我國養(yǎng)老福祉領(lǐng)域存在的問題與應(yīng)對(duì)措施

孫久富

存在的問題

目前，我國老年人口比重已高于世界平均水平，老齡化社會(huì)問題日趨嚴(yán)重。大健康戰(zhàn)略的主要內(nèi)容之一，就是如何養(yǎng)生與如何養(yǎng)老。從養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r來看，目前為了整合資源，補(bǔ)齊短板，開放養(yǎng)老市場(chǎng)，企業(yè)參與養(yǎng)老事業(yè)已形成趨勢(shì)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的南方一線城市憑借著雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，大勢(shì)興建高端養(yǎng)老設(shè)施，其硬件水平不亞于西方發(fā)達(dá)國家，甚至在規(guī)模與設(shè)備等方面，在某種程度上已經(jīng)超過了日本。然而，在運(yùn)營、管理、服務(wù)等方面的軟件上，與先進(jìn)國家相比尚存在著很大的差距。尤其是有些高端養(yǎng)老設(shè)施的收費(fèi)偏高，加之舊有傳統(tǒng)觀念的影響，造成了許多高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不高，盈利困難的局面。而與高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用高昂、入住率低相比，低端養(yǎng)老設(shè)施大都存在著收費(fèi)廉價(jià)、床位爆滿、服務(wù)不周的現(xiàn)象。筆者前年走訪了北方大城市中的幾家高、中、低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中設(shè)在社區(qū)里的低端養(yǎng)老設(shè)施占絕大多數(shù)。這些設(shè)施雖建在社區(qū)之內(nèi)，便于子女接送與探望，不過設(shè)施較為簡(jiǎn)陋，護(hù)工大都由農(nóng)村招募來的家庭婦女，不僅文化水平偏低，且大都沒有受過正規(guī)的介護(hù)職業(yè)培訓(xùn)。目前，二類以下城市里的低端養(yǎng)老設(shè)施，大都存在著護(hù)工不足，護(hù)理技術(shù)不正規(guī)的現(xiàn)象。高端養(yǎng)老與低端養(yǎng)老之間的巨大落差，折射出我國國民收入的不平衡，貧富之差懸殊的問題。而且，廣大農(nóng)村在養(yǎng)老方面，基本沿襲過去的傳統(tǒng)，大都由子女贍養(yǎng)、照顧老人。不過，由于長(zhǎng)期實(shí)施獨(dú)生子女政策，加之農(nóng)村青壯年到城市打工，子女雖有盡孝之心，而無暇、無力照顧老人的現(xiàn)象普遍存在。破解養(yǎng)老難題，完善老齡人社會(huì)保障制度，培養(yǎng)合格的福祉服務(wù)人才，乃為當(dāng)務(wù)之急。

管理機(jī)制與監(jiān)督體系以及服務(wù)人才之培養(yǎng)

上述現(xiàn)象至少說明了如下幾個(gè)問題：

（一）我國養(yǎng)老事業(yè)雖然發(fā)展較快，不過由于人口眾多，地區(qū)差別與收入差別懸殊，從而造成了養(yǎng)老待遇上的等級(jí)差別。而要想相對(duì)地縮小差別，實(shí)現(xiàn)全民的社會(huì)福祉，讓廣大民眾皆能享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會(huì)福利與實(shí)惠，讓大多數(shù)老年人能夠享受幸福快樂的晚年，要實(shí)行多元化養(yǎng)老，推進(jìn)智能化養(yǎng)老，同時(shí)在全國建立起嚴(yán)密的運(yùn)營管理機(jī)制與監(jiān)督體系。各級(jí)政府要依據(jù)與養(yǎng)老事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，認(rèn)真落實(shí)中央政府關(guān)于養(yǎng)老事業(yè)的方針與政策。根據(jù)我國實(shí)情，應(yīng)大力發(fā)展居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老，建立起以社區(qū)、居家養(yǎng)老為主體的醫(yī)養(yǎng)護(hù)理服務(wù)體系。其中，生活自理型的社區(qū)服務(wù)對(duì)象主要是年齡在70歲至80歲之間，需介護(hù)福祉服務(wù)的對(duì)象主要是年齡在80歲以上，醫(yī)養(yǎng)護(hù)理的重點(diǎn)應(yīng)放在后者。由地方政府負(fù)責(zé)構(gòu)建完整的組織管理體系。在財(cái)政預(yù)算上，除了政府加大財(cái)政投入之外，要廣開財(cái)源，多方籌資，構(gòu)建起公共與民間、事業(yè)部門與企業(yè)部門相交融的多元化養(yǎng)老框架，打造全方位的福祉服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條。惟此，才能相對(duì)地縮小養(yǎng)老待遇差別，逐步實(shí)現(xiàn)全民所期盼的老而無憂的福祉社會(huì)。

