強制或醫療：社區戒毒制度的“名與實”之辨

[摘要]社區戒毒制度建構于我國社會轉型之際，其立法意旨在于以越軌行為的非罪化為契 機，祛除監禁化處遇可能產生的負面影響。立法者意圖在順應行政處理輕緩化與社會化的理念 基礎上，將吸毒者置于機構化處遇之外，并通過社會多元主體參與實現對吸毒者的矯正與教育。 社區戒毒制度的設立，對我國戒毒理念與制度的革新起到了奠基性的作用。然而，社區戒毒制度 規范與具體措施，卻呈現出由“內在強制”轉向“外在強制”和“公權壟斷”的顯著特征，在執行上 也漸次淪為機構化處分的前置或替代手段。厘清社區戒毒的制度內涵與法律地位，對于明確其 制度設計的定位、考察具體措施的成效乃至展望未來的改善路徑，皆有重要的意義。

[關鍵詞]社區戒毒 社會防衛 醫療化 社會內處遇內在強制

[基金項目]本文為2017年司法部國家法治與法學理論研究項目“中國戒毒制度的法治化 改造與社會化運行”（項目編號：17SFB2017）和2018年中國人民公安大學基本科研業務費項目 “毒情監測評估體系構建研究”（項目編號：201動KF503）的階段性成果。

[作者簡介]包涵（1982-），男，四川綿陽人，中國人民公安大學網絡空間安全與法治協同創 新中心研究員，偵查學院副教授，法學博士，研究方向為刑法學、禁毒學。

[中圖分類號]C916

[文獻剔碼]A

[文章編號]1008-7672（2020）03-0087-14

作為法定的戒毒制度，社區戒毒、自愿戒毒、強制隔離戒毒以及社區康復，共同組成了 2008年 《中華人民共和國禁毒法》（簡稱《禁毒法》）所規定的“戒毒措施”，2011年的《戒毒條例》對上述制度體 系予以細化。戒毒措施在理論立場、執行主體、措施強度等特征上差別迥異，從近似完全自主的自愿 戒毒到徹底由公權力機關主導的強制隔離戒毒，體現了國家對吸毒者不同的屬性定位以及在此基礎 上所秉持的差異性處遇態度?！白鳛橐豁椌哂行姓傩缘拇胧ń涠局贫龋w現著國家對公民權利的某些限制，或者對社會管理事務的行政化介入”。①制度設計上呈現的巨大差異是由于吸毒者所表現 的內在群體差別、社會容納程度的彈性不一以及政府社會管理手段的不同而導致的。不同的戒毒措 施應對吸毒群體中的不同個體，可以在社會治理當中發揮差異性的作用。而在所有的戒毒措施當中， 社區戒毒搭建了從“自愿”到“強制”的中間狀態，其以“病犯”為主體特征來定義符合一定條件的吸毒 者，以社會內處遇作為主要的矯正與教育手段，契合戒毒制度“矯正防衛”的二元訴求，是我國在戒毒 措施上的創新設計。然而自創設至今，有關社區戒毒的討論從未停止，其理論定位與法律特征引發了 較大的爭議，在具體的執行中也暴露出較多弊病。審視社區戒毒的理論依據以及法律定位，評估其具 體的執行措施，可以完善我國的戒毒制度。

一、戒毒制度的理論基礎：二立的價值訴求

作為一種沿襲已久的行政措施，戒毒制度自有其存在的正當性。吸毒者陷于癮癖而難以通過自 主干預達到療愈的效果，而且在成癮之后大多衍生出嚴重的社會弊害，造成個體身心風險和社會治 安危殆。國家出于對吸毒者的矯正及維持社會秩序的考量，有必要通過一定的方式，將吸毒者置于一 定強度的管理之下。然而任何制度的創設，都會受當時的法律習慣、文化積淀乃至社會觀念的影響， 戒毒制度也不例外。社會對吸毒者的認知與定位決定了戒毒制度的屬性，具體的戒毒措施均體現了 對待吸毒者的不同態度和社會觀念，而措施的強度、執行處遇手段也與之契合。可見，厘清戒毒制度 的建構理念與法律屬性，是討論社區戒毒制度的前提。

