產教深度融合的政策分析與推進策略

[摘要]產教融合政策在整體發展演進上呈現出產教關聯日趨緊密、企業主體越發凸顯、資源配置更加豐富、框架體系日漸完備、戰略站位不斷提高等態勢。從政策形成到落地的動態視角，審視政策推行的實效與政策預期之間的現實落差，可發現影響產教融合政策推進的要素包括內容、過程以及環境等方面，影響產教融合政策推進的成因包括政策立場與價值訴求的差異、政策執行者的現有實力、執行主體現實利益的博弈等。完善產教融合政策的設計與實施，可從頂層設計與基層實施相配套、管理體制與制度建設相協調、動力機制與控制機制相協同、環境優化與監督評價相結合等方面發力，推進新時代產與教的深度融合向縱深發展。

[關鍵詞]產教深度融合;政策預期;政策推進

[作者簡介]秦芬（1984- ），女，福建福州人，福建省教育科學研究所，助理研究員。（福建? 福州? 350003）

[基金項目]本文系2019年福建省教育廳中青年教師教育科研社科A類項目“‘十四五新福建建設背景下完善職業教育產教融合體制機制研究”的階段性研究成果。（項目編號：JSZ19015）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）15-0013-08

黨的十九大以來，“產教融合”作為國家教育改革熱詞，時現于構建現代職教體系、地方本科高校轉型發展，以及產業、科技、人才等領域的重大政策文件中，并不斷被付諸實踐，成為新時代社會全領域發展技術技能教育的共識。隨著試點經驗的積累，產教融合的實踐逐步向“深水區”邁進，意味著要著手全方位、深層次解決試點階段的關鍵性問題，如何促進從“產教融合”到“產教深度融合”的研究進階成為政學兩界關注的焦點。產教融合的制度設計主要通過相關政策來體現和引導，產教融合體制機制的運行更離不開政策的驅動。因此，從政策設計、發展到落地的動態視角，審視產教系統內外的關聯性因素，尤其是學校教育與制度環境、經濟社會發展之間的聯系，考察政策制定的科學性，剖析政策措施的運行邏輯與運作機理，探究政策推行的實效與政策預期之間的現實落差，有助于把握產教融合過程中的實際問題，從而推動相關研究向科學化、系統性發展。

一、產教融合政策的發展態勢分析

縱觀20世紀90年代至今國家頒布的系列產教融合政策，其發展演進呈如下態勢：

（一）產教關聯日趨緊密

作為產業領域和教育領域跨界改革的重要內容，政策中產與教之間的關聯不斷被強調。自1991年《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》首次提出“產教結合，工學結合”，到1995年《國家教育委員會關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》提倡“加強高等職業技術學校與產業部門的聯合”，再到2004年《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》首次明晰“推動產教融合、加強校企合作”的政策理念，進而到2019年《國家職業教育改革實施方案》中“推動職業院校和行業企業形成命運共同體”的提法，從“結合”“聯合”“融合”到“命運共同體”的核心理念演進，可以看到政策意圖中產與教之間關聯日趨緊密的發展歷程，同時也體現了政策價值取向的轉變，由重點關注辦學主體的發展需求轉變為學校需求、企業需求、市場需求和社會需求并重，從需求側、供給側的單向考量轉向供需兩側共同發力的綜合性把握。

（二）企業主體越發凸顯

產教融合政策初期，政策的落地主要依靠教育系統的執行力，產業系統的企業處于配角地位。隨著校企合作中“校熱企冷”問題的凸顯，政府越來越意識到產教融合改革的深化更多取決于企業作用的發揮。由此，《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》開始明確產教融合校企合作的主要矛盾和矛盾的主要方面，指出企業不僅是職業教育的參與者，更要成為舉辦者，首次對企業辦學主體定位做了規定。2017年《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》又進一步強調要重點發揮企業在人才培養中的主體作用;2018年《職業學校校企合作促進辦法》針對產教融合型企業出臺了專門的支持政策;2019年《國家職業教育改革實施方案》大膽提出了大力培育產教融合型企業的設想，并預計培育規模到2022年達“數以萬計”。從后續《建設產教融合型企業實施辦法（試行）》《試點建設培育國家產教融合型企業工作方案》等文件的密集跟進，可以看出政策對企業參與產教融合積極性的重點提振以及推進企業參與深度和廣度的重心傾向。

