟?，要實行多元化養老，推進智能化養老，同時在全國建立起嚴密的運營管理機制與監督體系。各級政府要依據與養老事業相關的法律法規，認真落實中央政府關于養老事業的方針與政策。根據我國實情，應大力發展居家養老與社區養老，建立起以社區、居家養老為主體的醫養護理服務體系。其中，生活自理型的社區服務對象主要是年齡在70歲至80歲之間，需介護福祉服務的對象主要是年齡在80歲以上，醫養護理的重點應放在后者。由地方政府負責構建完整的組織管理體系。在財政預算上，除了政府加大財政投入之外，要廣開財源，多方籌資，構建起公共與民間、事業部門與企業部門相交融的多元化養老框架，打造全方位的福祉服務產業鏈條。惟此，才能相對地縮小養老待遇差別，逐步實現全民所期盼的老而無憂的福祉社會。

（二）由于我國社會福祉事業正處于發展階段，有關社會福祉的法律法規及政策應對措施尚不完善；一些政府管理部門貫徹落實國家政策不到位，所以造成了監管不嚴或缺乏監管的現象。其實《中華人民共和國老年人權益保障法》第四章第四十二條明確規定：“各級人民政府應當規范養老服務收費項目和標準，加強監督和管理。”目前，社會要求政府部門加強對于養老機構監督、監管的呼聲日益強烈。

（三）因無統一的行業標準，往往造成各地養老機構各行其事。2016年國務院辦公廳發布了《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，在“基本原則”里明確提出：對養老機構要“強化監管，優化環境。完善監督機制，健全評估制度，推動行業標準化和行業信用建設，加強行業自律，促進規范發展，維護老年人合法權益?！彼^“推動行業標準化”，就是要建立行業標準。不過，這份意見書并沒有詳細規定統一的標準，而是提出：“對于民辦營利性養老機構，服務收費項目和標準由經營者自主確定。對于民辦非營利性養老機構，服務收費標準由經營者合理確定，有關部門對其財務收支狀況、收費項目和調價頻次進行必要監管，同時加強對價格水平的監測分析。對于政府運營的養老機構，以扣除政府投入、社會捐贈后的實際服務成本為依據，按照非營利原則，實行政府定價或政府指導價；對于以公建民營等方式運營的養老機構，采用招投標、委托運營等競爭性方式確定運營方，具體服務收費標準由運營方依據委托協議等合理確定?！边@份意見書之所以規定“民辦營利性養老機構，服務收費項目和標準由經營者自主確定”，其原因或許是由于我國幅員遼闊，地區差別大，為了鼓勵企業積極參與養老事業，國家盡量給予民辦營利性的養老機構經營自主權。不過，這種“自主確定”若放寬標準，會造成民辦營利性養老機構收費高昂，且不受政府部門監督的現象。正如中國老齡科學研究中心副主任黨俊武先生在接受《第一財經日報》采訪時所指出的：“現階段老年人的需求結構十分復雜，低端需求雖低效但富于剛性，中端需求是典型的有效需求，高端需求有效但彈性較大。而從市場供給側來看，還比較混亂，缺乏整體規劃，無法滿足老年人的需求。之所以老年消費市場會出現這種情況，跟正規軍沒有成長起來有關系。整個市場現在主要被地下力量、非正規軍給占領了。這些非正規軍對老年人需求更敏感，更貼近，反應更迅速。但是它唯利是圖，在市場監管不夠的情況下就侵害了老年人利益1?！蔽艺J為隨著養老事業的快速發展，政府部門在導入準市場（ quasi-market）規則的同時，應以加強監管體系的構建，規范行業標準。