（一）標記“危險人”的社會防衛訴求

無論對吸毒的原因進行何種歸納，吸毒成癮者所表現出的社會風險因素，使得國家介入吸毒者處 遇具備了正當的理由。但是對吸毒者定位的差異，使得戒毒制度的理念傾向與執行目的存在著相當大 的區別。早期的戒毒制度，建構目的主要在于“隔離”或“懲戒”，出于一般預防的考慮，對吸毒者施以機 構化的處遇，著重體現了社會防衛的訴求。顯然，吸毒者染上毒癮并不是戒毒制度產生的根本原因，吸 毒成癮可能會衍生其他的弊害，從而對社會秩序產生重大影響，且吸毒者面對癮癖欠缺調適能力，難以 自我禁戒，因此才有必要由相關部門通過行政權介入的方式幫助吸毒者戒除毒癮。②因此，一直以來，吸 毒者都被視為“愚而無知方染煙癮，自殺其身不知是害，傾家蕩產尚所不計，焉能自加警戒”的異類。③即便在當下的社會觀念當中，吸毒者也被普遍看作道德自律能力低下的人群，吸毒不但會滋生社會不 穩定因素，導致社會失序，還會引發信仰與道德觀念的崩塌，國家需要通過權威和強制力來扭轉這一 局面。①因此，國家通過行政手段標記吸毒者，通過戒毒措施給吸毒者打上“危險人”的標簽，以便控制 和管理吸毒者，知曉他們的身心狀況和行為動向，將他們可能造成的風險降到最低或處于可控狀態， 從而實現社會防衛的功能。在這一訴求之下，戒毒制度并不注重吸毒者的教育、矯正以及回歸，而是 側重于防衛其可能引發的嚴重的社會危害，從而起到維護社會秩序的效果。②由于標記“危險人”至少 屬于行政權或司法權等公權力的范疇，而公權力的釋放必然導致戒毒措施附帶一定程度的強制性， 在我國的戒毒措施體系當中，強制隔離戒毒措施具有最為嚴厲的處遇強度，而社區戒毒、社區康復和 自愿戒毒在強度上雖然有所寬緩，但也會對吸毒者的行為進行一定的限制。③

（二）矯正“病患者”的特別預防機能

除了標記危險人的社會防衛功能，戒毒措施也需要關注吸毒者受損的身心，盡可能復建其正常 的社會關系，隨著社會的進步，其內涵逐漸傾向于“醫療化”。在對吸毒行為有了更加理性的認識之 后，人們逐漸意識到，吸毒行為并非吸毒者自我選擇的道德可譴責行為。相反，吸毒與個人、社會、文 化、習慣乃至于宗教等因素都有密不可分的關系，諸多條件合力導致了吸毒現象的產生。既然造成吸 毒的原因復雜，那么僅僅依靠強制性的措施懲戒吸毒者就是不合理的。④伴隨著文化多元化發展的進 程，對吸毒者進行道德譴責的觀念逐漸淡化，不僅如此，吸毒者的越軌者或社會邊緣人形象也開始轉 向“病患”，將吸毒視為自傷行為而“去犯罪化”成為主流。顯然，通過懲戒性的措施并不足以威懾吸毒 者，也難以防范潛在的高風險人員沾染毒品，同時強制性的懲罰雖然在社會防衛的功能上有一定成 效，但無法從根本上教育或矯正吸毒人員，難以促進吸毒者的社會復歸。在這一觀念的支配下，對吸 毒者進行治療而戒除癮癖并回歸正常社會生活成為戒毒制度的主要價值傾向。也就是說，即便吸毒 者可能會帶來衍生的危害，國家應當盡可能避免以此為理由給予吸毒者嚴厲的懲戒或者施以強制性 的措施。戒毒應當回歸到醫學或者心理學等科學的范疇，以科學的方法對吸毒者進行治療，幫助其擺 脫毒癮的支配并且防止毒癮復發，使之恢復正常的社會生活。

顯然，此二元化的理念決定了戒毒制度不同的架構方向，但客觀上看這兩種貌似矛盾的理念并不是完全對立的。在規范性文件當中，實際已經就戒毒制度的理念進行了梳理和選擇，根據《禁毒法》 第三十一條的規定：“國家釆取各種措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員。吸毒成癮人 員應當進行戒毒治療?！雹倏梢姡谖覈慕涠局贫犬斨?，是以“醫療化”作為主軸的，但是《戒毒條例》 第一條又將“為了規范戒毒工作，幫助吸毒成癮人員戒除毒癮，維護社會秩序”作為立法目的，將社會 秩序維持功能與戒除毒癮的醫療目的并列，體現了在“醫療化”策略之下，兼顧社會防衛的立法思路。 所以，這兩種不同的理念在我國的戒毒制度當中均有體現，只是根據不同的措施突出某一特定的傾 向。在我國《禁毒法》和《戒毒條例》所確定的“自愿戒毒、社區戒毒、強制隔離戒毒和社區康復”戒毒體 系當中，“社區戒毒和社區康復”主要體現矯正和教育的特殊預防目的，以“醫療化”為主要特征，但是 也伴有輕微強制性，附帶社會防衛目的;而“強制隔離戒毒”則主要體現了標記危險人的社會防衛訴 求，在外觀上表現為“強制化”和“機構化”，但是也未完全剝離醫療的手段。總的來看，戒毒制度對此 二元對立的價值訴求都有不同側重的表達和體現。

二、社區戒毒的法律定位：醫療措施和間接強制

如上所述，戒毒制度的內涵較為復雜，既有將吸毒者視為“危險人”進行標記并予以社會防衛的 訴求，也有把吸毒者作為“病患”進行治療的目的，正是此二元化的立法目的，使得戒毒制度并非由單 一措施構成，而是根據吸毒者成癮程度、個人背景以及社會支持的差異，形成了復雜的制度體系。在 此體系當中，社區戒毒正好處于“自愿戒毒”與“強制隔離戒毒”的中間狀態，既保留了一定的行政權 特征，又體現出相當程度的“醫療化”和“社會化”特征。這一復雜的特性，使得社區戒毒在制度構建和 具體實踐當中，呈現出在“醫療”與“強制”之間的動態平衡關系。

