風險治理視角下城市風險事件 預警響應框架構建研究

[摘要]轉型期我國城市發展呈現出風險共生的態勢，以突發事件為應急管理對象、以應急 處置為核心仍是當前應急管理的主導模式。現有研究表明，突發事件實則并非“突發”，有其潛在 的狀態和前期征兆，城市運行中的諸多風險也具有“常態化”特征。因而掌握城市風險演化規律， 通過采取有效應對措施，阻斷風險事件轉向危機事件并避免和減少實際損害就顯得尤為重要。 本文通過研究突發事件、漸變事件和預警機制的互動邏輯，論證預警響應成為截斷風險事件轉 向危機事件的關鍵階段。本文根據風險事件的演化過程，分析預警響應的基本內涵，初步構建風 險治理導向下城市風險事件預警響應的框架，包括“啟動命令”“傳播警示”“檢查排查”“搶險準 備”四個環節，并具體描述四個環節的內容，為提升城市風險事件治理的有序有效提供一個新的 分析思路和實現載體。

[關鍵詞]風險治理風險事件預警響應框架構建[基金項目]本文是國家社科基金重大項目《特大城市社會風險系統治理研究》（批準號 16ZDA083）的階段性成果，并得到中央高校基本科研業務費專項基金項目（WE1818915）資助。

[作者簡介]張良（i960-），男，上海人，華東理工大學社會與公共管理學院教授，MPA教育 中心主任，研究方向為公共管理與公共政策、地方政府治理。

[中圖分類號]C93

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-7672（2020）03-0112-14

一、問題的提出

2003年“非典”疫情的暴發，催生了以“一案三制”為核心的應急管理體系。2007年開始實施的 《中華人民共和國突發事件應對法》（簡稱《應對法》）中對突發事件作了具有操作性傾向的界定：所謂 突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要釆取應急措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。①這一法規性條例的解釋被學術界所接納，明確了應急 管理對象為“突發事件”，特別表明了“突發事件”具有的“危機”本質，不僅把突發事件等同于危機事 件，而且更強調了危機事件的“突發性”表現，并據此構建起以突發事件“應急處置”為核心的應急管 理系統和體制。

城市化是近代世界現代化的重要載體和本質規定，城市已經成為人類社會政治、經濟、文化、科 技等中心。與此同時，城市工業化和現代化水平越高，城市社會系統也越復雜，導致城市的不確定性 迅速增加，風險不斷擴大。②而經濟的高速發展和社會的高度開放，使城市特別是大城市的風險呈現 出密集性、流動性和疊加性的特點。③城市的發展過程在某種程度上就是風險的形成和疊加過程，轉型 期我國城市發展呈現出風險共生的態勢，在發展曲線上對應著非穩定狀態的危機頻發期。④在這里，把 危機視為風險影響下的“非穩定狀態”，表現為時空觀照下的連續變化過程。

城市的風險無處不在，這是不可避免的客觀存在，但是風險的客觀性并不意味著危機性質突發 事件的必然性，更不意味著實際損害發生的必然性。有學者研究發現，近年來的現實表明，城市運行 中的突發事件有常規化的趨勢，且突發事件常常并非“突發”，有其潛在的狀態和前期的征兆，是一個 動態和連續的演進過程。⑤突發事件常常并非“突發”的認識反映了現實中存在的基本狀況，一方面各 種風險在城市運行中總是會存在，另一方面有些風險在某個特定時間段總是會出現。確切地說，城市 運行中的許多風險具有“常態化”的特點，意味著其生成、發展、影響是持續和漸進的演化過程，而所 謂的“突發”則是其演化過程中突破某一臨界點的“突變”表現，既是指時間上的“突然”變化，也是指 程度上的“實質”變化。換言之，在深入研究和充分掌握城市風險生成、發展、影響的演化過程和規律 的基礎上，將對“突發事件”的應急管理進一步擴展到“風險”的全鏈條管理，⑥只要有針對性地采取有 效的預防和應對措施，就有可能阻斷風險“突變”導致突發事件發生的傳遞環節，避免和減少對城市 運行造成的實際損害。