（三）資源配置更加豐富

產教融合相關政策的實施是為促進政校行企資源的最優配置，實現互相融合目標服務的。產教融合政策執行初期，介入資源配置的形式較為單一，主要是由政府以財政補貼的方式對參與產教融合的政策對象進行生產補貼，著力提高企業參與校企合作的意愿，改善其盈利狀況;或是政府通過減稅、免稅、退稅等方式對參與產教融合的企業予以一定的利益讓渡，降低參與企業的人才培訓成本與風險，助其獲得盡可能多的投資效益，以此激勵更多企業的加入。2018年出臺的《職業學校校企合作促進辦法》鼓勵開展產教融合型企業試點，采取“金融+財政+土地+信用”組合型優惠方式，即通過財政補貼、稅收優惠、信貸支持、金融扶持、土地優惠、人才支撐等措施干預資源配置，引導相關要素、資源向特定的產業行業集中，推動產業與教育、企業與學校在人才培養上形成利益共同體。可以看出，產教融合的政策手段更為豐富，政策目標越來越明確指向政校行企多元主體之間的問題協調，以更豐富的資源配置方式對參與校企合作的利益主體進行政策上的傾斜保護，促進融合機制形成與持續健康發展。

（四）框架體系日漸完備

從2002年《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》在組織布局上提出“政府主導，依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”;到2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》開始大力推行產教融合、工學結合的培養模式;再到2017年《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》首次明確產教融合的內部框架和內涵特質;繼而到2019年《國家職業教育改革實施方案》以共同目標為軸心，將方向性引領的總體目標與支撐性實施的操作性目標有機整合，架設總體框架，確立以城市為節點、行業為支點、企業為重點的改革路徑，整體推進產業變革、教育變革、科技創新和人才發展體制機制的緊密協同，構建多元結構的政策體系。可以看出，產教融合的政策框架體系逐步完善，政策空間不斷延展，由教育與產業雙領域的規劃與融合推進，到教育、產業、金融、人才等多領域的統籌并進，從以學校、企業為基本單位，到以城市為主節點和基本盤，政策對象與政策統籌的基本單元更加多元，政策輻射力范圍與社會接觸面不斷擴大，綜合性改革的特征更為明顯。不斷擴大的政策空間在一定程度上預示了政策未來的調整方向，產教融合被作為推動區域產業轉型升級、優化人口和勞動力資源配置的重要抓手，成為協同推進教育創新、技術進步與產業變革的有益方式，能更有效地促進建設試點與經濟結構調整、新舊動能轉換的緊密結合。

（五）戰略站位不斷提高

產教融合概念提出初期，只被當作學校辦學或企業員工培訓中關于教學方式或培訓模式等具體工作層面的事件或工作方法來看待，并未從綜合性改革的戰略高度被認識。2014 年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》開始用產教融合的理念初步論證職業教育培訓與經濟社會發展之間的辯證關系，定位于“推動校企協同育人”的戰略指向。隨后，2019年《國家職業教育改革實施方案》的出臺進一步明確了產教融合是涉及教育體制、經濟體制、科技體制及人才體制等多領域的綜合性改革，強調其對建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展等的重大意義。這意味著現階段產教融合政策的戰略定位已逐步提升，是由黨委政府引領并牽動全社會教育、科技、人才、產業等領域變革的重大戰略和改革舉措，賦予了產教融合改革戰略站位新的高度。