（一）較為徹底的醫療化傾向

社區戒毒是從《禁毒法》才開始設立的戒毒措施，這一新設的措施從根本上改變了我國戒毒制度 “強制性”的基本特征。在此之前，我國規范層面的戒毒制度主要依靠強制性的機構化處遇來實現。 1990年，《全國人民代表大會常務委員會關于禁毒的決定》第八條規定：“吸食、注射毒品的，由公安機 關處十五日以下拘留，可以單處或者并處二千元以下罰款，并沒收毒品和吸食、注射器具。吸食、注射 毒品成癮的，除依照前款規定處罰外，予以強制戒除，進行治療、教育。強制戒除后又吸食、注射毒品 的，可以實行勞動教養，并在勞動教養中強制戒除?！雹谝源舜_立了對所有吸毒人員適用的強制性戒毒 措施，在此之后的規范性文件，也僅有1995年國務院發布的《強制戒毒辦法》和2003年司法部發布 的《勞動教養戒毒工作規定》。這些規范性文件也只是在對上述的制度體系進行解釋，并未增設新的措施。可見，在創設社區戒毒制度之前，我國的戒毒制度中只有強制戒毒一種，對于不同吸毒者僅對應一種措施，顯然是值得商榷的。

因此，在《禁毒法》和《戒毒條例》中增設社區戒毒措施的目的就在于，針對不同的吸毒者，分別 采取“差異化”和“個別化”的措施，將唯一確定的強制性措施予以多樣化，從而“軟化”強制性的戒毒 措施，細化吸毒者群體，對其中符合條件的，施以醫療為主的教育矯正措施。例如，《戒毒條例》第十 五條規定，“鄉（鎮）人民政府、城市街道辦事處應當根據工作需要成立社區戒毒工作領導小組，配備 社區戒毒專職工作人員，制定社區戒毒工作計劃，落實社區戒毒措施”。從社區戒毒的主責機關到具 體執行主體，都由政府自治組織或社會多元主體組成，而第十八條則規定，“鄉（鎮）人民政府、城市 街道辦事處和社區戒毒工作小組應當采取下列措施管理、幫助社區戒毒人員：（1）戒毒知識輔導; （2）教育、勸誡;（3）職業技能培訓，職業指導，就學、就業、就醫援助;（4）幫助戒毒人員戒除毒癮的其 他措施”。①這些措施不具有明顯的強制性色彩，而是在幾近平權的基礎上，將“醫療”作為核心要素， 輔之以心理復健、社會重構等措施。社區戒毒措施有較為徹底的醫療化傾向，既豐富了戒毒制度的 措施種類，也符合當前對吸毒者的多重身份定位。②

（二）強調社會內處遇

以往的戒毒制度將“強制性”和“機構化”作為唯一的處遇手段，過于強調社會防衛，在理論與實 務上都存在很多難以化解的問題。在將吸毒者定位于可受懲戒“違法者”理念的支配下，“將身心障礙 以及行為偏差者集中至收容機構，不僅導致他們治療的困難，且同時與社會隔離”，吸毒者難以與社 會接觸，也幾乎不太可能得到個別化的醫療待遇，這并不能實現戒毒措施所預設的效果。③誠如巴特 勒斯所說：“將一個人數年之久關押在高度警戒的監獄里，告訴他每天睡覺、起床的時間和每日每分 鐘應做的事，然后再將其拋向街頭并指望他成為一名模范公民，這是不可思議的?！雹茉诂F代的法律觀 念當中，吸毒者并非犯罪人，吸毒成癮雖然會衍生諸多社會危害，但是吸毒行為本身是缺乏可罰性 的。吸毒是典型的“自傷行為”，不僅如此，吸毒的原因也不能簡單地歸結于吸毒者道德自律能力低下 和缺乏自我約束，而吸毒所形成的癮癖也應當從“病態”的角度來理解。根據《精神障礙診斷與統計手（DSM）①的定義，“成癮”是指“耐受性、階段癥狀，并且企圖減少使用卻一再失敗”，而“物質依賴” 又分為“生理依賴”及“心理依賴”，主要表現為“耐受性"（tolerance）以及“戒斷反應”（withdraw）。②這些 “癥狀”都是疾病的外在表現，因此“（戒毒措施）應當將吸毒者視為社會中的病人和被害人，而不是將 其'污名化'或者將吸毒者與正常社會隔離”。③在我國的法律體系當中，也是這樣來定位吸毒者的。 《吸毒成癮認定辦法》第二條規定：“本辦法所稱吸毒成癮，是指吸毒人員因反復使用毒品而導致的慢 性復發性腦病，表現為不顧不良后果、強迫性尋求及使用毒品的行為，同時伴有不同程度的個人健康 及社會功能損害?！雹芸梢?，吸毒者作為病人，對其釆取強制性措施進行機構化的處遇，使之與社會隔 離，從一定程度上違背了成癮的科學基礎，并不會產生治愈吸毒者的療效，不僅如此，還可能引發其 他的問題。限制自由的處遇，無論是自由刑還是行政處理措施，都會導致“監禁化"（prisonization）人格 的產生。受刑人或行政相對人在強制性的機構內處遇，往往會產生對監獄內的社群習慣或價值觀的 適應（accommodation ）和同化（assimilation ），從而難以復歸社會，無法適應離開監禁場所的社會生活。⑤ 這對于在違法程度上僅僅屬于行政處理的吸毒行為來說，未免太過苛刻，而且吸毒者在機構化的處 遇當中，難以獲得較為系統和科學的治療，戒毒的效果也難以得到保障。