（二）由于我國社會(huì)福祉事業(yè)正處于發(fā)展階段，有關(guān)社會(huì)福祉的法律法規(guī)及政策應(yīng)對(duì)措施尚不完善；一些政府管理部門貫徹落實(shí)國家政策不到位，所以造成了監(jiān)管不嚴(yán)或缺乏監(jiān)管的現(xiàn)象。其實(shí)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第四章第四十二條明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)督和管理。”目前，社會(huì)要求政府部門加強(qiáng)對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)督、監(jiān)管的呼聲日益強(qiáng)烈。

（三）因無統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，往往造成各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各行其事。2016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，在“基本原則”里明確提出：對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要“強(qiáng)化監(jiān)管，優(yōu)化環(huán)境。完善監(jiān)督機(jī)制，健全評(píng)估制度，推動(dòng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和行業(yè)信用建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，維護(hù)老年人合法權(quán)益?！彼^“推動(dòng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化”，就是要建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。不過，這份意見書并沒有詳細(xì)規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是提出：“對(duì)于民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由經(jīng)營者自主確定。對(duì)于民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由經(jīng)營者合理確定，有關(guān)部門對(duì)其財(cái)務(wù)收支狀況、收費(fèi)項(xiàng)目和調(diào)價(jià)頻次進(jìn)行必要監(jiān)管，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)價(jià)格水平的監(jiān)測(cè)分析。對(duì)于政府運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以扣除政府投入、社會(huì)捐贈(zèng)后的實(shí)際服務(wù)成本為依據(jù)，按照非營利原則，實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)；對(duì)于以公建民營等方式運(yùn)營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，采用招投標(biāo)、委托運(yùn)營等競(jìng)爭(zhēng)性方式確定運(yùn)營方，具體服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由運(yùn)營方依據(jù)委托協(xié)議等合理確定。”這份意見書之所以規(guī)定“民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由經(jīng)營者自主確定”，其原因或許是由于我國幅員遼闊，地區(qū)差別大，為了鼓勵(lì)企業(yè)積極參與養(yǎng)老事業(yè)，國家盡量給予民辦營利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營自主權(quán)。不過，這種“自主確定”若放寬標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)造成民辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)高昂，且不受政府部門監(jiān)督的現(xiàn)象。正如中國老齡科學(xué)研究中心副主任黨俊武先生在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)所指出的：“現(xiàn)階段老年人的需求結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，低端需求雖低效但富于剛性，中端需求是典型的有效需求，高端需求有效但彈性較大。而從市場(chǎng)供給側(cè)來看，還比較混亂，缺乏整體規(guī)劃，無法滿足老年人的需求。之所以老年消費(fèi)市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)這種情況，跟正規(guī)軍沒有成長(zhǎng)起來有關(guān)系。整個(gè)市場(chǎng)現(xiàn)在主要被地下力量、非正規(guī)軍給占領(lǐng)了。這些非正規(guī)軍對(duì)老年人需求更敏感，更貼近，反應(yīng)更迅速。但是它唯利是圖，在市場(chǎng)監(jiān)管不夠的情況下就侵害了老年人利益1。”我認(rèn)為隨著養(yǎng)老事業(yè)的快速發(fā)展，政府部門在導(dǎo)入準(zhǔn)市場(chǎng)（ quasi-market）規(guī)則的同時(shí)，應(yīng)以加強(qiáng)監(jiān)管體系的構(gòu)建，規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。