由此，需要從傳統的以對突發事件發生后的應急處置為主的應急管理轉向以對風險事件的預警和防控為主的風險治理。這也意味著需要對城市應急管理體系做進一步的擴展和完善，尤其需要突 出預警響應在阻斷風險向損害演變的傳遞過程中所發揮的重要作用，豐富和完善預警響應框架的構成內容。

二、從突發事件的應急處置到風險事件的80預防

國內學術界普遍認為，我國對危機事件應對的重視和研究始于2003年暴發的“非典'渡情。①由 于當時缺乏科學的認識和預先的判斷，面對“突發”的“非典'渡情未能在初期及時釆取有效的應對措 施，使其演變為給全社會帶來巨大損害的公共危機事件，直至實施非常規的緊急手段，才最終控制 “非典”疫情的蔓延。在反思“非典”疫情危機應對不力教訓的基礎上，我國開始重視對突發危機事件 的有效應對，并逐步構建起不同層次、不同范圍的應急管理預案和應急管理體系，其首要的目標是對 突發的危機事件（尤其是重大突發的危機事件）能夠及時發現、有效處置。2007年，全國人大通過和實 施的《應對法》，就是以“突發事件”為名。也就是說，這一階段全社會的共識是，危機事件的最主要特 征之一是“突發性”，并直接把“突發事件”的提法與“危機事件”畫等號，是以“突發”的形式表現出來 的“危機事件”，往往用“突發性危機事件”來表示。②

顧名思義，所謂“突發”事件就是突然發生的事件，其表征有三：一是在較短的時間里發生;二是 出乎人們意料而發生;三是有可能給社會造成損害甚至重大損害。簡而言之，“突發”事件因其“突然” 而至，往往使人們措手不及，無法及時應對和處置，進而造成實際的損害。“突發”事件認知的背后所 隱含的邏輯是，事件的發生無蹤跡可覓、無規律可循，只有在其暴發后才能顯現和獲知，因而對“突 發”事件管理的核心理念就是應急管理，重點落在危機事件突然發生后對其造成損害的快速應急性 處置上。受此認知的影響，我國應急管理預案和應急管理體系構建的重點均在“應急處置”階段，即突 發事件發生或出現后的及時發現、快速處置。

然而，隨著對突發事件及應急處置研究的不斷深入，學術界逐漸認識到，許多看似突發的事件并 非真正“突然”而至，其形成、發生、發展乃至“突變”是一個持續和漸進的演化過程，是有征兆可尋、有 規律可循的，因而可以提前發現風險，提前防范危害的發生。近年來，在世界范圍內，對突發事件應急 管理的研究出現一個重大的轉變，就是由傳統的以事中的應急處置為重點，轉移到強調事前預防和 應急準備的工作模式，轉移到基于系統自身脆弱性的風險管理和風險治理。③風險概念的基本含義包括兩個相互聯系的方面，即不確定性與損失，“并非所有的不確定性都是 風險，只有當不確定性會帶來損失時，才可以稱為風險”。①現代制度的構建雖然提高了人們認識和防 御風險的能力，但也產生了新的更大的風險，甚至可以說，制度系統越復雜越精致，整個社會面臨的 風險就越大。②正是在這個意義上，烏爾里希·貝克提出了 “風險社會”理論，并明確把未來社會界定為 ? 種風險社會，指出現代社會正處于從工業社會向風險社會的轉變之中。③而現代城市是風險社會的 “典型”代表，由風險引發的危機事件是城市運行必須面對的“常態”。

作為具有“現代性”特征的概念，一方面，“風險”與“危機”是相伴而生的，有“風險”必然會面臨 “危機”;另一方面，“風險”與“危機”是因果相連的，“風險”是因，“危機”是果。“風險”更多是指向一種 可能性，而“危機”更多是指代一種現實性。在一定條件下，風險會演變為一種現實危機，而一旦危機 產生，就意味著將面臨某種危險，即可能造成某種實際的損害。也就是說，從風險到危機再到損害，是 一個連續演化過程所構成的“風險一危機一損害”鏈條（如圖1所示）。在現實場景（如城市運行的場 景）之下，則可用“事件”的概念，如風險事件、危機事件和損害事件，以表明這是已經發生、必須面對 的“現實”。由于風險是前因，所以也可在整體上用“風險事件”代稱，或者是廣義理解的“風險事件”。