鑒于此，社區戒毒制度將吸毒成癮者置于社區當中，以社會化的處遇對其進行矯正與教育，意圖 在不切斷戒毒人員正常的社會生活與交往的前提下釆取戒毒措施，以平權化和社會內處遇作為其主 要的措施。這一制度的設計契合“社會內處遇”的理念，其意義在于，通過減少監禁，在節約有限司法 資源的同時，避免監禁造成的再犯罪率升高，同時可以保持吸毒者既有的家庭或群體關系。不僅如 此，社區戒毒還可以利用社會內的多元主體，使得戒毒措施的執行內容更加專業、科學，治療更加有 效，從而達成吸毒者平緩且無縫恢復社會生活的目的。⑥

（三）契合“間接強制”內涵

根據吸毒者參與戒毒的自愿性程度以及國家對戒毒措施的不同訴求，可以通過區分自愿性（voluntariness ）對戒毒措施進行分類□ _般而言，戒毒措施可分為“純粹自愿”（voluntary ）、“直接強制” （External Compulsory）和“間接強制"（internal Compulsory）三個類型。①“純粹自愿”是指國家只提供醫 療服務措施，成癮者可以自由選擇是否接受治療，且這一治療本身不帶有任何的行政介入或者強制 性;而“直接強制”則是不論吸毒者是否同意，直接由國家強制執行的戒毒措施;“間接強制”則處于中 間狀態，其以鼓勵吸毒者積極參與戒毒治療為基礎，但附加一定的強制性要素，用以消極防范吸毒者 放棄治療或者滋生其他社會風險所產生的不良后果。強制性程度與吸毒者的狀態密切相關，一般而 言，“硬核吸毒者”（Hard-core Drug Users）由于成癮程度高，誘發其他社會風險的概率較高或其行為 不可控，那么完全采取“純粹自愿”措施就不太可能取得較好的效果，且此類吸毒者大多缺乏積極戒 除毒癮的正面動機，即便短暫戒除毒癮，其復吸可能性也會很高，不能形成良好的戒斷效果，因此需 要強度更高的“直接強制”措施;而對“一般吸毒者"（Common Drug Users），由于其成癮程度較低，行為 可控，或者有家庭等社會關系的支持，容易取得良好的治療效果，對其則采取較為溫和的方式進行戒癮治療。②

因此，社區戒毒構建了一套符合其適用對象的“間接強制”措施體系。首先，從適用主體上看，社 區戒毒的對象是“吸毒成癮人員”，《吸毒成癮認定辦法》第七條規定：“吸毒人員同時具備以下情形 的，公安機關認定其吸毒成癮：（1）經血液、尿液和唾液等人體生物樣本檢測證明其體內含有毒品成 分;（2）有證據證明其有使用毒品行為;（3）有戒斷癥狀或者有證據證明吸毒史，包括曾經因使用毒品 被公安機關査處、曾經進行自愿戒毒、人體毛發樣品檢測出毒品成分等情形?！雹圻@就說明，可以適用 社區戒毒的吸毒者，是已經被公安機關査獲且有既往吸毒史的人員，但又尚未達到“吸毒成癮嚴重” 的程度，因而處于“自愿戒毒”與“強制隔離戒毒”的中間狀態0其次，在執行強度上，社區戒毒依然釆 用了“適中，，的標準，根據《戒毒條例》的規定，由于吸毒成癮人員是經公安機關査緝而發現的，因此社 區戒毒的決定由公安機關作出，但是這一決定并非完全由公安機關執行，而是釆取了行政協議的形 式，由吸毒者與基層政府或街道辦事處簽訂“社區戒毒協議”，從而明確“社區戒毒的具體措施、社區 戒毒人員應當遵守的規定以及違反社區戒毒協議應承擔的責任”。④再次，在參與執行的主體上，社區 戒毒也盡可能加入多元化的力量，以專業的非行政化組織作為社區戒毒的執行主體，力圖淡化行政 強制的色彩，例如《戒毒條例》第十七條規定，“社區戒毒專職工作人員、社區民警、社區醫務人員、社區戒毒人員的家庭成員以及禁毒志愿者共同組成社區戒毒工作小組具體實施社區戒毒”。①也就是 說，社區戒毒賦予了戒毒者在措施決定與執行中相對的自主權，但受到一定程度的“間接強制”，即 設置某種消極的行為條件，一旦戒毒者觸發，則適用更為嚴厲的強制性措施。例如，根據《禁毒法》第 三十八條的規定，如果戒毒者發生拒絕接受社區戒毒或者嚴重違反協議的，可能會被釆取強制隔離 戒毒措施。②這些制度規范符合社區戒毒的價值取向和法律定位，也就是在社會防衛和矯正教育的 二元訴求上傾向于后者——針對已然成癮的人員，釆取純粹自愿的戒毒措施，顯然不能產生相應的 效果;吸毒成癮的狀態已經蘊含了較大的社會風險，政府通過行政權介入符合比例原則，能夠起到 遏制風險并治療吸毒者的作用;而釆取社會內處遇，將“吸毒成癮”與“成癮嚴重”進行區分，有利于 戒毒者在正常的生活秩序之下復歸社會，減少機構化處遇帶來的問題;對社區戒毒者施以一定的 消極懲戒措施，以戒毒者的不當行為作為轉移強制性處遇的條件，以此鼓勵戒毒者積極完成社區 戒毒。

