基于高質量發(fā)展視角的農機購置補貼政策完善

張兆同 唐學玉

摘要：從農機購置補貼總量、補貼產品品目結構、補貼投入強度、補貼投資拉動效果等方面分析江蘇省農機購置補貼政策實施現狀。基于農業(yè)高質量發(fā)展的要求，江蘇省農機購置補貼政策在綠色農機具、環(huán)保農機具、新型農機具和特型農機具的支持寬度、支持深度和傾斜度方面仍存在明顯不足。因此，江蘇省農機購置補貼應該立足高效扶持、擇優(yōu)扶持、精準扶持和系統(tǒng)扶持等原則進行完善。

關鍵詞：江蘇;農業(yè)高質量發(fā)展;農機購置補貼;綠色度;環(huán)保性;創(chuàng)新;質量保障

中圖分類號：F810.45 文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2020）13-0319-04

收稿日期：2019-08-22

基金項目：江蘇省社會科學應用研究精品工程財經發(fā)展專項（編號：18SCB-43）。

作者簡介：張兆同（1968—），男，江蘇興化人，博士，教授，主要從事農業(yè)經濟管理研究。E-mail：zzt5176@163.com。 農業(yè)先天所具有的基礎性、戰(zhàn)略性和弱質性特征，使其成為國家財政支持的重點領域之一。“十三五”期間，國家、省（市、區(qū)）和地方各級政府出臺了一系列農業(yè)支持政策。在江蘇省的一系列支農財政政策中，農機購置補貼作為與糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼齊名的“四大政策花旦”，對江蘇省糧食綜合生產能力的提升以及“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略的實現起到了巨大的作用。2001年江蘇省在興化市、金壇市（現常州市金壇區(qū)）、常熟市3個試點縣級市率先推行“中央財政農機具購置補貼項目”，制定并出臺了具體的實施辦法。經過近20年的實踐探索，目前已經形成較完善的工作機制，并取得顯著的成效。但在農業(yè)發(fā)展由“大數量導向”向“高質量導向”的轉型階段[1]，過去積累的經驗和工作機制也面臨著新的挑戰(zhàn)。本研究在梳理江蘇省農機購置補貼發(fā)展歷程與實施現狀的基礎上，理性思考農機購置補貼在支持農業(yè)高質量發(fā)展方面存在的問題與不足，并提出相應的改進意見和建議。

1江蘇省農機購置補貼政策實施現狀分析

1.1江蘇省農機購置補貼總量大

自實施農機購置補貼政策以來，江蘇省總體農機投入一直位于全國領先地位，對推動江蘇省農業(yè)機械化水平的提升發(fā)揮了巨大作用。2004年中央財政投入“農機具購置補貼項目”資金7 000萬元，江蘇省財政投入“農機購置補貼”資金2 000萬元，用于提高農業(yè)機械裝備總動力;2005年中央財政投入3億元農機購置補貼，江蘇省財政投入3 500萬元，支持力度在全國名列前茅。2017年江蘇省總體農機具購置補貼金額達到12.78億元，補貼金額是2004年的63.9倍。這些補貼政策推動了江蘇省農機化的快速發(fā)展。

2008年是農機購置補貼增長的“分水嶺”，2008年前農機購置補貼在2 000萬元的低基數水平上快速增長。2004—2008年江蘇省財政投入的農機購置補貼金額分別為0.22億、0.65億、0.87億、1.77億、2.80億元，5年共投入6.31億元，年均投入額為1.26億元，年均增速為240.47%。2008年之后農機購置補貼金額在高水平基礎上增長，受國家宏觀調控和“四萬億大投放”政策的影響，2009年我國農機購置補貼首次突破100億元大關，達到130億元，與2008年全國40億元補貼額相比，補貼金額增長了225%，同時江蘇省總體農機購置補貼金額較2008年也有顯著提高，補貼金額達到6.9億元，比2008年增長了146.43%。2010—2017年，江蘇省總體農機購置補貼金額分別為8.00億、9.20億、10.90億、12.88億、13.60億、14.80億、13.64億、12.78億元，年均投資額為11.98億元，是2008年前平均投入的9.51倍。