二、影響產教融合政策推進的要素分析

（一）政策內容

第一，政策細部規定缺乏明確性。政策細部規定的明確性、針對性和完整性是政策機制運作的基礎前提與重要保障，一定程度上影響和制約著政策發展方向和對政策目標的精準把握，并與政策執行成效直接相關。現階段產教融合相關政策在細部規定上還有需要完善之處，如對財稅部門落實結構性減稅政策的細部規定不夠具體，僅以定性描述的方式代替具體、明確的量化指標，特別是關于企業用于公益性教育事業的支出應當以多少比例在納稅所得中扣除的關鍵性指標沒有明確規定;又如，在土地優惠政策中，對企業投資或與政府合作建設的教育用地，以何種方式供地，是直接劃撥，還是通過政策杠桿鼓勵企業出讓、租賃等尚存爭議;此外還有，針對我國產教融合改革存在的地區不均衡問題，相關資金投入政策應考慮設定最低基準等問題。第二，政策對象權責利不均衡。政策對象是落實政策目標的行為主體，對象主體權責利的平衡是解決現實矛盾的關鍵樞紐，也是政策設計相對成熟的標志。產教融合以校企合作為主要組織運作形式，目標指向解決人力資源供給側結構性矛盾，需要政策對象全體合力協作，政校行企各方都責無旁貸。但是，目前政策中對作為辦學主體的企業責權利界定尚不均衡，表現為限定性條款居多，而對其權益的保護性規定較為籠統，特別是對產教融合過程中保護企業的競業禁止如何落地等企業重點關注的問題缺少研究。此外，政策對產教融合型企業的規模資質、經營財務指標等基本條件的規定性給予了重點關注，主要解決了需要達到什么培育條件或應該怎么培育的問題，但對培育過程不按規定或做不到位怎么辦等尚無明確說法，且對取消培育的具體情況也缺少細節規定。而從政府層面看，對校企合作的中止或合作難以長期相繼的情況尚無有效的約束措施，這體現了政策對問題的前瞻性指引不足。從政策執行主體之一的行業層面看，政策對行業責權利的界定也相對甚少，行業的作用沒有被充分挖掘，其在學校與企業的“自由組合”中難以發揮統一規劃的指導和協調作用，不利于校企的可持續發展。

（二）政策過程

第一，政策傳導率相對偏低。目前，政策貫徹由政府高位推動，依附于現行的行政體系，在“自上而下”的行政管理體制下，依靠執行委托代理鏈進行。教育界在與產業界進行合作時，政策在教育系統內尚能得到相對積極的響應，但教育系統外支持相關政策的發展和改革委員會、工業和信息化部、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、審計署等部門的配合度還有待提升，行業部門、企事業單位、社會團體對相關政策的響應度也不高。這說明政策整體執行過程在教育系統外的傳導率較弱，各參與方互相支撐合作共贏的大環境尚未形成，促進融合的動力機制也不健全。此外，產教融合型企業對大型企業的政策偏向也會導致行業內資源分散程度的降低，抑制行業內中小企業參與校企合作的積極性，從而影響政策在產業領域的傳導率。因此，從整體上看，目前政策促成政校行企整體育人的傳導機制和傳導效果并不理想。第二，政策評估監督的效力較弱。政策評估監督是在對政策的設計質量和實施效果進行評價和估量的基礎上形成的理性價值判斷，主要用于提高政策決策的科學性和有效性。現階段，只有針對產教融合型企業建設資質和條件的專項認證評估，對產教融合項目培育成效的監督評價還缺少方法、規范、考評等具體操作層面的詳細舉措。同時，現有的評估僅是以“從教育評教育”的內部評估監督方式來考察政策作用的發揮，第三方評估監督方案與機制尚未成熟，未能實現外部評估監督與內部評估監督的有機結合，一定程度上影響了產教政策評估監督的效力。

（三）政策環境

第一，政策之間的協調力與配套性有待提升。產教融合政策涉及經濟與教育、企業與學校等多個不同領域，需要跨界的管理與運行的外部環境支持以及相關職能部門高度緊密的合作。就政策本身而言，支持產教融合相關政策的產業、人才、科技、金融、財稅、土地等政策體系配套還有待完善，特別是教育部門與行業企業之間的財政政策、人事政策以及產業政策的協調問題亟待解決，土地政策、投資政策、區域政策等不同政策之間的配套性、協調性還有待提升，產教融合中混合所有制、現代學徒制的進一步開展也需要高度明確、協調統一的具體政策來推進。第二，政策外部法制保障不健全。政策外部法制建設環境的不健全也在一定程度上成為制約政策落地的因素。盡管1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》明確支持多主體聯合辦學，以法律形式確立了產與教的聯系，但對于行業企業舉辦職業教育的權利和義務并沒有清晰界定，企業參與職業教育的積極性不足。