如果說，危機是風險的實踐性后果，那么公共危機則是風險社會的實踐性后果。④風險社會語境 下公共危機的這一表述，強調了 “危機”的客觀真實性、影響整體性以及利益相關性，因其體現出顯著 的“公共性”特征而被納入公共治理的范疇。“治理”一詞始現于世界銀行1989年發布的一份報告中， 其用“危機治理”的概念描述當時非洲緊張的環境局勢，⑤這一用法事實上反映了危機的“公共性”特 征，也即這是一種“公共危機治理”。此后，“治理”被不斷賦予新的含義，并被廣泛運用于政治、社會和經濟等各個領域的研究分析之中。學者則對“治理”這一概念進行新的定義，其中被廣泛運用的是“全 球治理委員會”的定義：治理是各種公共和私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互 沖突的或不同的利益得以調和，并且釆取聯合行動使之得以持續的過程。治理既包括有權迫使人們 服從的正式制度和規則，也包括各種符合人們共同利益的非正式的制度安排。①治理理論的興起意味 著在面對復雜的公共性問題時，更強調系統化地分析前因后果，構建因果鏈條;更強調凡事預則立， 以預防性控制為導向;更強調多主體之間的共存共生、互動合作。因此，我們可以說，在當下治理理論 框架中，“治理”概念的本質內涵就是“公共性”的治理。

風險治理是在全球公共治理思潮影響下生成的概念。“風險治理”一詞最初出現于2004年，由聯 合國開發計劃署運用于自然災害防治領域，被定義為：動員政府、非政府組織、企業、公民個人等各類 主體的力量，運用政策、教育、工程、技術等結構式和非結構式減災手段，對國際與國內、傳統與非傳 統安全風險進行系統性預防、處置與善后的過程。②其后，“風險治理”概念的內涵在更廣泛的領域得 到擴展，強調風險治理主體的多元性，社會和心理因素如風險認知、社會風險放大、預防原則等，風險 利益相關者和公眾參與、風險溝通等因素的作用。③也就是說，根據風險治理理念，在構建“風險一危 機一損害”演變鏈條的基礎上強調事前預防，這就進一步要求把風險治理的關口前移，截斷風險一危 機和危機一損害兩個點位的演變，截斷的關鍵是有效的風險預警和積極的預警響應。

三、風險治理視角下城市風險事件預警響應的邏輯解釋

近年來，風險治理的理念被運用于對城市運行風險的研究，有關城市脆弱性、城市韌性等問題的 研究就是這一新發展的具體體現。此類研究建立在這樣一個基本的判斷之上，即肯定在城市運行中 風險是客觀存在的，承認在現實中對城市運行造成損害的突發事件實際上都有一個從風險生成到逐 漸積累和疊加再到突破臨界點轉為危機并造成實際損害的過程，因而最優的途徑是主動治理風險， 阻隔其轉為危機事件和損害事件，從根本上減少突發事件的發生。④例如，每年冬季的降雪結冰會給 我國北方城市的運行帶來風險，每年夏秋季節的臺風會給我國東南沿海城市的運行帶來風險，這些 氣象災害具有自然的客觀性，對相關城市而言是“常態化”的現象。隨著現代氣象科學的發展，氣象部門根據大量的氣象數據和積累的經驗及對客觀規律的認識進行跟蹤預測，發布風險預報信息和預警 信號。在氣象風險轉向現實危機的過程中，城市運行管理部門可以據此及時做出預警響應，提前采取 ? 系列預防措施，以避免和最大限度減少災害性氣象給城市運行造成的實際損害。再如，在城市地鐵 承運高峰時段，大量乘客的集聚極易出現人流擁擠沖撞等風險，在極端情況下甚至會面臨踩踏等危 機。地鐵公司未雨綢繆，根據對客流量數據的統計分析，確定最大的乘客可容量，一旦達到可容量的 極值，即刻釆取臨時限流、減慢車速等緩解措施，以阻斷風險向危機事件的演化，進而避免人員傷亡 等后果的出現。

本文從風險治理的視角出發，在《應對法》規定的突發事件概念的基礎上，進一步提出一個與突 發事件相對應的概念，稱之為“漸變事件”，它具有常態性、漸進性的特征以及內在的規律性，是通過 提前采取應對措施，可以在某個點位上阻斷演變鏈條并避免或減弱可能造成的嚴重損害的事件。