三、社區戒毒的實踐錯位：“社會化”與“強制性”的倒掛

如前所述，社區戒毒措施將以往單一化的強制戒毒措施予以了細化，以成癮程度劃分吸毒者群 體，將社會危險程度較低的吸毒成癮者予以社會內處遇，通過社會主體參與的方式，實現對吸毒者的 治療和社會復歸。但是，在具體的規范制定和執行當中，社區戒毒卻未能將制度構建的意圖予以落 實，反而體現出社會化趨弱和強制性外化的現象，逐步淪為強制隔離戒毒的前置性措施，在制度上逐 漸趨向弱化甚至虛置的境地。

（一）“社會化”向“強制性”轉向

按照制度設計的初衷，社區戒毒是搭建自愿戒毒和強制隔離戒毒的中間形態，將適用群體限制 在“已查獲的吸毒成癮人員”，使得行政決定社區戒毒具有了正當性，同時將“吸毒成癮”劃分為“成 癮”和“成癮嚴重”，使社區戒毒在社會內處遇具有了合理性。但是在實踐當中，由于諸多因素，社區戒 毒的社會化特征逐漸被強制性所取代，社區戒毒側重醫療的屬性轉變為社會防衛的功能。

由于吸毒者在戒除毒癮上的“自愿性瑕疵”，因而使社區戒毒應當著重于處置吸毒者的癮癖，而 非登記、檢查以及防控吸毒者。顯然，吸毒而致成癮的個體，其一再吸毒并且導致人身危險性判斷加 劇的原因，并不在于其欲自陷于上述風險或者有實現風險的目的。相反，其反復實施的吸毒行為具有 “非自發性”特征，吸毒者在毒癮的支配下實施的吸毒行為難以自我控制，這一特征既是戒毒制度存 在的前提，同時也是戒毒措施效果難以保障的原因。在這一認知下，對吸毒者釆取嚴厲的機構化處遇，實際上并不能取得預設的效果。顯然，由于吸毒成癮的“非自發性”和“慢性病”特征，其很難通過 懲戒性措施而戒除毒癮?！胺亲园l性”特征決定了吸毒者即便在機構化的場所被控制或管理，也難以 形成“自愿”戒斷毒癮的身心狀態。此外，機構化的處遇并不強調“治療”，在機構內所實施的措施，目 的大多在于隔絕吸毒者觸碰毒品的空間，減少其接觸毒品的機會，而并非在于治療吸毒者的成癮疾 病。不僅如此，戒毒措施所規定的時限幾乎都是固定的，即便在符合法定條件的情形下可以續展或縮 減，但是也基本保持了統一的時長，這對于治療來說顯然并不合適。顯然，不會有醫生對病人承諾在 某個時限內可以治愈疾病。所以機構化的處遇與其說是“戒毒”，毋寧說是“暫時性的限時隔離”，這樣 的處遇方式極易導致所謂的“旋轉門”現象。①目前的社區戒毒措施，事實上正在向強制性措施轉變， 而“社區”色彩的逐漸弱化，使之逐漸演變為“強制非隔離戒毒”。

按照《禁毒法》的規定：“禁毒是全社會的共同責任。國家機關、社會團體、企業事業單位以及其 他組織和公民，應當依照本法和有關法律的規定，履行禁毒職責或者義務。”②社區戒毒在規范上實 際體現了這種多元共治的立法旨趣，但是在具體實踐當中并未得到應有的貫徹。由于公安機關在 社區戒毒的決定權和執行權上具有壟斷地位，所以在措施上處處體現出“標記危險人”的強制性色 彩。例如，規定“吸毒者在其居住的社區或者戶籍所在地社區實施戒毒”，③社區戒毒以公安機關出 具“責令社區戒毒決定書”為啟動條件，而且在執行的過程當中，主要的執行內容均是以行政權的形 式運行的，比如主要通過定期檢測社區戒毒人員是否吸毒以及是否在執行地作為社區戒毒的考察 手段。④這就導致在實踐當中，醫療措施幾乎完全被虛置。由于缺乏具體的考察標準，因而治療康復、 心理疏導以及行為復健等社會內的處遇措施，大多沒有得到落實和執行，而真正得以執行的，恰是 能夠量化的由行政機關采取的檢査措施。社區戒毒的報到時限、社區戒毒協議簽署與執行、社區戒 毒措施開展與管理，無一例外都是由行政機關特別是公安機關來開展或者評估的。⑤公安機關既作 為措施的決定者，又作為措施的執行者，難免在執行時附加一些社會治安的訴求，例如在治安排查 時將社區戒毒人員作為重點人予以優先篩選，或者對社區戒毒者施以更嚴格的管控，而社區本身的 機構和組織最多作為輔助參與到社區戒毒當中，使得這些機構和組織的參與度極低，社區戒毒失去了應然的狀態，逐步成為由公安機關完全負責的行政事務。正是因為如此，社區戒毒的開展程度一 直維持在較低的水平，發展也趨于緩慢。2015年12月，11個部委聯合頒布的《全國社區戒毒社區 康復工作規劃（2016—2020年）》（禁毒辦通〔2015〕97號）當中，首要的目標即是“2016年，全國有吸 毒人員的鄉（鎮）人民政府、城市街道辦事處全部成立社區戒毒社區康復工作領導小組”。自2008 年《禁毒法》制定社區戒毒制度7年以后，才力圖完成最低層次的目標，社區戒毒的建設緩慢程度 可見一斑。