三、影響產教融合政策推進的成因分析

（一）政策立場與價值訴求的差異影響政策的內驅力

從政府層面看，政府作為國家服務機構，其產教融合政策訴求是服務社會大眾，引導教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接，其價值立場是公平優先，兼顧效率，以價值理性統領工具理性。從產業系統看，企業作為獨立生產經營決策的營利性經濟組織，以獲得經濟競爭優勢為發展目標，在產教融合中秉持的是市場邏輯基礎上的社會邏輯，即在保證經濟利益最大化、實現自身經濟價值的基礎上，再考慮從社會邏輯的角度承擔一定的社會責任和使命。企業對政策訴求的出發點在于通過與學校的互動合作獲得技術、資源和人才的共享，促進自身經濟效益的增加，以搶占發展先機。同時，通過參與職業教育，企業更容易得到政府的扶持、資金的支持和消費者的信賴，從而提高聲譽、信譽和社會影響力，獲得市場競爭優勢。可見，企業的政策立場是遵循效率優先，經濟效益是其立身之本。從教育系統看，作為以培養人才為目標的公益性組織，學校秉承“以學生為中心”的育人宗旨，遵循人才成長的培養規律，崇尚公平為主導的行動準則。學校的政策訴求是提高辦學質量與人才培養效益，希望通過校企合作從社會、企業獲取技術支持和就業崗位，以突破資源的約束，為提升自身辦學質量和辦學特色服務。學校的政策立場是育人的無功利性，以人才的培養發展為行動旨歸。由上述產教融合主要利益主體對政策的訴求與價值立場可以看出，三者對產教融合政策各有所需，價值立場相互獨立，政策在調節教育公平與經濟效率間的沖突方面力度尚有不足，不能有效化解或緩和各方權益和訴求的差異性和矛盾性，產教融合需求導向、貢獻導向的合力尚未形成。政府在政策制定和推行中對產業系統與教育系統等政策執行主體的政策訴求考量不足，從而削減了執行主體對政策的支持力度，降低了其參與產教融合的內驅力，造成產與教的聯結只是停留在契約層面的松散關系，而非育人共同體層面的深度融合。

在制度建設上，要重點提升政策支持體系的協調性，尤其要加強金融支持政策與財稅用地政策的協同，各級財稅部門要把深化產教融合作為落實結構性減稅政策改革的重要抓手，對財政經費的撥款方式、公告制度、問責制度以及財政投入績效的監督評估、效益測算等環節進行完善，設立產教融合專項資金，專款專用，從而為政策執行的配套落實提供有效保障。在人事制度改革上，應打破傳統事業單位用人制度的束縛，靈活創新師資聘任和管理機制，對特殊行業企業優質專家的聘用采取針對性引進策略，并針對師資下企培訓的經常性、靈活性、時間性要求等進行更人性化的設計，為教師提供更多參與企業項目對接引進、研究成果推廣、技術革新與攻關的機會，以提高教育服務產業發展的能力。在專業建設上，健全完善學科專業調整機制，科學推動專業與產業需求的精準銜接，以專業內涵改造和管理制度創新為切入點，建立專業定期評估認證的更新和退出機制，根據產業結構變化整體設計人才培養過程，提升學校的專業內涵水平。推動產教融合建設試點在實踐中持續深化創新，鼓勵試點城市、行業和企業在實踐中不斷完善現代學校和企業治理制度，強化產教融合經驗報告與復制推廣制度。此外，還要注重從宏觀上健全產教融合創新機制，鼓勵更多以實際需要為指向的多元主體自發集聚，使一批城市、行業、企業、學校在產教融合的創新空間中獲得更大的改革動力，在改革創新中增強管理體制和制度建設的相互協調性，提高產教融合政策實施的效果。

（三）動力機制與控制機制相協同，提振政策施行的內驅力

政策運行過程往往是在動力運行機制與控制運行機制相互協同、共同作用中推進的。政策初期的推進動力主要在于政府行政部門，伴隨著產教融合程度的加深，政策的關注重點應從為各利益主體合作奠定基礎的建設投入、利益補償機制轉向更深層次的價值引導、文化理念重塑上，遵從互利協同的原則，以尋求多方利益的共同點和內在深度聯結為重點，引導政策執行主體從關注現實利益層面上升到人力資本增值與滿足更高層次發展需求的價值層面，實現社會需求與自身價值需求的并重。特別要引領學校與企業在技術和人才資源融合過程中對由知識溢出效應而產生的合作協同效應、創新產出效應、利益溢出效應及規模經濟效應等進行關注，對產教融合內部內生發展動力的發揮進行重點引導，促進政策執行主體將產教融合視為自身場域中不可或缺的內在因素與促進自身發展的必要條件，從而實現政策運行的動力機制從外部推動向內在需求轉化，以及控制機制由行政強制向主體自覺轉變。