“漸變事件”概念的提出是基于近年來風險事件研究取得的重大進展，是風險事件認知新發展和 信息技術應用新革命充分整合下的合理結果。一方面，隨著對風險事件治理實踐經驗的全面總結，對 風險事件的認知也進一步深化，人們認識到現實中風險事件演化的動態和漸變過程有客觀規律可 循，也意味著有前期征兆可察;而許多風險事件的存續時間和影響周期較長，并且有可觀察的外顯 性特征，更可在其生成、萌芽等演化過程的不同階段做出識別和判斷。另一方面，以大數據、云計算、 人工智能為代表的新一代信息技術的突破性發展和嵌入性應用，為“漸變事件”的顯形化提供了重 要的技術基礎，可以通過新技術的應用更充分地搜集可能引發危機事件和損害事件的相關信息和 數據，通過深度分析和有效整合以可視化的方式呈現，從而實現對漸變性的風險事件持續性、動態 性的追蹤警示和科學預警，并在此基礎上采取應對措施以截斷其進一步轉變為危機事件和損害事 件的可能性。在此意義上，學術界主張和倡導通過建立科學靈敏的預警機制來實現有效的風險治 理，并對預警機制的內涵、特點、結構、指標、作用等方面做了大量的研究。①②③預警機制能夠通過早 期的風險信息采集、評估、預測，將風險事件潛在的“突發性”在其生成或萌芽階段得以及時發現并 釆取應對措施抑制其進一步演化，換言之，傳統“突發事件”的提法可以用“漸變事件”的特性來重新描述。

漸變事件、突發事件和預警機制的互動邏輯表明，在城市運行面臨的風險事件中許多“突發”的 危機事件是“漸變事件”的_種特定表現形態。隨著對風險演變規律認識的不斷加深以及信息技術的廣泛運用，人們避免和應對風險事件的能力持續提高，風險事件的“突發性”特性及表現逐漸減少，更 多地以“漸變事件”的面貌表現出來。在風險治理框架下，預警機制是風險治理的前提基礎和關鍵階 段，其目的在于警示危機發生的可能，并在預警的基礎上釆取有針對性的措施，盡可能避免或減少危 機事件發生。如果說，風險預警針對的是尚未發生或即將發生的危機事件，應急處置則針對的是已經 發生的損害事件。那么，從風險預警信號的發出到切實有效阻止危機事件，在邏輯上還要落實一個有 效響應風險預警信號、并釆取應對措施阻隔風險轉化成危機事件的關鍵階段，這個階段可稱之為“預警響應”。

在傳統的突發事件應急管理研究中，國內外眾多學者均對“響應”的概念有所論及，但目前，對于 “響應”概念的界定相對比較籠統。有學者認為“響應”通常是指一個組織為了應對各種意外事件的發 生所做的準備以及在事件發生后所釆取的措施;①也有學者將其定義為在突發事件發生的事前、事中 與事后釆取有效措施以挽救生命和防止財產損害，減少損失的一系列應急行動。②上述定義中的解釋 都比較寬泛，這說明學界尚未將“響應”作為一個特定的階段進行精確的界定。同時，對“響應”內涵的 理解也存有較大差異，按論涉的范圍可劃分為廣義、次廣義和狹義等不同角度的理解。從廣義的角 度，把“響應”視為對突發事件進行處置的整個過程，包括緊急救援和善后恢復等。當突發事件發生以 后，相關部門應當釆取的應急響應措施包括：開展緊急救援，防止公眾生命財產損失的進一步擴大; 了解事件詳情，并以權威方式發布事件的真實信息;進行事件善后，對事件中受到損害的群體進行救 助、援助或補償，開展恢復重建等工作;詳細調查和分析事件的成因，總結應對的經驗教訓;如果事件 成因中包含人為因素，須啟動問責程序。③從次廣義的角度，“響應”所發揮的作用在某種程度上等同 于“應急處置”，其目的在于通過釆取措施減少災害損失。如美國經典的危機管理四階段論，即“MPRR 模型”，認為危機管理可劃分為減緩（Mitigation ）、準備（Preparation ）、響應（Response ）、恢復（Recovery ） 四個階段。④其中，響應階段是危機管理的關鍵階段。⑤在“MPRR模型”中，所謂“響應”階段，其實際內 涵就是“應急處置”。從狹義的角度，把“響應”當作應急處置階段的一個專門的組成部分，即“響應”包 含在應急處置過程中，成為應急處置的組成部分，因而可稱為“應急響應”。如2006年開始施行的《上 海市突發公共事件總體應急預案》的第三節中，直接將“應急響應”納入“應急處置”涵蓋的內容框架 之下，成為“應急處置”中的一個具有“啟動”含義的部分。概言之，無論是廣義、次廣義還是狹義的理解，一方面，對“響應”內涵的解釋都被納入“突發事件”的認知中，另一方面，對“響應”范圍所做的解釋卻差異明顯。