1.2江蘇省農機購置補貼產品品目結構不斷優(yōu)化

江蘇省對農機購置補貼目錄中產品品種的選擇經歷了2個階段，即加法階段和減法階段。2004—2011年的補貼產品目錄是加法階段，其中2004年補貼9個品目，2006年補貼10個品目，2008年補貼19個品目，2010年補貼53個品目，2011年享受補貼的產品目錄充實到57個品目。8年間補貼大類從最初的不作明確分類上升到12個大類，補貼品目從9個上升到57個。隨著補貼種類和品目的不斷豐富，極大地滿足了農民的購機需求，但也造成一定程度的資源使用效率降低。于是，2012年以后江蘇省農機部門聯(lián)合財政部門，開始為享受農機購置補貼的產品目錄做“瘦身運動”，將銷售量較少、技術不穩(wěn)定、市場需求不旺的機具調出補貼范圍，將一些生產急需、技術成熟的機具列入補貼范圍。產品補貼目錄中享受補貼的產品大類從2011年的12個大類降到2017的10個大類，產品品目下調到48個品目。

江蘇省農機購置補貼產品品目的調整與完善，很好地滿足了農民的購機需求，產品品目中農機類別是農機購置補貼政策中最令農民滿意的一個方面。調查結果顯示，農民對農機購置補貼中的產品品類構成最滿意，在被調查的226份有效問卷中有38.24%的人認為農機購置補貼目錄中所列產品品類最令人滿意。調查的全體農戶中有64.3%的人認為補貼目錄中的農機產品品種豐富且品種合適;種植大戶中有73.4%的被調查者認為農機產品品種豐富且品種合適（圖1）。

1.3江蘇省農機購置補貼投入強度大

從投入強度看，以相對較高的2013年為例，以播種面積為統(tǒng)計依據，中央財政在江蘇省的農機購置補貼投入強度為259.41元/hm2。其中，蘇北5市的投入強度最高，達304.24元/hm2;蘇中4市投入強度居中，為178.28元/hm2;蘇南3市投入強度最低，為170.78元/hm2。在中央財政農機購置補貼投入的激勵下，帶動江蘇省地方財政、單位集體和農民個人增加農機購置投入，這部分帶動性投入形成的投入強度顯示，江蘇省平均農機投入水平為792.77元/hm2，蘇北5市投入強度為 912.27元/hm2，高于全省平均投入強度15.07百分點，是蘇中4市投入強度的1.58倍、蘇南3市投入強度的1.33倍。兩方面投入實現的農機購置總投入強度為1 052.18元/hm2，蘇北5市總投入強度高于全省總投入強度15.06百分點，蘇中和蘇南地區(qū)分別比全省平均總投入強度低28.02、18.47百分點。可見，中央財政的農機購置補貼投入在江蘇省產生了顯著的投入強度帶動效應，在蘇北5市產生的投入強度帶動效果最顯著。

1.4江蘇省農機購置補貼投資拉動效果明顯

江蘇省既是經濟大省也是農業(yè)大省，農機裝備水平在全國處于領先地位，補貼機具在農業(yè)生產中發(fā)揮了重要作用。2016年江蘇省總體農機購置補貼為13.64億元，帶動單位和集團投入、農民投入、其他投入累計達43.48億元，實現農機購置總投資57.12億元。農機購置補貼資金的直接投資乘數效應為3.19，即財政投入1元的農機購置補貼，在江蘇省內平均能夠拉動3.19元的民間投資。自2004年以來，中央和江蘇省總體財政投入的農機購置補貼累計拉動農民等民間購機投入329.38億元，帶動江蘇省902 623戶農戶購置1 719 733臺（套）農機具。但江蘇省內各地區(qū)中央財政農機購置補貼拉動效應存在顯著差異，蘇南、蘇中、蘇北三地中央財政投入的農機購置補貼對農機購置支出的拉動效應分別為4.00、2.94、3.03，其中蘇州地區(qū)的拉動效果尤為突出，其投資乘數達到5.52。

2江蘇省農機購置政策存在的問題

農機購置補貼是一項農民受益、企業(yè)發(fā)展、產業(yè)提升的，一舉多得，一補多效的產業(yè)性補貼政策。經過10余年的實踐探索，江蘇省在農機購置補貼政策落實方面取得了明顯的成績。然而在農業(yè)高質量發(fā)展背景下，原有的農機購置補貼理念、方式和結構已經不能滿足農業(yè)經濟高質量發(fā)展轉型的需要。當前江蘇省農機購置補貼在以下幾個方面仍然存在很大的提升空間。