（二）“內在強制”向“直接強制”轉向

社區戒毒制度體現出明顯的“間接強制"（internal compulsory）特征，國家通過強制隔離戒毒等措 施實施的可能性“威嚇”或者“勸誡”符合條件的吸毒者進入社區戒毒程序，通過社區戒毒協議的形式 將這一“勸誡”轉化為戒毒者的“自愿”狀態，使其在法律的利益選擇與現實壓力之下，接受一定程度 上限制人身自由的社區戒毒措施。因此，從決定程序上看，社區戒毒中的戒毒者雖然有形式上的權 利，即通過協議的形式來“自主”決定社區戒毒的內容，但是事實上戒毒者不太可能與決定機關進行 充分的“商議”，對可能釆取的戒毒措施并沒有調適的能動性，也不具有與決定機關進行“談判”的主 體地位——社區戒毒協議的內容是行政機關主導的格式條款，戒毒人員若不接受這些格式條款，可 能會導致更為嚴重的后果（強制隔離戒毒）。因此，看似“自愿”的契約行為，實際并無約定的屬性，戒 毒者只能“基于理智”而被動接受，這一做法使得戒毒者在作出“選擇”時帶有高度的非自發性，從而 顯著降低了戒毒者參與社區戒毒的意愿。而且，社區戒毒以“負面效果”作為“強制”戒毒者接受社區 戒毒的條件，使得“內在強制”實際上外化為“直接強制”。從“協議”的角度來看，法律意義上的協議應 當是意志自由的產物，協議本身不被履行，會帶來經過“商議”的“違約責任”，但不會引發由單方格式 條款帶來的更為嚴厲的行政處遇。內容上固有的不可折中的強制性，使得“協議”本身的自愿性與自 發性大打折扣，戒毒者并未感受到社區所帶來的黏附特性和與社會無縫連接的效用，卻感受到了行 政機關的強制力和威懾力。從行政機關的角度看，既然被賦予了對違反社區戒毒措施的戒毒者進行 更嚴厲處遇（強制隔離戒毒）的權力，而施加上述兩項處遇的機構是合二為一的，這就難以避免行政 機關在決定處遇方式的過程當中出現權力尋租的現象，例如基于某種利益考量而對符合強制隔離戒 毒條件的人員予以社區戒毒處遇，或者根據不同的考核目標乃至個人私益調節二者之間的數量關 系。不僅如此，趨于直接強制的社區戒毒甚至會導致措施“虛置”的可能性，因為強制性的權力總是會 尋求更為嚴格的處遇，以保障行政權所追求的社會防衛功能，而且行政權力也總是在尋求權力行使 中的排他性，由于社區戒毒措施在公安機關決定之后還需要社區的配合乃至在執行內容上的參與， 而強制隔離戒毒卻只需掌握在公權力機關的閉合行政權之下，這就導致社區戒毒的執行率在沒有硬 性要求的前提下會顯著降低。根據《中國禁毒報告（2017）》的統計，2016年共查處吸毒人員100.6萬 人，其中強制隔離戒毒35.7萬人次，責令社區戒毒24.5萬人次，社區康復5.9萬人次。2017年的數據大體一致，全年共査獲吸毒人員87萬人次，強制隔離戒毒33萬人次，社區戒毒21萬人次，社區康復 5.2萬人次。①按照《禁毒法》和《戒毒條例》的規定，社區康復是強制隔離戒毒的后續措施，因此比較起 來，被采取社區戒毒的人數明顯少于強制隔離戒毒，這對于以“醫療”為主軸，以“教育和矯正”為核心 訴求的戒毒制度來說，顯然是不正常的。