在實際應急管理過程中，“響應”被納入應急處置與救援范圍內，兩者之間的界限模糊不清。“響 應”并未成為一個獨立的階段，且應急管理雖然強調“預防為主、預防與應急相結合”，但根本上仍以 突發事件的應急處置和救援為核心，①應急處置和救援“絕對優先”。②《應對法》規定，對突發事件的應 對主要包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面，并未單獨提及 “響應”，而是將其涵蓋在應急處置與救援的范圍之內，是針對突發事件暴發后的處置、響應及救援的 活動和過程。③受《應對法》規定的影響，國內各類突發事件應急預案的制定多集中在減災措施與災后 救助研究，④⑤較少涉及“響應”的概念界定及其與應急管理其他階段的邊界，甚至并不提及“響應”環 節。總體而言，人們對“響應”內涵和作用的理解相對滯后，在實踐工作中所受到的重視程度不足。究 其原因，我國應急管理的理念和體系是建立在危機事件已經“突然”出現或發生的基礎上，其本質是 對已經出現或發生的突發事件進行快速應急處置，“響應”只是在應急處置框架內的應對與準備環 節，因而以“應急響應”為名。在很多情況下把“應急響應”視為“應急處置”的同義語，往往以“應急處 置”覆蓋“應急響應”，或者僅僅把“應急響應”作為在科層制體系中“應急處置”的命令-啟動環節。

近年來，有學者開始認識到“響應”在應急管理中特有的重要價值，試圖將“響應”作為一個相對 獨立的階段進行針對性、專門化的系統研究。有學者結合WBS法（工作分解結構技術）建立了一套基 于應急指揮系統的應急響應體系架構，包括三個核心保障（信息保障、資源保障、物流保障）和六個風 險控制點（基礎信息、實時信息、物質特有資源、人力資源、物流過程正常、物流過程非正常情況）;⑥也 有學者基于應急響應的時效性評估問題，將一般響應程序中的行為分為四類：上傳下達行動、資源集 結行動、現場操作行動、跨階段行動，并構建相應的時效性評估函數進行有效評估。⑦另有學者提出， “響應”是通過技術分析和制度機制進行感知決策并準備行動，阻斷危機事件向損害事件的轉變，有 效地預防、避免或減少實際損害的發生。⑥上述對“響應”內涵認識上的新發展雖然總體還是在“突發事件”應急處置的認知范圍內，但卻表達出把“響應”作為獨立階段的積極變化。

隨著風險治理理念的興起、大數據預警技術精準性的提升以及應急管理實踐經驗的總結，風險 預警已經成為風險事件有效治理的基礎條件。從風險治理的視角來看，“響應”在實質上是對風險“預 警”信號的響應，并成為阻斷風險事件向危機事件演變的重要階段。基于這樣的認識，本文在借鑒已 有研究成果的基礎上，提出“預警響應”這一概念，明確地把“響應”認定為一個界限清晰的獨立階段， 銜接對風險事件與危機事件的治理，是實際損害發生前的活動過程，通過技術分析嵌入、制度機制完 善等進行有效的感知決策和充分的準備行動，以阻斷和弱化風險事件向危機事件的轉變，避免或減 少實際損害的發生。“預警響應”的概念既與危機管理四階段的經典劃分相契合，又呼應了當前興起 的風險防控預警導向、強調事前預防和應急準備的新趨勢。概言之，在風險治理理念下，“預警響應” 因具有在演化鏈條中的“阻斷”功能而體現出其作為獨立階段的重要價值。