2.1農機購置補貼的綠色度不高

農業(yè)高質量發(fā)展的底色是綠色，即農業(yè)的高質量發(fā)展是以農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展為基礎。如果農業(yè)是不可持續(xù)的，其高質量發(fā)展猶如建立在沙灘上的大廈，難以持久。因此，財政支農政策落實到農機購置補貼領域，也要考慮到對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農業(yè)循環(huán)經濟以及農村生態(tài)建設的需要[2-3]。然而，當前的農機購置補貼采用的是普惠性和普適性的補貼標準，不同類型的農業(yè)機械的支持力度沒有明顯的區(qū)分度。對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要的農業(yè)機械類型的支持，在支持力度和支持方式方面沒有與其他農業(yè)機械裝備的支持區(qū)分開來。

隨著江蘇省農村經濟的快速發(fā)展，農業(yè)連年豐產，秸稈產量越來越大，目前全省秸稈產量約達 4 000萬t/年。秸稈是典型的農業(yè)生產固體廢棄物，處理不善則成為農業(yè)生產的主要污染源，妥善處理則能夠變廢為寶，實現農業(yè)經濟高質量發(fā)展。當前農業(yè)秸稈的綜合利用方式主要有秸稈的肥料化、能源化、原料化、飼料化、基料化等5種途徑。秸稈還田機械、秸稈打捆機、秸稈粉碎機、秸稈壓塊機、秸稈顆粒機等是秸稈資源化利用過程中必不可少的農業(yè)機械裝備，對這一類能夠直接促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農業(yè)機械，省（市、區(qū)）、地市、縣（市、區(qū)）三級財政的購機補貼支持政策還不是非常明確，與其他農機裝備的補貼差異化還不明顯，傾斜程度也較缺乏。

2.2農機購置補貼的環(huán)保性不足

由于農產品品種的多樣性和農業(yè)生產的復雜性，農業(yè)機械種類品目也十分繁雜，即使同一種類品目的農業(yè)機械，其使用的原料燃料、能耗水平、排放水平也存在差異。從對環(huán)境的影響角度看，基于燃料使用和排放水平，可以分為環(huán)保類和非環(huán)保類農機裝備。從環(huán)保技術先進程度和使用成本角度看，環(huán)保類農機裝備的購置成本和使用成本可能會更高一些。同樣的使用環(huán)境背景下，將影響農戶購置環(huán)保類農機裝備的積極性，這類農機裝備的購置需要補貼的支持，否則，與農業(yè)高質量發(fā)展的目標不相一致，農機購置補貼須要關注環(huán)保型裝備。

2018年江蘇省新增糧食烘干設備超過1 200臺（套），占全國新增量的1/4以上，糧食產地烘干能力由41%提高到54%，提高了13百分點。糧食烘干機械化裝備水平的提高，有助于實現搶種搶收，提高農業(yè)抵御自然災害的能力。以前500 kg糧食人工須要花2～3 d翻曬后才能上市，如今有了糧食烘干機械，僅用2～3 h就能使含水率達到上市要求，可以保障消費者能夠消費到質量可靠的糧食產品。糧食烘干機械通常以燃煤和燃油為主，煤和油燃燒之后會排放出二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物，這些物質往往是溫室效應、酸雨與大氣污染的主要成分，加重了農業(yè)生產領域內的污染，與農業(yè)高質量發(fā)展理念不相一致。遺憾的是，目前的農機購置補貼在機制設計上沒有完全弱化對這種非環(huán)保型糧食烘干機械的購買，也沒有大幅度提高對使用更加清凈燃料或以新能源為動力的糧食烘干機械的支持。

2.3農機購置補貼的創(chuàng)新支持乏力

農機購置補貼額度是直接影響農戶機具購買能力的關鍵因素，若補貼額度高，則購買力提增明顯，反之購買力提高不明顯，會直接導致農機具有效需求不足[4-5]。當前農機購置補貼目錄中，補貼政策向大型高性能機械傾斜，然而，不同地區(qū)存在氣候、土壤與地形地貌的差異，對農業(yè)機械的需求也存在明顯的區(qū)域差異。盡管江蘇省全境內的地形地貌以平原為主，但是在以寧鎮(zhèn)揚為代表的蘇中地區(qū)，其地形則以低山、丘陵、崗地為主，南京地區(qū)低山、丘陵、崗地占總體土地面積的64.52%。在平原地區(qū)適用的大型農業(yè)機械，在寧鎮(zhèn)揚地區(qū)使用受到一定程度的限制，這些地區(qū)對小型農業(yè)機械有大量需求。但當前的補貼政策，區(qū)域差別化補貼不明顯，沒有因地制宜、因地施策，某種程度上，農機購置補貼對蘇中地區(qū)農業(yè)高質量發(fā)展的支持力度有所欠缺。