現階段，政策推進的關鍵點在于促進政校行企及社會多元主體的優勢互補，人才、智力、技術、資本、管理、文化等多維要素的相互集成，技術研發、產品應用、商業運作等多重環節的鏈式融合，城市節點的互聯互通，行業支點的創新網絡，推動技術技能人才培養適應不同領域、不同區域的經濟社會需求，實現全要素協同創新，價值創造的深度融合。尤其是要引導學校以產教融合項目為主線，加強與企業的橫向技術服務項目合作，充分憑借產教融合的跨界優勢以及產業發展給教育帶來的結構性變化，適應新一輪科技革命和產業革命在全球范圍內加速演進的社會環境趨勢，在國家創新體系中實現更大范圍的串聯，將學校打造成創新資源引力中心，促進資源聚合、集成與轉化，為創新人才培養與創新成果開發創造無限連接的骨干網絡。同時，搭建產教融合國際平臺，深化人才培養和科技成果轉化國際合作，以產教融合項目為特色推進新型國際教育合作，助推全球教育形態變革和產業創新發展。

（四）環境優化與監督評價相結合，保持政策推行的平穩力

在產教融合的新階段，創設和優化良好的政策環境尤為關鍵。在外部環境支持方面，需要各級地方政府根據本區域經濟社會發展需求，建立不同層次、不同功能的系列政策及配套制度，在政策內容上進一步補充完善操作細節，并且兼顧政策之間的聯系與配合，促進政策整體合力與功能的發揮，尤其要著力推進教育部門與行業企業之間的財政政策、校企人事政策的協調、財政政策與產業政策的協調，并提升土地政策、投資政策、區域政策等不同政策之間的配套性，著力破解當前產教融合的瓶頸。值得強調的是，政策的時變性決定了問題的主要矛盾在不同階段、不同時期不盡相同，在區域經濟發展環境的現狀與趨勢的影響下，需要針對不同問題的性質與限制因子，針對不同地區不同時段的產教融合狀況推出專項政策，加快形成以技術進步為主軸的價值鏈貫通循環，推動產業鏈延伸升級，為行業創新生態建設創造增量，為城市綜合改革釋放動能，為技術技能人才培養變革厚植創新的土壤，優化創新的生態資源，激發創新的動力機制，釋放創新的裂變式能量。

此外，政策的制定和實施并不意味著政策過程的最終完結，政策系統的閉環還需要進行與之相應的政策監督和政策評估。建立體現產教融合發展導向的社會化教育評價體系，鼓勵各類第三方評估機構、民間智庫、企業、基金會、行業協會、社會團體等社會力量參與政策的評估與督導是當務之急。應建立科學合理的評估督導管理體制，將教育系統內部評估與系統外部評估相結合，提高政策評估督導的有效性;健全政策評估督導內容體系，細化評估指標，提高政策督導的科學性。同時，加強立法工作，產教融合政策的落地施行尤其需要法律的保駕護航，要抓緊修訂《中華人民共和國職業教育法》，嘗試出臺“職業教育校企合作促進法”或“產教融合行政與社會監督法”等，以法律形式明確行業、企業等多元主體參加、舉辦職業教育的合法性、明確性以及權責義務執行的科學性、懲戒性，引領和規范產教合作的行為，保障多方利益主體參與政策執行的有法可依、問責有據。

總之，產教深度融合長效機制的建立應是政策的理性設計與前瞻性預期引導下的政策執行效益以及政策之間有效聯動的結果。實現產教深度融合從政策制定到落地，需要建立在政校行企多主體全方位共同深度參與的基礎上。科學的政策頂層設計是產教深度融合理念有效落地的重要前提，合理的政策運行機制是產教融合得以深入開展的有力助推，健全的內外監督評價體系是產教融合改革持續深化的有效支持，優化的整體政策環境是產教政策平穩持續發展的可靠保障。

[注釋]

①王克.職業教育“產教融合”期待構建利益機制[J].中國經濟周刊，2018（3）：67.

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