根據對“漸變事件”內涵的理解，“風險一危機一損害”演化鏈條呈現如下的漸進過程：當風險的 生成和蓄勢積累到有可能形成實際影響時演化為風險事件;當風險事件進一步發展到有可能造成實 際損害時演化為危機事件;而當危機事件的沖擊造成實際損害時則演化為損害事件。針對“風險一危 機一損害”演化鏈條的風險治理流程也可以劃分為三個階段，即“預報預警”階段、“預警響應”階段和 “應急處置”階段（如圖2所示）。

事實上，以風險預警為導向，強調事前預防和應急準備的風險治理在現實中已經得到應用并取 得顯著成效，“預警響應”階段的重要價值也得到驗證。

2018年1月24日-26日，上海地區普降大到暴雪，是2008年以來最強降雪天氣。上海氣象部 門提前觀測到了大雪和暴雪天氣形成的前兆，在全面會商的基礎上于1月22日向市政府報送了第 1份《重要天氣專報》，明確上海將于24日起迎來首場降雪;1月23日，第2份《重要天氣專報》再次 指出：本次降雪時段主要發生在24日夜間至26日凌晨，累積雪量可達大雪到暴雪。也就是說，氣象 部門分別提前2天和1天連續向市政府報送暴雪預警專報，明確預警暴雪天氣將對城市運行特別 是城市交通造成重大影響。與此同時，上海氣象部門還向全社會準確發布了影響城市交通運行的預 警信號，以適時有序的節奏，分別發布了道路結冰黃色預警、暴雪黃色預警、道路結冰橙色預警。在氣象部門發出明確精準的風險預警的基礎上，市政府和相關城市運行管理部門對預警做出及時響應（如圖3所示）。

首先，啟動應對。在接到氣象部門上報的第1份暴雪風險預警專報后，市主要領導高度重視，發 出具體指示，要求做好應對低溫雨雪冰凍天氣的各項安全防范工作，切實維護市民生命財產安全和 城市運行安全。市政府在第一時間啟動應急預案，市政府辦公廳和市春運辦分別印發通知，要求各部 門做好雨雪冰凍天氣應對相關工作。上海氣象部門與市應急辦、交通指揮中心、綠化市容、醫療、教育 等36個部門保持實時聯動，早預警、早通氣，在暴雪到來前后交換氣象、城市運行等相關信息，確保 在信息共享基礎上對城市運行的安全穩定做出及時準確的判斷。

其次，廣泛傳播。上海氣象部門依托市預警發布中心向公眾廣泛發布預警和防御提醒，通過電視 和廣播進行專家解讀，科普暴雪知識和防御指南。利用“上海天氣”“上海預警發布”微信公眾號、“上 海天氣”微博等新媒體平臺，以最快速度向市民提供暴雪預警和防御指引。上海氣象部門官方微博與 市民之間實時互動，“上海天氣”微博單條最高閱讀量達140萬;首次開展網絡直播，24小時向市民播 報降雪實況，超過12.6萬人觀看降雪的變化過程。①

再次，檢查排查。上海城市運行管理部門特別是道路運輸管理部門組織專業力量對危險點進行 檢查和排查。例如，上海路網監測中心加強監控巡視，重點關注高架匝道、高速公路大型立交，越江大 橋及接坡尤其是鋼結構橋面的積雪和結冰情況，保障路況信息發布及時準確。上海地鐵公司加強軌道交通車輛和關鍵設施設備的檢測和養護，適時釆取限速措施。同時，各地鐵車站在站廳、出站閘機、 車站出入口等位置增派工作人員及志愿者，加強進出站客流引導。