寧鎮(zhèn)揚城市群是長江經濟帶上的核心都市圈，盡管受限于地形地貌條件，不適合發(fā)展大田作物，但是發(fā)展設施農業(yè)、園林園藝農業(yè)、水網養(yǎng)殖業(yè)卻有獨特的優(yōu)勢。但是江蘇省的農機購置補貼政策并沒有體現出對設施農業(yè)機械、園林園藝機械、水網養(yǎng)殖類機械的優(yōu)先和傾斜，這樣既不能滿足農業(yè)經營主體對該類機械的需求，也不利于農機供應廠商對該類機械的研發(fā)與生產。可見，目前的農機購置補貼政策有待創(chuàng)新，特別是對發(fā)展現代農業(yè)、都市農業(yè)、高質量農業(yè)所需的先進、適用新型機械的支持力度有待于進一步提升。

2.4農機購置補貼的質量保障欠缺

2018年是中國“農業(yè)質量年”。“農業(yè)質量年”的確定是中國農業(yè)高質量發(fā)展的一個重要標志，它不僅意味著“提質導向”理念在農業(yè)發(fā)展中被前所未有地凸顯出來，更意味著中國農業(yè)將經歷一場從思想觀念到發(fā)展方式再到發(fā)展動能的全方位、深層次、革命性洗禮，進而邁向高質量發(fā)展的新時代[6]。農業(yè)質量提升涉及農業(yè)領域的方方面面，包括農產品的生產、運輸、儲藏、生產過程控制等各個環(huán)節(jié)，需要綜合性的整體解決方案。在農機方面就涉及各個環(huán)節(jié)的農機裝備，而不僅是生產環(huán)節(jié)的部分裝備。

2018年全國主要農產品總體合格率達到97.3%，比2015—2017年的平均值高出1.3百分點，農產品質量安全水平穩(wěn)中有進。毫無疑問，我國農業(yè)正從“積累量”向“提升質”的方向跨越，農產品質量要求更高。然而，農業(yè)的效益并沒有隨之顯著提高，其根本原因在于從地頭到餐桌環(huán)節(jié)出了問題。主要是由于蔬菜、水果等農產品具有易腐易爛、不易儲存保鮮、質量維持期短、穩(wěn)定性差等特點，這類農產品在從農民的地頭轉移到消費者餐桌的過程中，產品的外形、水分、口感、新鮮度等維度的質量迅速下降，進而所能提供的效用水平也快速衰減，所以農產品在市場上很難售出預期的價格水平。當前的財政支農政策，對農產品儲運、冷藏、保鮮等環(huán)節(jié)的支持力度顯得不足，該領域還需要農機購置補貼的大力支持，才能更好地保障農產品質量，進而提高農業(yè)生產的效益。

3優(yōu)化農機購置補貼的政策建議

3.1優(yōu)化結構，高效扶持

縱觀美國、歐盟、日本等發(fā)達國家的農業(yè)政策，不難發(fā)現，支持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展是這些典型國家的主要做法。自改革開放以來，我國農業(yè)取得了舉世矚目的成就，中國農產品已經成功告別數量短缺階段，進入質量建設新時代。在這樣的背景下，作為“四大農業(yè)政策花旦”之一的農機購置補貼政策，應該責無旁貸地調整補貼結構，服從高效農業(yè)發(fā)展需要，優(yōu)先支持有利于推動農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的相關農業(yè)機械的購置。如對秸稈綜合利用的相關機械、秸稈還田類機械、秸稈打捆類機械和秸稈顆粒機械的補貼，以支持農業(yè)廢棄物資源化利用，助推傳統(tǒng)農業(yè)向循環(huán)農業(yè)、生態(tài)農業(yè)等新模式、新業(yè)態(tài)轉型。