（三）“多元化”向“單一化”轉向

由于行政權的強勢介入，實際上“純粹自愿”與“間接強制”的戒毒措施都處于萎縮的狀態，例如 自愿戒毒措施，截至2015年9月，全國一共有66家自愿戒毒醫療機構，共有床位3030張，且床位 使用率在2014年僅為52.7%。到2018年，全國共有自愿戒毒醫院57所，床位數2940張。②社區戒 毒措施在實踐當中也存在著萎縮和趨同的現象。按照制度設計，社區戒毒應當是一項“開放式”的戒 毒措施，社會內處遇的核心就是通過生活環境的常態化和參與主體的多元化，戒毒者在幾近平權的 狀態下，通過積極的醫療措施來戒除毒癮。社區本身是充滿了“黏性”的，戒毒者在戶籍地或常住地 有著家庭或者親密關系的連接，也有生活習慣和日常交往的延續，在這種環境下進行戒毒，除了制 度化的約束之外，更多的是“非正式制度”的內在制約，例如家庭、朋友以及正常生活內“熟人社會” 的觀護，使之能夠脫離毒品的圈子和文化。但是在目前的社區戒毒措施當中，社會多元的環境并沒 有形成，相反，大量的工作都是由行政機關，特別是公安機關來完成的，這就使得原本平權化的戒毒 措施轉化為隸屬型的行政執法。戒毒者在社區戒毒措施當中能感受到的，似乎只有公安機關的尿檢 和管理，即便有其他組織的參與，其參與的方式和程度也是有限的。在某種意義上，社區戒毒已然成 了強制隔離戒毒的前置化措施，其本身的獨立價值不夠明顯，似乎只是為了舒緩強制隔離戒毒的數 量堆積而存在的。進而，社區戒毒的執行也逐步趨向“單一化”，例如目前大力推進建設的社會工作 者隊伍，根據《全國社區戒毒社區康復工作規劃（2016—2020年）》（禁毒辦通[2015]97號）的要求， “有條件的地區可以優先發展禁毒戒毒社工隊伍，按照有關程序招錄社工，專門從事社區戒毒社區 康復工作。力爭通過2年至3年的努力，到2019年年底禁毒戒毒社工占社區戒毒社區康復專職工 作人員比例達到30%以上”。這看似符合社區戒毒工作“專業化”的特征，但是在實踐當中，社會工作 者的招聘錄用，絕大多數都掌握在以公安機關為主的公權力機關手上，社會組織的準入、發展、退出 等機制尚不健全，也大多缺乏自我造血功能，社會工作者更多的是作為公安機關的“助手”的形式出 現的，其工作的內容也仍舊限于尿檢和管理等事務性的工作，主動地開展社會內處遇的能力有限，也缺乏積極性。在這種背景下，社會工作逐步轉化為行政權的替代品，因此他們可發揮的作用就顯得非常有限。

四、社區戒毒的蛔圖景：司法倏E是社會化

社區戒毒的理念并無不妥，其產生的問題主要集中在規范與執行的環節，然而如何改造和完善 社區戒毒制度，并無現成的可借鑒的經驗，針對社區戒毒存在的問題，解決的路徑應當從兩個方面予 以考量：一是針對社區戒毒制度的構建，是否能夠在現有的法律體系下予以保留，若需要進行改造， 其改造的路徑應當如何探索;二是針對社區戒毒措施的執行，如果在制度上難以尋求變革，那么在具 體的執行當中應當如何進行調整，以期盡可能發揮社區戒毒的預期效果。

（—）司法化改造的路徑

社區戒毒從根本上是限制人身自由的行政處理措施，那么將其納入社區矯正的體系并予以司法 化改造，從形式上看是可行的方案。司法實踐也有類似的做法，例如美國的“毒品法庭”（Drug Court）， 也是基于“社區內戒毒^，，（Community-based Rehabilitation）的措施。①1989年，首個毒品法庭在佛羅里 達州邁阿密戴德郡成立，到2014年全美國一共有3057家毒品法庭。②與一般的法庭不同，毒品法庭 由"美國毒品法庭專家協會^，，（National Association of Drug Court Professional， NADCP）負責指導并制 定規則，其特征是“處遇決定司法化、措施執行社會化、過程評估多元化”等，通過司法裁量判決符合 條件的吸毒者進入社區或相關機構，法官之角色并非裁判者，而是特定癮癖戒除醫療團隊的牽頭人 與負責人，帶領某一交叉合作的專業團隊，對被告人與犯罪者進行項目執行與監督。該團隊一般包 括檢察官、被告人律師、治療機構專家、執行機構官員等。③法官根據被告的個人人生閱歷、家庭背景 和社區綜合狀況等具體情況，斟酌適用司法處遇手段，并調動社會資源幫助吸毒者戒除癮癖。若吸 毒者在執行過程當中滿足不了相關的處遇要求，則可能會被要求回到一般的刑事法庭，承擔原有的 責任。