最后，搶險準備。上海市交通委按照既有應急預案中惡劣天氣的響應等級做好應急處置準備工 作，①全市路政行業所有道路養護單位從1月24日晚開啟24小時值班模式。全市200多支道路專業 應急搶險隊伍嚴陣以待，備足了編織袋、草包、黃沙、融雪劑、工業鹽、石屑、護欄、安全錐等應急搶險 物資和機具設備。全路網配備巡視車、搶險車、除雪車、撒布機、清掃車、牽引車等特種搶險車輛700 多輛，全部做好隨時出動的準備，確保遇危險情況時能迅速出動，快速處置。到1月25日晚，全市路 政部門出動了應急人員8000余人次，出動應急車輛超過2000輛次，使用融雪劑120余噸，工業鹽 1000余噸。上海地鐵公司組織了應急搶險隊伍并配置了編織袋、黃沙等除雪應急物資。上海兩大機場 在暴雪到來之前，開展多次場道除冰雪實戰演練，組織保障人員進一步熟悉操作流程，同時配備多輛 場道吹雪車、場道除冰液撒布車，儲備場道除冰液、融雪劑數十噸。26日凌晨，武警上海總隊及其他部 門出動400余名兵力赴楊浦大橋、盧浦大橋、徐浦大橋和南浦大橋等重點地區進行除冰掃雪，并蹲點 值守觀察道路積雪積冰情況，指揮和引導來往車輛安全通行。

暴雪天氣使城市運行面臨嚴重的風險，隨著暴雪的臨近，風險事件進一步演化為危機事件。上海 氣象部門啟動應急加密觀察，及時發出精準的風險預警，為全市相關部門釆取應對措施預留了較為 充分的時間。在市領導啟動“命令”下達后，全市各部門進入了 “預警響應”階段，釆取各項有針對性的 應對措施，有效地銜接了前期的精準預警，使得暴雪期間各類城市運行風險處于有效可控范圍之內， 最大限度地避免了損害事件的發生，確保了城市運行的安全穩定和市民生活的井然有序。暴雪過后 的1月26日上午，“上海發布”推送了《雪后的上海，道路竟如此干凈、通暢！真相在此……》，真實反 映了網友對上海在暴雪過后城市道路干凈通暢的驚喜與贊嘆。據統計，該條微信閱讀量突破588萬 次，點贊超過12萬次，評論2.1萬條，三項指標均創“上海發布”微信公眾號歷史新高。②

四、風險治理視角下城市風險事件預警響應的框架構建

在風險治理視角下，預警響應成為城市運行風險事件治理的關鍵階段。按照依法治理的原則，要 在現有《應對法》規定的要求下構建“預警響應”框架，以借助行政組織體制的權威力量和合法性，保 證城市運行風險治理的有效性。風險治理視角下城市風險事件預警響應的整體框架由啟動命令、傳 播警示、檢查排查和搶險準備四個環節構成（如圖4所示）。

1 .啟動命令

預警響應是銜接風險預警與應急處置的關鍵階段，而啟動命令則是預警響應階段的首要環節， 激活整個系統迅速從風險預警階段轉向危機處置階段，落實開展各項應對措施。而啟動命令環節通 常又分為兩個部分：一是接收預警信號，啟動有序開展預警響應的各項工作;二是響應觸發機制，觸 動系統和組織進入動員狀態，開始執行各項措施

我國現有的突發事件應急管理以“分級分工管理，條塊結合，以塊為主”為基本原則，①在實踐中， 風險預警由于其特殊的專業性要求，往往是自上而下的“條”，而采取各項預警響應措施和應急搶險 措施的往往是屬地的“塊”，因而啟動命令環節的重點是形成有效的“條塊”聯動。信息技術和大數據 技術的發展為形成有效的“條塊”聯動提供了技術基礎，發揮信息技術和大數據技術的整合功能，構 建連接條塊之間的信息網絡系統，使專業部門“條”的專業性與屬地部門“塊”的綜合性互嵌和聯動， 環環相扣，由此激活城市風險事件治理中的“預警響應”。

2.傳播警示

在信息時代，城市運行風險事件治理依賴于信息資源，及時獲取信息是組織感知環境、決策和行 動的基礎，也是相關組織行動的前提。②如果說預警信號的精準性是以信息整合為基礎，那么預警響 應的有效性則以信息傳播為基礎，預警信號的廣為傳播不僅因為其對風險狀況的預判而起到行動 “指令”的作用，而且在于其對風險程度的警示而使市民產生“一致行動”的效果。