3.2突出重點，擇優(yōu)扶持

農業(yè)的高質量不僅是農產品的高質量，也代表著農村環(huán)境的高質量。隨著資本替代、機器換人節(jié)奏的加快，江蘇省農業(yè)生產的機械化程度日益提高。自2016年全省推進實施糧食生產全程機械化工程以來，農機化呈現出“一優(yōu)”“二強”“二降”的良好趨勢。2017年全省大中型拖拉機、聯(lián)合收割機、水稻插秧機分別達到18.0萬、17.5萬、14.6萬臺，糧食烘干機達到2.5萬臺，高效植保機達到9.1萬臺，5種類型機械年均增幅分別達到11.0%、9.7%、9.5%、40.0%、30.0%。曾經的短板環(huán)節(jié)機械化水平快速提升，水稻機插率穩(wěn)定在75%左右，糧食產地烘干能力達到54%，高效植保機械化能力超過60%，全省三大糧食作物六大環(huán)節(jié)全程機械化水平達83%。但農業(yè)機械多以煤炭或石油作為主要燃料，在生產過程中會對農村環(huán)境造成污染。因此，應該完善農機購置補貼政策，擇優(yōu)扶持，優(yōu)先支持技術先進、低能耗、低排放或以生物質能等清潔能源為動力的農業(yè)機械。

3.3因地制宜，精準扶持

農民在購置補貼資金的帶動下，購買農機具的積極性大幅提高。農機具的大量投入，既提高了耕作環(huán)節(jié)、播種環(huán)節(jié)、收獲環(huán)節(jié)的農機總動力，提升了農業(yè)機械化水平，也降低了農民的勞動強度，提高了農業(yè)生產效率和農業(yè)綜合生產力。但是，因各地區(qū)的經濟地理條件的差異，農機裝備數量、質量和類別的需求也不同。一是地理條件差異導致的機械品種適用性差異。因此，在推行農機購置補貼政策時，應因地制宜地差別化調整農機購置補貼政策，精準扶持，優(yōu)先考慮補貼當地先進適用的農機具。二是經濟發(fā)展水平的差異導致購買能力的差異。蘇南、蘇中與蘇北地區(qū)經濟發(fā)展梯度差異明顯，在經濟相對發(fā)達地區(qū)，農機購置補貼的投資拉動效果相對較低，而蘇北經濟欠發(fā)達地區(qū)農機購置補貼的投資拉動效果好，加之蘇北地區(qū)適宜推行大型農機具，購機總價高，而農民的購買力較低，所以應加大對蘇北地區(qū)的補貼額度與比例，不能因一味追求地區(qū)平等而犧牲效率。

3.4統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)扶持

推動農業(yè)高質量發(fā)展，絕不是對現有發(fā)展路徑的小修小補，而是要實現工作導向的重大轉變和工作重心的重大調整。農業(yè)高質量發(fā)展不僅是農民要生產出高質量的農產品，還意味著消費者也能食用到高質量的農產品，以滿足消費者對美好生活的追求。因此，在后續(xù)農機購置補貼政策的落實過程中，要適度兼顧農產品在儲運、冷藏、保鮮階段的相關機械購置補貼。當然，農機購置補貼作為一個類別的支農政策，還不足以擔當起推動農業(yè)高質量發(fā)展的全部使命，還須要與其他類型的支農政策，甚至非農領域內的相關支持政策相配合，系統(tǒng)化考慮農機購置補貼政策，為農業(yè)的高質量發(fā)展保駕護航。

參考文獻：

[1]宋洪遠. 推進農業(yè)高質量發(fā)展[J]. 中國發(fā)展觀察，2018（23）：49-53.

[2]張濤，李曉輝. 美國、日本、巴西農業(yè)補貼政策對中國農業(yè)政策的啟示[J]. 糧食科技與經濟，2018，43（8）：31-37.

[3]李波，王曉慧. 農業(yè)財稅政策問題及對策研究[J]. 農村經濟與科技，2019，30（3）：118-119.

[4]鄭曉玲，林靜. 國外農業(yè)財政政策的考察及啟示[J]. 北方經貿，2011（11）：67-68.

[5]陳建. 論我國農業(yè)政策的范式轉換與財政政策的選擇[J]. 財政研究，2010（9）：55-57.

[6]任保平，文豐安. 新時代中國高質量發(fā)展的判斷標準、決定因素與實現途徑[J]. 改革，2018（4）：5-16.王瑾，管斌，胡恩華. 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才需求背景下現代農業(yè)培育的路徑探析[J]. 江蘇農業(yè)科學，2020，48（13）：323-326.doi：10.15889/j.issn.1002-1302.2020.13.064