毒品法庭與社區戒毒最大的差異，就是將強制性措施的決定權交由司法裁量，由中立的司法機 關決定是否釆取社區戒毒，以第三方機構的評估作為評價戒毒人員是否符合解除相關措施的基礎。 這一制度架構去除了我國社區戒毒由公安機關既管決定又管執行的弊端，同時賦予了社會組織參與 的主動性和積極性，避免了社區戒毒向“直接強制”演變，同時也保障了社區戒毒的“醫療化”特征，因此國內也有學者建議構建相應的制度。①然而這種建議若要變為現實，會存有很大的障礙，在美國的 法律制度當中，違法行為的懲罰體系是一元制的，并不區分行政處罰和刑事處罰，所有的違法行為都 是“犯罪"（offence），因此司法主導戒毒措施是有法律依據可循的。而在我國，由于現行的二元制違法 體系，使得吸毒行為被嚴格限制在行政處理措施當中，缺乏司法介入的前提條件，在諸如強制隔離戒 毒等限制人身自由程度更強的措施尚未司法化處遇的背景下，引入類似的制度是不現實的。有鑒于 此，也有學者認為應當將社區戒毒納入社區矯正的體系。其理由是，社區戒毒與社區矯正在工作方法 上存在較大重合，雖然社區矯正的對象是犯罪人，但是附條件不起訴的對象也被納入了社區矯正當 中，可見不屬于犯罪人的對象也可以實施社區矯正。②從工作內容上看，社區矯正與社區戒毒的確有 很大的重合，但是據此將社區戒毒納入社區矯正體系當中，也值得商榷。顯然，社區矯正的訴求，在于 “正確執行刑罰，提高教育改造質量，促進社區矯正對象順利融入社會，預防和減少犯罪”，③可見其目 的在于“執行刑罰，提高教育改造質量”，也就是兼具一般預防與特別預防的訴求，但是社區戒毒的目 標在于“戒除毒癮”，也就是《禁毒法》第三十一條的規定，“國家采取各種措施幫助吸毒人員戒除毒 癮，教育和挽救吸毒人員。吸毒成癮人員應當進行戒毒治療”。④這就意味著，戒毒制度的核心目標是 治療，而非矯正，雖然在執行內容上自然會包括行為、心理上的教育與復健，但是這些執行措施都是 圍繞“治療”來展開的，并非為了懲罰吸毒者。所以，以我國當前的法律資源，并不足以支撐社區戒毒 司法化的改造，當然這也給出了一些制度建構上的啟發，以罪犯作為對象的社區矯正制度，都期待以 《社區矯正法》的形式來予以規范，而以“病人”作為對象的社區戒毒制度，其規范性文件的位階卻停 留在國務院制定條例或者國家禁毒辦發布文件的基礎上，在立法層級上顯得并不匹配。

（二）社會化的運行方式

從目前的制度出發，在無法短時期內實現社區戒毒司法化的背景下，要完善社區戒毒制度，只能 在當前的規范體系下去展開，在實踐當中盡可能改進社區戒毒的執行手段與方法，有限度地提高社 區戒毒的執行成效。回歸社區戒毒制度的本位，也就是以社會內處遇為基礎，堅持社會多元主體參 與，盡量淡化行政強制的色彩，這應當成為社區戒毒運行的基本策略。

實際上，立法者已經意識到了上述問題，《全國社區戒毒社區康復工作規劃（2016-2020年）》（禁 毒辦通[2015]97號）提出，社區戒毒要“緊密結合社會管理創新，廣泛動員各方面社會力量，統籌利用 各方面社會資源，全面推進社區戒毒社區康復工作，建立集生理脫毒、心理康復、就業扶持、回歸社會于一體的戒毒康復模式……積極幫助吸毒人員戒除毒癮、融入社會，最大限度減少毒品社會危害”， 同時也要求“引導社會力量積極參與，共同做好吸毒人員管理服務工作。堅持因地制宜、分類指導，區 分不同毒情、不同基礎和不同條件，探索符合本地實際的戒毒康復模式，努力提高戒毒康復工作實 效”。這些提法與要求，與其說是針對社區戒毒的制度修訂或改造，不如說是對社區戒毒的正本清源， 回歸應然的立法目的。

開展社區戒毒的社會化運行并非易事，如前所述，雖然規范性文件已經對社區戒毒的執行主體、 決定程序以及執行內容作出了明確的規定，但是很難撼動行政權介入的壟斷地位，在這一背景下，社 會化的處遇只能在行政權主導之下展開，先天的制度瑕疵決定了社區戒毒的社會化程度不高。同時， 我國的社區文化建設也并不深入，大多老舊社區仍舊未能擺脫單位化的特征，而新興的社區，熟人社 會又尚未形成，社區的黏性不強，使得戒毒人員難以形成內在的約束，而社會運行的節奏逐漸加快和 社區組織建設相對緩慢，很容易引起社區戒毒人員脫失等現象的發生。不僅如此，社會工作者以及社 工組織的發展缺乏相應的制度保障，目前的社工組織大多仍舊是在政府直接干預之下得以生存的， 缺乏獨立的發展機制，在實踐中極易成為行政權擴張的工具，從而失去社會組織應有的自主地位。當 然，立法者以規范性文件的形式強調社區戒毒的社會化運行，至少說明在當前的制度背景下，盡可能 強化社區戒毒的社會內處遇和醫療化特征，對這一制度發揮更大的作用是有幫助的。

五、結語

社區戒毒制度產生于我國社會轉型期，在制度構建的思維與立法目的上并無不妥，其契合了當 前“去機構化”的理念，豐富了我國的戒毒措施體系，也符合戒毒措施“醫療化”的潮流。但是目前看 來，社區戒毒制度和執行呈現出錯置的現象，在規范上注重社會防衛，在執行上重視行政權主導，社 會化程度不高，醫療措施開展不足，不能實現社區戒毒制度所預期的效果。在提倡社會共治的背景之 下，應當從制度和執行的層面，倡導社區戒毒制度從“有名無實”回歸到“名副其實”的狀態，重視社會 多元主體的參與，強調醫療措施的開展，在制度設計難以在短時期內改善的前提下，盡可能在實踐層 面創新社區戒毒的執行方式，擴充執行的內容，以期實現相對合理的效果。

（責任編輯：亞立）