傳播警示環節主要包括兩部分內容：第一，預警信息溝通。專業部門在預警信號形成和發布過程中，需要與城市運行管理部門進行溝通和會商，確保預警信號的精準性，在預警信號形成過程中，只 有得到城市運行管理部門的確認，才能更主動地轉入預警響應。第二，預警信息傳播。借助各種現代 化手段，向全社會發布風險事件預警和防御提醒，邀請專家進行解讀，尤其是利用新媒體及時傳播科 普知識和防御指南，引導市民密切關注預警信息，增強風險防范意識和自我保護意識，自覺釆取符合 理性的行為，警惕和防止各類損害事件、次生事件的發生。

3.檢查排查

在科學精準預警的前提下，城市運行管理部門迅速確定風險事件可能引發危機事件和損害事件 的風險點，進行全面有力的檢查排查，這是避免風險事件給城市運行造成實際損害的關鍵，也是風險 治理視角下對城市風險事件進行有效防控的體現。

一方面，城市運行管理部門組織人力進行精準性、目標式的檢查，開展重點領域檢查和薄弱環節 持續巡查工作，并聯動社區居委會、物業公司、社區居民進行安全自查，確保各項公共設施正常運轉; 另一方面，對風險隱患進行全面排查，并對發現的隱患進行分析研判，根據隱患大小和程度不同，釆 取相應的整改措施，以最大限度地消除隱患。

4.搶險準備

由于城市風險事件具有非線性的特點，①必須做“最壞”的打算，做好搶險準備工作，一旦出現損 害事件則迅速投入搶險，把實際損害降到最低。以結果論的觀點來看，良好的結果是判斷道義的依 據。②因此，把實際損害降到最低是評價風險治理措施合理性的重要標準。

搶險準備包括三個層面：第一，籌集搶險物資。快速高效籌集各種搶險物資，同時注重搶險物資 的合理調配和劃分。第二，組建搶險隊伍。包括第一責任人、應急管理專業人員、職能部門工作人員、 社區工作者及志愿者等，到崗到位，隨時出動。第三，現場信息互動。針對搶險現場變化復雜、結果不 確定的特點，需要保持現場信息的聯動暢通，進行密切追蹤和實時監控，定時通報基本信息，確保應 急搶險隊伍掌握最新動態，實現與搶險物資的調配、使用等信息的實時互動。

五、簡要結論

第一，本文根據廣義的風險事件的演化過程，論證了把預警響應作為風險治理過程中一個獨立 階段的特有價值，分析了預警響應階段的基本內涵，初步構建了風險治理導向下城市風險事件預警 響應的框架。

第二，面對日益復雜化和常態化的城市風險事件，應該在風險治理理念的基礎上，加快從以突發 事件應急處置為主轉向以風險事件預警預防為主，在當前應急管理體制改革中，將預警響應階段有 效地嵌入其中并且不斷豐富和完善其構成內容，確保城市風險事件治理的精細有效和城市運行的安 全有序。

第三，進一步而言，進入21世紀以來，在對風險事件治理實踐經驗不斷總結的基礎上，人們對風 險事件演化規律的認識得以深化，而新一代信息技術的快速發展和廣泛應用，使得對風險事件演化 過程不同階段的觀察觀測能力得以增強，在很大程度上可以做到“早發現”“早預警”，由此，風險事件 的“突發性”表現有所減弱。根據這一新的變化趨勢，本文提出了與“突發事件”相對應的“漸變事件” 的概念，認為由風險的演化而引發的風險事件或危機事件客觀上存在“突發”和“漸變”兩種表現形 式，將其分別稱為“突發事件”和“漸變事件”，并把“突發事件”視為“漸變事件”的一種特定表現形態。 也就是說，“突發事件”看似“突發”，但實質上存在著漸變演化的過程。“漸變事件”概念的提出具有重 要的理論價值，不僅有助于進一步加深對風險事件演化規律的科學認識，而且也有助于更充分地把 握“突發事件”的實質和特點，為切實提高應對'突發事件”的能力水平提供了對標基準。因此，在“突 發事件”與“漸變事件”概念的基礎上，形成更加科學合理的風險事件的分類標準體系，形成更具開放 性的風險事件的研究分析框架，并據此采取更具針對性的風險事件治理措施，進而實現對風險事件 的全周期管理和動態性治理，是后續亟待持續觀察和深度研究的新課題。

（責任編輯：肖舟）